Лялюк О.Ю. Основи організації і діяльності місцевих рад в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, ступінь її наукової розробленості, визначається об’єкт, предмет, мета й основні завдання дослідження; встановлюється її методологічна та теоретична основи, вказується на науково-практичне, теоретичне значення основних положень роботи, їх апробацію, наводиться інформація щодо публікацій та структури дисертації.

Перший розділ „Теоретичні аспекти основ організації і діяльності місцевих рад в Україні” налічує три підрозділи, в яких послідовно розкриваються поняття основ організації і діяльності місцевих рад, їх система і класифікація, а також встановлюється рівень їх юридичного закріплення.

Підрозділ 1.1. „Поняття основ організації і діяльності місцевих рад” присвячений обґрунтуванню категорії основи організації і діяльності місцевих рад, визначенню її співвідношення з суміжними поняттями, розкриттю її суттєвих ознак. Автор робить висновок про існування „позитивно-правового”, „загальносоціального” та „організаційного” наукових підходів до визначення основ організації і діяльності місцевих рад.

Розглядаючи поняття основи організації і діяльності місцевих рад, особливу увагу приділено виявленню його суттєвих ознак, серед яких: об’єктивна обумовленість – відповідність характеру та існуючому стану розвитку суспільних відносин, а також економічним, соціальним та іншим суспільним процесам; установчий характер – спрямованість основ на створення умов для функціонування й розвитку всіх інститутів місцевого самоврядування, у тому числі місцевих рад; комплексний характер і системність полягають у взаємозв’язку і взаємозалежності окремих основ; динамічність – схильність основ до трансформації залежно від різних обставин – кількісного складу ради, меж делегованих повноважень, специфіки території діяльності, внутрішньої будови, інтенсивності правотворчої діяльності тощо; необхідність полягає у становленні такої ресурсної бази, яка потрібна для створення, ефективного функціонування і розвитку рад, як представницьких орга­нів місцевого самоврядування; достатність корелюється з кількісними показниками основ, їх обсягами та співрозмірністю визначеним завданням.

Окремо дисертант відзначає загальний характер основ організації і діяльності для всіх місцевих рад, а також доводить, що основи є критерієм їх забезпеченості та ефективного виконання своїх завдань.

Проведено чітке розмежування основ організації і діяльності місцевих рад із спорідненими категоріями – принципами, засадами, гарантіями. Зроблено висновок щодо визначення основ та доведено їх значення в процесі формування та функціонування місцевих рад.

У підрозділі 1.2. „Система і класифікація основ організації і діяльності місцевих рад” визначаються і послідовно аналізуються системоутворюючі ознаки основ. Автор доводить існування двох систем, які тісно взаємопов’язані – фундаментальних (конститутивних) та загальносоціальних (атрибутивних) основ.

Характеризуючи кожну систему, дисертант аналізує зміст властивих ним елементів – правової, територіальної, організаційної, матеріальної, фінансової основ організації і діяльності місцевих рад, а також соціальної, демографічної, інформаційної, політичної, гуманістичної, історичної, теоретичної. Робиться узагальнення, що кожній основі притаманна сукупність складників, які детально вивчаються. Формулюється визначення кожної основи та показуються взаємозв’язки між ними.

Враховуючи загальні ознаки, характерні для основ організації і діяльності місцевих рад, дисертант визначає правові основи – як сукупність норм права, що встановлюються відповідно до цілей і завдань діяльності місцевих рад, закріплюють достатні для їх існування й ефективного функціонування умови та можливості й реалізуються у відповідних правовідносинах з іншими органами публічної влади, а також фізичними та юридичними особами; організаційні – як сукупність закріплених нормами права умов та можливостей забезпечення ефективності їх діяльності, що полягає у наявності структури, порядку, форм та принципів організації і діяльності, які реалізуються через правовідносини місцевих рад з іншими органами публічної влади, а також фізичними та юридичними особами; територіальні – як закріплену нормами права територіальну організацію представницьких органів місцевого самоврядування – формування та склад території, на якій вони функціонують, порядок її встановлення та зміни як достатні та необхідні умови функціонування місцевих рад; фінансові – як сукупність необхідних та достатніх фінансових ресурсів, що дають змогу місцевим радам ефективно реалізувати покладену на них законодавством компетенцію відповідно до визначених функцій в інтересах населення відповідної території; матеріальні – як сукупність необхідних та достатніх матеріальних ресурсів, що перебувають у комунальній власності відповідної територіальної громади, або надані в управління чи користування громаді чи її органам на підставі передачі державного майна, а також цивільно-правових, господарсько-правових угод, або під час делегування повноважень. При цьому економічні основи виступають родовою категорією щодо фінансових та матеріальних і являють собою врегульовані нормами права достатні і необхідні умови та можливості, пов’язані з формуванням, використанням і розпорядженням об’єктами комунальної власності, управлінням державним майном, переданим їм у господарське відання, при яких досягається реалізація закріплених законодавством власних та делегованих повноважень; соціальні – як урегульовані нормами права умови та можливості здійснення мешканцями права на місцеве самоврядування, з одного боку, та реалізація створеними територіальною громадою представницькими органами соціальних функцій по забезпеченню потреб її членів – з іншого; демографічні – як певні умови та можливості впливу правоздатних індивідів на процеси діяльності цих органів, викликані здатністю та зацікавленістю у реалізації прав людини на місцеве самоврядування й спрямовані на участь у вирішенні місцевих справ; теоретичні – як сукупність поглядів на представницькі органи територіальних громад, зокрема, щодо їх поняття, системи, порядку формування, структури, форм, методів діяльності тощо; історичні – як сукупність історичних відомостей про становлення і розвиток таких самоврядних інституцій, як місцеві ради, що створюють умови та можливості для аналізу їх діяльності у часовому контексті; політичні – як закріплені у нормах права умови та можливості запровадження місцевого самоврядування як окремого виду публічної влади, його підтримки та розвитку з боку держави, забезпечення політичної та ідеологічної багатоманітності у місцевих спільнотах, додержання і захисту політичних прав та свобод людини і громадянина на місцевому рівні; гуманістичні – як закріплені у нормах права умови та можливості щодо додержання та забезпечення місцевими радами прав й свобод людини і громадянина, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування; інформаційні – як закріплені в нормах права умови і можливості належного інформаційного забезпечення місцевих рад різними видами інформації щодо предметів їх відання, встановлений порядок інтенсивного взаємообміну інформацією між радою та населенням з метою ефективного вирішення питань місцевого значення.

Дисертантом було здійснено класифікацію основ за різними критеріями, що дало змогу засвідчити стійкі системні зв’язки між ними.

Підрозділ 1.3. „Юридичне закріплення основ організації і діяльності місцевих рад” присвячений дослідженню еволюції правового регулювання категорії основи місцевого самоврядування й основи організації і діяльності місцевих рад у вітчизняному законодавстві та питанням регламентації зазначених понять на сучасному етапі розвитку.

Історія виникнення і правового оформлення категорії „основи” бере початок з радянських часів і вперше з’явилася у Конституції СРСР 1977 р., однак близьке до сучасного розуміння поняття „основи організації і діяльності місцевих рад” відобразилося у Законі СРСР „Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР”. У ньому категорія „основи” застосовувалася у значенні умови ефективності організації і діяльності місцевих рад, а серед „основ” були виокремлені фінансово-економічні, територіальні та правові.

Наступний етап еволюції категорії „основи” пов’язаний з її сучасним юридичним закріпленням. Він бере початок з моменту прийняття Конституції України 1996 р. й Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” 1997 р., які закріпили елементи системи фундаментальних основ (правові, територіальні, матеріальні, фінансові, організаційні) та загальносоціальних основ (соціальні, політичні, гуманістичні).

Характеризуючи конституційно-правове регулювання основ, запропоновано його вдосконалити шляхом більш чіткого закріплення в Основному Законі фундаментальних основ, приділивши особливу увагу правовій основі. Розвитку правової основи сприяло б закріплення на конституційному рівні необхідності прийняття Законів „Про нормативно-правові акти”, „Про комунальну власність”, „Про спільну власність територіальних громад”, „Про статус місцевих рад” тощо.

На підставі аналізу законодавчого закріплення основ організації і діяльності місцевих рад доводиться неповнота й недосконалість їх правового регулювання, обґрунтовується необхідність прийняття нової редакції Закону „Про місцеве самоврядування в Україні” із застосуванням більш чіткої юридичної термінології та юридичних конструкцій.

У системі локальних правових актів, що регламентують основи організації і діяльності місцевих рад, запропоновано провідне місце відвести статутам територіальних громад, суттєво змінивши підхід до формування їх змісту.

Другий розділ „Загальна характеристика основ організації і діяльності місцевих рад в Україні” налічує чотири підрозділи, в яких розкривається практична значимість основ для функціонування місцевих рад, показується залежність ефективності діяльності представницьких органів територіальних громад від кількості та якості тих ресурсів, якими вони наділені.

У підрозділі 2.1. „Загальносоціальні основи організації і діяльності місцевих рад на сучасному етапі державотворення” аналізується комплекс загальносоціальних (атрибутивних) основ, наводиться їх система та відзначаються її особливості. Загальносоціальні основи організації і діяльності місцевих рад розглядаються як система, що складається з упорядкованої сукупності взаємопов’язаних елементів, якими виступають теоретичні, історичні, політичні, демографічні, соціальні, гуманістичні, інформаційні основи тощо. Їх перелік не є вичерпним. Елементи системи загальносоціальних основ перебувають у постійному розвитку та динаміці.

Робиться висновок про те, що загальносоціальним основам організації і діяльності місцевих рад притаманні такі ознаки: 1) соціальна значущість; 2) гуманізм; 3) об’єктивна обумовленість; 4) установчий характер; 5) індикативність; 6) комплексність; 7) системність. Якісний рівень цих основ обумовлений конкретно-історичним розвитком суспільства, характеристиками складових суспільного ладу. Загальносоціальні основи тісно пов’язані з фундаментальними і можуть як стимулювати розвиток останніх, так і гальмувати. Загальносоціальні основи відображають глибинні, сутнісні риси суспільства, а тому значно менше схильні до змін, ніж фундаментальні; вони мало піддаються правовому регулюванню, більше того – самі істотно впливають на його зміст і цілеспрямованість.

При дослідженні політичної основи організації й діяльності місцевих рад, акцентується увага на те, що підвищенню її рівня сприятиме реформування у напрямку децентралізації влади, економіки, процесів прийняття рішень, запроваджуючи нові раціональні підходи підвищення ефективності публічного управління. Особливого значення в умовах розвитку України як соціальної держави набуває становлення гуманістичної основи організації і діяльності місцевих рад, що представлена відповідними умовами додержання та забезпечення прав та свобод людини і громадянина, які повинні визначати сенс та зміст діяльності місцевого самоврядування.

Розглядаючи демографічну основу організації й діяльності місцевих рад, автором доводиться залежність ефективного функціонування місцевих рад від статево-вікових характеристик населення, його міграції та пересування. Значну динаміку міграційних процесів пропонується вирішувати шляхом подолання різких диспропорцій соціально-економічного стану регіонів, розвитку ресурсної бази територій, усунення депресивних регіонів.

При аналізі інформаційної основи організації і діяльності місцевих рад констатується, що вона тісно пов’язана з методом інформаційного забезпечення як засобом досягнення мети та завдань управління, що передбачає опрацювання місцевою радою різних потоків, джерел, видів інформації, підтримання зворотного зв’язку з об’єктами інформаційного забезпечення, здійснення прогнозу щодо впливу прийнятих місцевою радою рішень на розвиток суспільних процесів в адміністративно-територіальних одиницях. Доводиться, що належною умовою успішного функціонування місцевого самоврядування в цілому є, зокрема, впровадження в структурі органу функціональної моделі інформаційної системи відповідних елементів, операцій, яка відзначалася б узгодженістю між собою, послідовністю, оптимальністю застосування форм і засобів надання інформації, визначенням повного обсягу відомостей тощо.

Підрозділ 2.2. „Територіальна основа організації і діяльності місцевих рад в умовах реформування територіального устрою” зорієнтований на характеристику елементів територіальної основи, аналіз шляхів її вдосконалення в умовах адміністративно-територіальної реформи.

При дослідженні діючих нормативно-правових актів, які регламентують питання територіальної основи місцевого самоврядування в Україні, а також проектів актів, спрямованих на вдосконалення правового регулювання територіальної основи організації і діяльності місцевих рад, дисертант робить висновок про недосконалість юридичної термінології. Автор пропонує власний погляд щодо співвідношення понять адміністративно-територіального устрою, адміністративно-територіального поділу, населеного пункту та територіальної основи організації і діяльності місцевих рад.

Пропонуються шляхи розв’язання суміжних проблем, які ускладнюють розвиток територіальної основи організації і діяльності місцевих рад: (а) обґрунтовується доцільність регіонального рівня місцевого самоврядування, як специфічного буфера між державною владою та самоврядною владою територіальних громад, на якому позначається поєднання форм державного та самоврядницького управління, (б) встановлюється місце населеного пункту в категоріальному апараті та його співвідношення з територіальною основою організації і діяльності місцевих рад, (в) вказуються напрямки подолання проблеми „матрьошок” на окремих територіях, (г) дається практичне обґрунтування важливості об’єднання територіальних громад для оптимізації території їх функціонування, (д) обґрунтовується наявність певних територій зі специфічними особливостями здійснення місцевого самоврядування, (є) зазначаються шляхи розв’язання проблеми співвідношення сільських та селищних територій, відображаються критерії їх розмежування, (ж) з’ясовуються критерії віднесення адміністративно-територіальної одиниці до міста, села, селища тощо.

Найбільш прийнятною для України дисертант вважає дворівневу систему адміністративно-територіального поділу, складовими якого є регіони та базові адміністративно-територіальні одиниці. Така кількість рівнів адміністративно-територіального поділу зумовлена: а) можливістю здійснення ефективного управління територією місцевою радою; б) спроможністю економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці; в) здатністю швидкого надання соціальних послуг населенню. Відповідно, і в системі місцевих рад слід вирізняти дві підсистеми – базову (сільські, селищні, міські, районні в місті ради) та регіональну (районні та обласні ради).

Підрозділ 2.3. „Правова основа організації і діяльності місцевих рад: сучасний стан і перспективи розвитку” присвячено дослідженню норм права, які закріплюють питання організації і діяльності місцевих рад на сучасному етапі державотворення. Дослідник відзначає недосконалість стану правової основи організації і діяльності місцевих рад та окреслює перспективи її розвитку, до яких належать подолання прогалин у законодавстві, нормативне забезпечення конституційно-правових інститутів у сфері місцевого самоврядування, закріплення історичних, економічних, культурних та інших особливостей відповідної території на локальному рівні, надання більшої самостійності локальній нормотворчості органів місцевого самоврядування.

Дисертант підтримує розробку Муніципального кодексу (Кодексу Законів про місцеве самоврядування) в Україні, як акту зосередженого, концентрованого вміщення норм, спрямованих на регулювання основних відносин місцевого самоврядування. Особливості ж здійснення місцевого самоврядування на відповідній території мають відбиватись у статуті територіальної громади, примірна структура якого наведена в роботі.

Особливу увагу в аспекті дослідження правової основи дисертант приділяє розв’язанню питань удосконалення реалізації норм права, що закріплюють питання організації і діяльності місцевих рад.

У підрозділі 2.4. „Матеріальна і фінансова основи організації і діяльності місцевих рад: склад, порядок формування та шляхи удосконалення” розглядаються питання щодо складу, порядку формування та шляхів удосконалення матеріальної та фінансової основ.

Дисертант проводить детальну характеристику способів, за допомогою яких формується матеріальна база місцевих рад. Проведена їх диференціація на публічно-правові та приватно-правові. В рамках перших, особливе місце відведено конституційно-правовим способам, а других – цивільно-правовим та господарсько-правовим. Зроблено висновок, що першочерговий характер носять публічно-правові способи, а інші – похідний (тобто спрямовані на примноження вже існуючого майна).

Автор характеризує особливості набуття матеріальної основи місцевими радами різних рівнів. При цьому здійснено ряд висновків: 1) матеріальна основа організації і діяльності сільських, селищних та міських рад формується на базі комунальної власності з передачею цим радам прав власника, однак порядку передачі прав власника законодавчо не закріплено; 2) матеріальна основа обласних і районних рад за сучасних умов є повністю залежною від рішень місцевих рад базового рівня. Фактично вони не наділяються правами власника стосовно майна комунальної власності, а спроможні лише здійснювати функцію управління; 3) чітко не урегульована процедура наділення обласних рад спільною власністю територіальних громад, оскільки в Україні не проведено розмежування між комунальною та спільною власністю територіальних громад.

До складу фінансової основи відносяться: (а) доходи місцевих бюджетів, (б) інші кошти. У свою чергу, Бюджетний кодекс України до складових частин доходів місцевих бюджетів відносить: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти.

Стратегічним напрямком удосконалення фінансової основи організації і діяльності місцевих рад визнано забезпечення їх фінансової незалежності та бюджетної самостійності. Актуальною при цьому названа проблема зміцнення власної доходної бази місцевих бюджетів, оскільки існуюча на сьогодні у державі система місцевих податків і зборів не спроможна забезпечити належну фінансову основу організації і діяльності місцевих рад, бо їх переважна більшість має незначний податковий потенціал.

Характеристика складників фінансової основи дозволила зробити узагальнення щодо її особливостей: 1) її слід розглядати як самостійну і не плутати зі складниками матеріальної основи, хоча вони тісно взаємопов’язані; 2) фінансові механізми, за допомогою яких формуються ресурси місцевої ради, мають бути достатньо різноманітними й гнучкими задля швидкого приведення їх у відповідність до зміни розмірів сум грошових коштів, необхідних для здійснення повноважень місцевої ради.