Колесник К.О. Парламентська процедура в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аналіз

Краткое содержание

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність обраної теми, суть дослідження, його об’єкт і предмет, визначаються мета та завдання, обґрунтовуються його методологія та теоретична база, характеризуються наукове і практичне значення одержаних результатів, визначається структура дисертації, формулюються ос­новні положення, що виносяться на захист.

Розділ 1 “Проблеми процедури і організації діяльності законодавчих органів” містить два підрозділи.

У підрозділі 1.1. “Чинники, що визначають сутність парламентської процедури” аналізується поняття, особливості та ознаки парламентських процедур розвинених зарубіжних країн, їх вплив на ефективність роботи парламентів. Визначено та систематизовано на основі вітчизняного й зарубіжного досвіду основні підходи до розгляду сутності парламентської процедури.

Запропоновано авторське визначення поняття парламентської процедури як сукупності самостійно розроблених парламентом правил, встановлених прийомів та засобів, які регулюють організаційно-правові аспекти його діяльності, сприяють перетворенню в життя конституційних принципів державного механізму та забезпечують конструктивну та безперебійну роботу законодавчого органу.

Зазначається, що в основу порівняльного аналізу парламентських процедур покладено вивчення питань загального, особливого і одиночного у парламентських процедурах парламентів різних країн. Так, якщо загальні характеристики виражають головні типові риси парламентських процедур, то особливе виражає риси, властиві окремим парламентським процедурам. Одиночне в парламентській процедурі віддзеркалює її різноманітність. Виявлення ж загальних рис і особливостей веде до наступного кроку - оцінки її корисності, до висновку про ефективність або неефективність, доцільність або недоцільність того чи іншого елемента парламентської процедури. По-друге, об¢єктом порівняльного аналізу виступають як власне парламентська процедура, так і її окремі елементи. По-третє, врахування умов історичного розвитку та становлення парламентської процедури. Саме з таких позицій у дисертаційній роботі проаналізовано теоретичні та практичні аспекти парламентської процедури демократичних країн.

У дисертаційному дослідженні обґрунтовується, що парламентська процедура залежить від наступних чинників: реального становища парламенту в системі органів державної влади, форми правління, системи правління, компетенції законодавчого органу, його структури; від інтенсивності та порядку утворення в парламенті партійних фракції і груп; рівня взаємовідносин між парламентською більшістю і так званою опозицією, тобто меншістю; порядку розміщення депутатів в залі засідання парламенту та чисельного складу представницького органу. Вищезгадані фактори визнані такими, що мають вирішальний вплив, оскільки дозволяють виявити загальні закономірності та відповідні особливості парламентської процедури, які притаманні конкретним державам.  

У підрозділі 1.2. “Юридичне оформлення парламентської процедури” акцентується увага на тому, що сутність парламентської процедури вирішальною мірою визначається і ступенем її юридичного оформлення. З таких позицій, у дисертаційній роботі зроблено висновок про існування трьох основних нормативних документів, які закріплюють правила парламентської процедури: 1) Конституція (Основний Закон) держави; 2) органічний закон; 3) регламент, що відноситься до парламенту в цілому (якщо однопалатний) чи до однієї палати (якщо двопалатний). Визначено, що вказані вище нормативні акти відрізняються не тільки за своєю юридичною силою, а й за обсягом і змістом закріплення процедурних правил. З’ясовано, що закріплення на конституційному рівні окремих правил парламентської процедури надає їм першочергового значення. Доповнюються деякі процедурні правила положеннями органічних законів, які приймаються на основі бланкетних норм Конституції. В повному обсязі всі правила парламентської процедури визначаються регламентом,  велике значення якого зумовлено його історичним розвитком.

Аналіз процедурного регулювання діяльності парламентів зарубіжних країн на конституційному рівні, надав змогу виділити п¢ять основних аспектів конституційного регламентування окремих процедур організації діяльності представницьких органів: 1) визначення нормами Конституцій процедури скликання парламентів; 2) закріплення на конституційному рівні процедури проведення засідань парламентів; 3) закріплення процедури встановлення кворуму; 4) конституційне регламентування  контрольних парламентських процедур; 5) закріплення процедури створення слідчих комісій.

У дисертаційному дослідженні обґрунтовано, що зміст і обсяг закріплення парламентських процедур на конституційному рівні неоднаковий. Розходження в обсязі закріплення процедури в конституціях залежить від наступних чинників: форми правління в державі; місця і ролі відведених парламенту в державному механізмі країни; партійних структур, особливостей взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок влад тощо.

            Розділ 2 “Правові та організаційні питання сесійної діяльності парламентів” складається із шести підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Проведення засідань парламентів” з’ясовано, що діяльність сучасних парламентів відбувається в певних організаційних формах. Розглядаючи під таким кутом зору парламенти розвинутих демократичних держав, зроблено висновок про існування двох видів організаційних форм їх роботи - сесійної та постійної.

Автором поглиблено визначення поняття сесії, під яким пропонується розуміти організаційну форму порядку роботи парламенту, яка відбувається протягом встановленого часу і забезпечує вирішення в повному обсязі найважливіших питань компетенції законодавчого органу держави шляхом проведення засідань;

На підставі положень конституцій розвинутих демократичних країн та регламентів їх парламентів виділено три варіанти порядку зібрання парламентарів: 1) для скликання парламентів на чергові сесії не потрібен ніякий акт глави держави чи уряду, законодавчий орган в змозі засідати необмежений час (Болгарія, Італія); 2) скликання потребує акту глави держави (Великобританія); 3) Основні Закони держав визначають час початку і закінчення чергової сесії (Франція, Україна).

Аналіз процедурних правил засідань сучасних парламентів дозволив виділити два основних різновиди засідань - установче (організаційне) та пленарне (звичайне). Дослідження процедур проведення установчого засідання парламентами різних держав надало змогу зробити висновок про те, що загальне призначення організаційного засідання полягає в визнанні повноважень депутатів, формуванні керівних органів палат (парламенту) та обранні голови. Водночас існування особливостей в процедурі проведення організаційного засідання парламентами різних країн зумовлюється формою правління, силою традиції, діловими міркуваннями та політичною ситуацією. У свою чергу головними критеріями проведення пленарного засідання є його публічність та наявність кворуму.

У підрозділі 2.2. “Встановлення порядку денного” зазначається, що для того, щоб усі питання різних сфер парламентської діяльності отримали ефективне вирішення, їх потрібно добре організувати. У процесі відбору питань порядку денного, перевага надається як самому органу, що здійснює відбір питань, так і положеннями, якими він керується незалежно від того, передбачені вони конституцією, регламентом чи набуті досвідом.

Робиться висновок, що порядок денний встановлюється наступними суб’єктами: 1) урядом (“пріоритетний порядок денний” парламенту Франції); 2) головою палати (парламенту) за погодженням із парламентськими фракціями (США, Україна); 3) органом палати (ФРН, Італія). З метою вдосконалення регламенту Верховної Ради України, акцентовано увагу на доцільності запозичення досвіду встановлення порядку денного у Бундестазі за участю “трьох” - парламенту, фракції та уряду, а також процедури стадійного розгляду питань у палатах Конгресу США.

У підрозділі 2.3. “Процедура парламентських дебатів” досліджуються процедурні види парламентських дебатів, що мають місце у більшості демократичних  країн.

Робиться висновок щодо наступних правил процедури парламентських дебатів: 1) тільки пропозиція, висунута у встановленому порядку, може стати предметом обговорення (Обговорення одночасно двох пропозицій допускається тільки в деяких парламентах); 2) обмеження тривалості дебатів та тривалості виступів парламентарів (США, ФРН, Франція, Україна); 3)  керівництво дебатами здійснюється головою (спікером) палати або парламенту, обсяг повноважень якого в різних країнах не однаковий; 4) голова палати ставить на розгляд тільки одне питання, яке сформульовано у формі, запропонованій особою, що його внесла; 5) обговорення питання продовжується до того часу, доки голова палати не оголосить про перехід до іншого питання і не поставить його на розгляд всієї палати; 6) з метою економії часу обговорення в парламентах використовуються спрощені процедури: закриття дебатів, обмеження тривалості стадій процедури обговорення, відкладення дебатів, постановка попереднього питання та вибір запропонованих поправок, значення яких проаналізовано на практиці парламентів Великобританії, США, Італії, ФРН, Франції, України.  З’ясовано, що наявність цих правил дозволяє контролювати хід обговорення пропозицій і виключає можливість відхилятися парламентарями від теми дебатів і  самовільно змінювати порядок денний.

У підрозділі 2.4. “Проведення голосування” підкреслюється особливе значення процедури  голосування, як показника ефективності законодавчої роботи парламентів. Зазначене положення ґрунтується на тому, що прийняття будь –яких ухвал у парламенті проводиться саме шляхом голосування за допомогою якого виявляється думка більшості з обговорюваного питання, а відповідно до демократичних принципів думка більшості має перевагу перед думкою меншості і стає обов'язковою для всіх громадян. Цей прояв волі народу охороняється і регулюється правилами, дія яких спрямована на виключення будь-якої можливості випадковості або помилки, а також надає виборцям можливість певною мірою контролювати діяльність членів парламенту.

Ознайомлення з парламентською практикою демократичних держав, застосування різних видів і методів голосування дозволило автору визначити наступні закономірності у здійснені парламентами процедури голосування: 1) застосування двох видів голосування - таємного або відкритого; 2)  парламенти англійського зразку найчастіше застосовують усне голосування і голосування шляхом розподілу депутатів, парламенти континентальної Європи та інших державах світу практикують проведення голосування шляхом підняття рук, уставання парламентарів з місця та поіменного переклику; 3) запровадження голосування із застосуванням електронних систем, що, з одного боку - забезпечує швидкість голосування і сприяє економії часу, але з іншого – має низку вад, оскільки при певних умовах може сфальсифікувати підсумки голосування.

У підрозділі 2.5. “Проведення засідань комітетів (комісій) парламентів” визначаються сутність, особливості та види процедур проведення засідань комітетів (комісій) парламентів ближнього та дальнього зарубіжжя.

Зроблено пояснення щодо застосування термінів “комітет” і “комісія”. Так, з’ясовано, що вживання того чи іншого терміну залежить від відповідної національної терміносистеми. У країнах, які сприйняли англосаксонську систему права, для визначення цього органу використовується термін “комітет”, а в тих, де панує континентальна система права – “комісія”. Визначено, що комітети мають більш складну структуру так, як у їх складі утворюються підкомітети з основних напрямків їх діяльності, і на відміну від комісій відіграють більш важливу роль у діяльності палат.

Зазначається, що проведення засідань комітетів (комісій) є однією з найважливіших форм роботи законодавчих органів розвинутих демократичних держав. А тому питання, які включаються до порядку денного пленарних засідань палати (парламенту), мають бути ретельно підготовленими. Від цього залежатиме ефективність діяльності вищих представницьких органів влади, їх здатність приймати необхідні, а найголовніше - дієві рішення, яких очікують виборці та все суспільство.

Встановлені чинники, які впливають на роботу комітетів (комісій). По - перше, у зв’язку із великою кількістю питань, що стоять перед кожною державою, парламент має підвищувати ефективність законотворення. Це завдання вирішується саме в комітетах, які розробляють законопроекти, що підлягають подальшому прийняттю на пленарному засіданні парламенту. По - друге, у комітетах, які складаються з депутатів - фахівців, можливе поглиблене опрацювання складних законопроектів. З такої позиції роль комітетів (комісій) у діяльності вищих представницьких органів влади досить значна. Їх існування – це необхідний елемент палати (парламенту), який багато в чому визначає ефективність діяльність представницького органу.

У підрозділі 2.6. “Контрольні парламентські процедури” досліджено різновиди, особливості та значення контрольних парламентських процедур у законотворчій діяльності парламентів зарубіжних країн.

 Проаналізована світова практика свідчить, що головним об¢єктом парламентського контролю є діяльність уряду, яка здійснюється в різноманітних юридичних формах. Найчастіше контрольні парламентські процедури виявляються у таких формах, як запити депутатів, звернення до глави уряду або окремих міністрів; інтерпеляція та наближені до неї процедури; звіти уряду та міністрів про їхню діяльність; парламентські слухання; постановка питання про довіру (недовіру) урядові.

У дисертаційному дослідженні підкреслено, що при характеристиці контрольних парламентських процедур за діяльністю уряду необхідно перш за все звертати увагу на процедури, які стосуються діяльності органів виконавчої влади у сфері доходів та видатків держави. У цьому контексті виділено дві основні форми контрольних парламентських процедур за фінансовою діяльністю уряду: 1) процедура надання урядом фінансових доповідей і звітів; 2) процедура затвердження урядових звітів про виконання державного бюджету за минулий фінансовий рік. Обґрунтовано, що зазначені вище контрольні процедури є ефективними важелями здійснення парламентських прерогатив у сфері фінансового контролю, оскільки забезпечують стабільність бюджету країни.