Ткаченко Ю.В. Проблеми конституційної законності в Україні

Краткое содержание

У вступі дисертації обгрунтовується актуальність теми, визначається мета і завдання дослідження, характеризується його методологія, теоретична база, викладаються основні положення, які виносяться на захист, науково-практичне значення і структура роботи.

У першому розділі “Питання теорії конституційної законності” розглядаються теоретичні аспекти функціонування і забезпечення конституційної законності в умовах формування України як правової, демократичної, соціальної держави, її поняття, основні функції та гарантії.

У першому підрозділі “Теорія конституційної законності та фактори її розвитку” обгрунтовується, що під теорією конституційної законності розуміється система знань про законність як конституційно-правове явище. Розглядаються закономірності її виникнення,  становлення та розвитку,  місце в політико-правовій системі держави,  у забезпеченні виконання конституційних норм, її значення в процесі реалізації принципу верховенства Конституції, забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Дослідження проблеми конституційної законності пов’язується з існуванням певної низки факторів, серед яких найважливішими є: завдання побудови демократичної, правової, соціальної держави та формування в Україні громадянського суспільства;  прийняття нової Конституції України, яка закріпила принцип конституційної законності як основоположний принцип конституційно-правового регулювання; особливості впливу на конституційну законність політичних, економічних, духовних, соціальних чинників; безпосередній зв’язок конституційної законності з усією правовою сферою, багатоплановість її виявлення в цій сфері; вплив на конституційну законність конституційного праворозуміння і доктрини конституційного права взагалі;   недостатня   розробка  цієї  тематики  у  вітчизняній  юридичній

науці і неоднозначність поглядів дослідників і практиків щодо конституційної законності як соціально-правового явища.

У  другому підрозділі   “Поняття   конституційної   законності,   її

основні властивості та вимоги”  зазначається, що конституційна законність є категорією, яка проявляється різнопланово, що дає підстави її розглядати як принцип, метод, режим. Як принцип вона виступає загальною вимогою, що відбиває потребу і необхідність правомірної поведінки (діяльності) всіх суб’єктів конституційно-правових відносин.

Це означає, що прийняття, реалізація та застосування законів (норм права) повинні відбуватися тільки на основі Конституції. Виступаючи як принцип, конституційна законність одночасно проявляється і як метод державного керівництва суспільством. У цьому аспекті вона характеризує діяльність державних інституцій по формулюванню і прийняттю норм права, їх втіленню в життя і являє собою певний порядок здійснення державними органами, посадовими особами державно-владних повноважень.

Поняттям, яке найбільш повно характеризує конституційну законність, є “режим”, оскільки ним охоплюється правомірна діяльність не лише носіїв державної влади, а й громадян та їх об’єднань у всій різноманітності їх взаємовідносин і взаємодії. За допомогою цієї категорії законність можна розглядати як єдність трьох її елементів: нормативної, предметної та суб’єктної. Нормативний елемент конституційної законності ( нормативна основа, база) – це конституційні норми та принципи, що вимагають певної поведінки (діяльності) суб’єктів конституційно-правових відносин. Предметний елемент – це ті об’єкти (явища, процеси), які повинні володіти (і реально володіють) властивістю відповідності (або невідповідності) конституційним нормам та принципам. Таким об’єктом виступає поведінка (діяльність) учасників суспільного життя, врегульованого нормами конституційного права. Суб’єктний елемент – це склад суб’єктів, яким необхідно узгоджувати свою діяльність з конституційно-правовими приписами.

Конституційна законність – це режим відповідності поведінки (діяльності) суб’єктів конституційно-правових відносин нормам Конституції та конституційних законів України, що зовні виражається у своєчасному виданні, систематизації, зміні і скасуванні конституційних  за змістом та формою законів, а також в їх неухильному додержанні, точному і однозначному виконанні і правильному застосуванні всіма державними та недержавними інституціями, громадянами.

У дисертації формулюються основні властивості конституційної законності:    загальнобов’язковість,     забезпеченість    (гарантованість),

єдність, доцільність, реальність, які аналізуються з урахуванням законності як конституційно-правового явища. Обгрунтовується наявність  таких  основних  вимог  конституційної  законності: а) повна та

безумовна реалізація гуманістичного і демократичного потенціалу Конституції України; б) верховенство Конституції України; в) пряма дія Основного Закону; г) стабільність конституційного законодавства та практики його застосування. Реалізація цих вимог має основоположне значення для забезпечення режиму конституційної законності.

У третьому підрозділі “Функції конституційної законності” вказується, що функції  є основними напрямками впливу цього соціально-правового явища на конституційно-правові відносини. Вони визначаються сутністю конституційної законності, її соціальним і правовим призначенням. Найважливішими функціями конституційної законності є: загальнорегулятивна; функція формування у громадян, посадових осіб високого рівня правової культури, правосвідомості; становлення демократичного світогляду громадян; правозахисна; інформаційна; стимулююча; контрольна.

Беручи до уваги, що конституційна законність є складним соціально-правовим явищем, не можна однозначно говорити про існування лише вищезазначених функцій. У процесі дослідження різних аспектів дії конституційної законності на перший план можуть  виступати ті або інші  напрямки її впливу на суспільні відносини.

У четвертому підрозділі “Гарантії конституційної законності” гарантії визначаються як загальні об’єктивні та суб’єктивні умови, а також спеціальні юридичні засоби і процедури, за допомогою яких забезпечується або поновлюється режим конституційної законності. Вони являють собою взаємопов’язану злагоджену систему, що включає загальні умови (економічні, політичні, духовні, соціальні) і спеціальні (юридичні) засоби і процедури забезпечення режиму конституційної законності. Наведені класифікація та характеристика гарантій конституційної законності аналізуються в аспекті пошуку конкретних шляхів підвищення ефективності забезпечення реальної дії Конституції України.

Загальні гарантії виступають як об’єктивні та суб’єктивні умови суспільного життя, в яких здійснюється конституційно-правове регулювання. Вони утворюють загальну атмосферу реалізації конституційно-правових приписів і певною мірою впливають і на стан та функціонування суто юридичних засобів забезпечення законності. Юридичні гарантії конституційної законності – це обумовлена особливостями  конституційного  ладу  України  система  умов,  засобів і процедур, закріплених у конституційному законодавстві, взятих у сукупності з актами їх застосування, які безпосередньо спрямовані на забезпечення  конституційної законності, реальне здійснення її вимог.

У п’ятому підрозділі “Конституційно-правова відповідальність в аспекті забезпечення конституційної законності” стверджується, що ця відповідальність є самостійним видом юридичної відповідальності. Настання наслідків для суб’єктів цього виду відповідальності спрямоване на захист Конституції, конституційного ладу, основних прав та свобод людини і  громадянина.  Конституційно-правова   відповідальність   може

настати лише за наявності факту здійснення відповідним суб’єктом правовідносин конституційно-правового делікту або неналежного виконання ним своїх конституційних функцій та повноважень (тобто за умов існування відповідних конституційно-правових підстав). Вона передбачає застосування державного примусу.

Конституційно-правова відповідальність – це самостійний  вид юридичної відповідальності, правові підстави якої вказані в Конституції та конституційних законах України, сутність якої проявляється в настанні несприятливих наслідків, безпосередньо передбачених конституційним законодавством, для суб’єкта, що вчинив конституційно-правовий  делікт або неналежно виконує свої конституційні функції та повноваження.

Сутність і призначення конституційно-правової відповідальності проявляється в таких її функціях: охоронна, організуюча (регулятивна), стабілізуюча, обмежувальна, компенсаційна, штрафна (карна), превентивна (попереджувальна), виховна. Це не вичерпний перелік функцій конституційно-правової відповідальності. В процесі її дослідження можуть бути виділені й інші функції.

У другому розділі дисертаційного дослідження “Роль державних інституцій у механізмі забезпечення конституційної законності” розглядаються практичні аспекти функціонування і забезпечення режиму конституційної законості в умовах формування України як правової, демократичної, соціальної держави, дається поняття механізму забезпечення конституційної законності, характеризується його елементний склад, визначається роль державних інституцій у забезпеченні конституційної законності.

У першому підрозділі “Поняття механізму забезпечення конституційної законності” дається поняття і розкривається елементний склад механізму забезпечення конституційної законності: система державних інституцій та посадових осіб, які беруть участь в її забезпеченні; діяльність державних інституцій по зміцненню, охороні та  захисту конституційної законності; наявність сформульованого в Конституції України принципу законності; система загальних і юридичних (спеціальних) гарантій конституційної законності.

Механізм     забезпечення     конституційної     законності     –    це

 збалансована і зорієнтована на досягнення позитивного результату сукупність інституційних та нормативних елементів, за допомогою яких здійснюються охорона і захист конституційної законності,  встановлюється такий режим функціонування суспільних відносин, при якому досягається повна реалізація всіх вимог конституційної законності. Належна дія цього механізму визначається збалансованістю і узгодженістю    функціонування     всіх    його     елементів,     відсутністю

пріоритетного становища будь-якого з них. Максимальна ефективність механізму забезпечення конституційної законності можлива за умов ефективної діяльності всіх державних інституцій. Найважливішими критеріями ефективності їх діяльності є: мета, засоби її досягнення та результат діяльності.

Важливою умовою ефективного функціонування механізму забезпечення режиму конституційної законності є можливість впливу інституційних та нормативних елементів цього механізму  на всі стадії правового регулювання. Це означає, що функціонування механізму повинно забезпечити як охорону (створення необхідних умов для реалізації принципу конституційної законності), так і захист режиму конституційної законності (реакція на порушення цього режиму, його поновлення). Також це передбачає можливість впливу нормативних та інституційних елементів механізму на всі сфери правового регулювання: законотворчість, реалізацію та застосування права.

У другому підрозділі “Верховна Рада Україна у механізмі забезпечення конституційної законності” зазначається, що парламент України посідає провідне місце в цьому механізмі, що обумовлено положенням цієї державної інституції як єдиного законодавчого органу держави. Основне її призначення в даному механізмі полягає у формуванні відповідної законодавчої бази функціонування як конституційної законності, так і інших соціально-правових та державно-правових явищ.

Ефективність діяльності Верховної Ради України по забезпеченню конституційної законності багато в чому визначається реалізацією її вимог у процесі законотворчості. Вимоги до законотворчості – це  нормативно-правові засади, що полягають у зобов’язанні законодавця здійснювати певні юридично-значущі дії у цілях видання, систематизації, зміни і скасування норм права, які втілюються в формі законів. Основними вимогами конституційної законності стосовно змісту законотворчості   виступають:   своєчасність   розробки  і  видання  нових, зміна і скасування застарілих законів або їх приписів; правильне визначення сфери і меж законодавчого регулювання; встановлення і ліквідація прогалин у праві; необхідність належної процедурної регламентації діяльності суб’єктів права.

У третьому підрозділі дисертаційного дослідження “Роль  судів  загальної  юрисдикції  в  механізмі  забезпечення конституційної законності” підкреслюється, що в цьому механізмі система судів загальної юрисдикції (разом з Конституційним Судом України) виступає як окрема гілка державної влади, призначенням якої є здійснення захисту прав   і   свобод   громадян,   розв’язання   правових   конфліктів,   а також

стримування виконавчої і законодавчої гілок влади, наслідком чого є поновлення режиму конституційної законності в суспільному житті.

Можливості судової влади по забезпеченню конституційної  законності значною мірою стримуються не лише відсутністю достатньої законодавчої і матеріальної бази, а й небажанням деяких політичних сил мати справжню незалежну судову владу, нехтуванням одним з важливих принципів здійснення єдиної державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Для більш чіткого і повного забезпечення режиму конституційної законності в усіх сферах правовідносин необхідно створити нові види судів загальної юрисдикції, в результаті чого суди стануть більш пристосованими до особливостей галузевого законодавства і відповідних правовідносин, доступнішими для широкого кола фізичних і юридичних осіб, покращиться якість розгляду справ.

Забезпечення режиму конституційної законності в сфері державного управління судами загальної юрисдикції значно поліпшиться, якщо буде створена система адміністративних судів.

У четвертому підрозділі “Конституційний  Суд  України  в  механізмі  забезпечення  конституційної законності” вказується, що особливий правовий статус Конституційного Суду України в системі органів державної влади обумовлює і особливе становище цієї державної інституції у механізмі забезпечення конституційної законності, яке криється в можливості визнання нормативно-правових актів неконституційними і здійсненні офіційного тлумачення Основного Закону України.

Визнання нормативно-правових актів неконституційними базується  на  відповідних підставах  і  критеріях,  які можна визначити як: а) підстави – чітко визначені  в  конституційному  законодавстві юридичні умови,     наявність    яких   дозволяє   Конституційному   Суду прийняти вмотивоване  і   детально   обґрунтоване  рішення  щодо  визнання   акту   в   цілому   чи   в  окремій  частині  неконституційним;  б) критерії  –  це  відмінні   ознаки   змісту,  форми,  процедури прийняття

нормативно-правового акту і набрання ним чинності, на підставі яких Конституційний Суд може визначати його відповідність чи невідповідність Конституції. За допомогою цих критеріїв Конституційний Суд встановлює наявність підстав неконституційності.

Здійснення Конституційним Судом України повноважень щодо офіційного тлумачення Основного Закону передбачає застосування таких критеріїв тлумачення: значення слів, граматична конструкція, смислові зв’язки норм закону, цілі регулювання в історичному контексті і об’єктивно-цільові моменти.

Аналіз конституційного законодавства і практики дає підстави стверджувати, що Конституційному Суду України необхідно надати право здійснювати контроль за проведенням виборів і всеукраїнських референдумів, а також за розпуском Верховної Ради України, що сприятиме зміцненню режиму конституційної законності.

Враховуючи ситуацію, яка склалася в політичній та правовій системах України, можна відзначити, що повноваження Конституційного Суду визнавати нормативно-правовий акт неконституційним у результаті перевищення органом держави своїх конституційних повноважень, на сьогодні не відповідає завданню забезпечення оптимальних взаємовідносин між гілками державної влади. Діяльність Конституційного Суду по зміцненню конституційної законності була б більш ефективною, якщо законодавчо йому були б надані повноваження по вирішенню спорів щодо компетенції між органами державної влади.

На ефективність забезпечення Конституційним Судом України конституційної законності негативно впливає відсутність чіткого механізму забезпечення виконання його рішень. Цю проблему необхідно врегулювати законодавчо.

У п’ятому підрозділі “Президент України в механізмі забезпечення конституційної законності” підкреслюється, що, будучи гарантом додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина, глава держави відіграє особливу роль у механізмі забезпечення конституційної законності, і ця його роль в основному розкривається  в  тому,  що  він  має  забезпечувати  необхідну єдність та стабільність державної влади в умовах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову і разом з тим динамізм механізму державної влади.

            Обгрунтовується, що діяльність Президента України по забезпеченню конституційної законності знаходить вираз в усіх функціях, які  він  реалізує. Важливо,  щоб  глава  держави  здійснював  свої  функції шляхом представництва та захисту інтересів не окремих соціальних  сил,  класів,  а  всього  Українського  народу.  Це важливо для

 забезпечення конституційної законності.

У роботі зазначається, що високий статус Президента України в  системі  органів  державної  влади,  широкий  спектр його повноважень, зобов’язує главу держави забезпечувати взаємодію різних гілок державної влади в умовах її поділу. Консенсуальне вирішення конфліктів, що виникають у даній сфері позитивно впливає на політичну та правову системи, на стан конституційної законності.

У шостому підрозділі “Роль Кабінету Міністрів України в механізмі забезпечення конституційної законності” визначається роль Уряду  України  у її забезпеченні і підкреслюється, що це випливає з того,

що він є вищим органом у системі органів виконавчої влади і має широкі повноваження. Основне призначення цієї інституції – створення належних загальних економічних, політичних, духовних та соціальних умов забезпечення режиму конституційної законності, реалізації правових гарантій законності шляхом виконання Конституції, законів та актів Президента України.

Недостатньо чітко врегульований конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України негативно впливає на його можливості реалізовувати свої функції виконавчої влади, а, відповідно, забезпечувати режим конституційної законності в усіх сферах суспільних відносин. Для більш ефективного здійснення ним своїх повноважень, у тому числі в сфері забезпечення конституційної законності, необхідно реорганізувати Кабінет Міністрів України, що зумовлює необхідність якнайскорішого введення в дію Закону про Кабінет Міністрів і проведення адміністративної реформи з метою створення потужної виконавчої гілки влади вУкраїні.

У сьомому підрозділі “Прокуратура України в механізмі забезпечення конституційної законності” зазначається, що прокуратура України посідає важливе і самостійне місце в цьому механізмі, оскільки своїм основним призначенням вона має нагляд за точним і однозначним виконанням Конституції та законів України.

На підставі аналізу чинного законодавства та конституційної практики підтримується позиція, що на даному етапі державного будівництва недоречно позбавляти прокуратуру функції загального нагляду, тому що, реалізуючи її, вона має змогу ефективно здійснювати контроль за додержанням конституційної законності та усувати її порушення.   Стверджується    необхідність   більш    скоординованих   дій прокуратури з іншими державними інституціями в забезпеченні конституційної законності.

У восьмому підрозділі “Уповноважений Верховної Ради України

 з прав людини в механізмі забезпечення конституційної законності” підкреслюється, що інститут омбудсмена, уособлюючи в собі владу громадянського суспільства, його прагнення до захищеності прав та свобод людини і громадянина, їх інтересів та потреб, являє собою субсидіарний (додатковий) засіб захисту прав людини і саме в цій своїй якості виступає як суттєвий елемент у механізмі забезпечення конституційної законності.

Незважаючи на те, що Уповноважений Верховної Ради України з прав людини безпосередньо не має державно-владних повноважень, він може здійснювати нагляд за додержанням прав і свобод людини та громадянина   всіма   гілками   влади,   посадовими    особами,    органами

місцевого самоврядування. Тим самим дана інституція має змогу своєчасно виявляти порушення конституційної законності у всіх сферах суспільних відносин і вимагати їх усунення.

Для більш ефективного забезпечення конституційної законності йому необхідно надати право законодавчої ініціативи, виступу в Конституційному Суді України для висловлювання своєї офіційної позиції з питань, що розглядаються Конституційним Судом і стосуються прав та свобод людини і громадянина.