Радченко Л.І. Цивільно-правове регулювання відносин у сфері житлового будівництва

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження; ступінь наукової розробки проблеми дослідження; зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначаються предмет, об’єкт, основна мета та завдання дисертаційного дослідження, його методологічна основа, особистий внесок дисертанта; формулюється наукова новизна та викладаються основні положення, які виносяться на захист; висвітлюється практичне значення й апробація результатів дослідження; вказуються публікації за темою дисертації.

Розділ 1 “Загальна характеристика правовідносин сфери житлового будівництва” присвячений дослідженню правовідносин сфери житлового будівництва. Розділ складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “ Становлення та розвиток правового регулювання відносин у сфері житлового будівництва” на підставі проведеного у роботі історичного аналізу зазначається, що наслідком недосконалого законодавчого регулювання правовідносин у сфері інвестування житлового будівництва стали випадки зловживання забудовниками своїми правами та порушення інтересів інвесторів, що обумовило потребу внесення змін до Закону України “Про інвестиційну діяльність” та закріплення виключного переліку способів інвестування житлового будівництва.

З внесенням змін до інвестиційного законодавства була виключена можливість укладання прямих інвестиційних договорів на будівництво житла, а перелік способів інвестування обмежився тільки механізмами, передбаченими ст.4 Закону України “Про інвестиційну діяльність”. Результатом внесених змін стало встановлення законодавчої заборони на укладання інвестиційних договорів у сфері будівництва житла та розширення випадків застосування фінансових механізмів - фондів фінансування будівництва та фондів операцій з нерухомістю, передбачених Законом “Про фінансово-кредитні механізми...”.

У підрозділі 1.2. “ Особливості правових механізмів залучення коштів у сфері будівництва житла і операцій з нерухомістю” досліджено особливості законодавчо-встановлених способів інвестування у житлове будівництво, зокрема, у формі інститутів спільного інвестування, недержавних пенсійних фондів, емісії безпроцентних (цільових) облігацій, фонду фінансування будівництва, фонду операцій з нерухомістю.

Спосіб фінансування житлового будівництва через систему інститутів спільного інвестування є неспроможним задовольнити потреби інвестора в житлових приміщеннях. Незважаючи на існування законодавчої можливості викупу цінних паперів ІСІ за рахунок набутого ним нерухомого майна, слід визнати можливість викупу цінних паперів корпоративного інвестиційного фонду (акцій) лише через їх оплату грошовими коштами товариства; невигідність та, як наслідок, відсутність практики викупу компанією з управління активами пайового інвестиційного фонду емітованих інвестиційних сертифікатів шляхом їх оплати належною їй нерухомістю.

Механізм фінансування житлового будівництва через недержавні пенсійні фонди також не можна вважати результативним. Згідно легального визначення пенсійної виплати, остання надається лише у грошовій формі, тому вкладники грошових коштів у фінансування житлового будівництва через недержавні пенсійні фонди не отримують житлових приміщень.

Система інвестування будівництва житла через випуск безпроцентних (цільових) облігацій характеризується високим ризиком та додатковими витратами для забудовника (пошук інвесторів та торговців цінними паперами, витрати на емісію, розміщення та погашення облігацій, ризик не розміщення емітованих цінних паперів тощо). Впровадження зазначеного механізму додатково ускладнюється відсутністю належного нормативного регулювання відносин у сфері обігу та погашення цільових (житлових) облігацій.

Аналіз передбаченого Законом “Про фінансово-кредитні механізми…” способу фінансування будівництва у формі ФФБ дозволяє резюмувати, що у випадку здійснення інвестування шляхом створення ФФБ виду Б на управителя покладаються додаткові ризики та суттєві затрати, що призвело до відсутності практики застосування даного правового механізму.

Проведений аналіз передбачених законодавством способів інвестування житлового будівництва (у формі ІСІ, НПФ, емісії безпроцентних (цільових) облігацій, ФФБ та ФОН) засвідчує, що незважаючи на наявність ряду таких правових механізмів, єдиним реально функціонуючим способом фінансування, який здатний задовольнити потреби інвестора у житлових приміщеннях, є вкладення грошових коштів у будівництво житла у формі ФФБ виду А. Інші способи інвестування взагалі не передбачають надання житла (недержавні пенсійні та корпоративні фонди або емісія сертифікатів ФОН) чи є занадто ускладненими та невигідними для забудовника (емісія житлових облігацій) або управителя (механізм ФФБ виду Б та система пайових інвестиційних фондів), тому в Україні фактично відсутня практика використання зазначених способів інвестування житлового будівництва.

У підрозділі 1.3. “Правовий статус суб’єктів житлового будівництва” проведений аналіз правового статусу учасників фінансово-кредитних механізмів сфери житлового будівництва.

Обґрунтовано, що основними суб’єктами відносин у сфері житлового будівництва є управитель, установник управління, забудовник і страховик. Кожен з учасників сфери житлового будівництва може виступати та одночасно поєднувати різні якості. Установник управління є довірителем та може бути позичальником у межах механізму ФФБ або власником сертифікатів механізму ФОН. Управитель – замовником будівництва, позикодавцем або емітентом сертифікатів ФОН. Забудовник – генеральним підрядником та замовником будівництва. При цьому законодавець не завжди чітко розмежовує наведені ролі суб’єктів житлового будівництва.

Головним учасником відносин житлового будівництва, для задоволення соціально-економічних потреб якого використовуються спеціальні фінансові механізми, є установник управління. Проте єдиний спеціальний у даній сфері закон – Закон “Про фінансово-кредитні механізми…” фактично залишив поза увагою закріплення його правового статусу та створення надійних механізмів впливу останнього на хід та процес житлового будівництва. Правове положення установника може отримати належне нормативне закріплення лише у випадку надання йому можливості безпосереднього контролю за ходом та якістю виконання будівельних робіт та створення на рівні законодавства додаткових гарантій захисту його інтересів.

У Законі “Про фінансово-кредитні механізми...” має бути зафіксований перелік фінансових установ, які не можуть здійснювати функції довірчого управителя у сфері житлового будівництва. Орієнтовний перелік таких суб’єктів можливо встановити, змінивши у глосарії Закону відповідне визначення поняття “управителя” та закріпивши їх вичерпний перелік.

Контроль за діяльністю управителів з приводу виконання умов дозвільних документів здійснюється Національним банком України та Державною комісією з регулювання ринків фінансових послуг. Подібна ситуація не може вважатися прийнятною з огляду на потребу консолідації функцій з регулювання діяльності управителів в межах єдиного державного органу, завданням якого буде нагляд за діяльністю управителів, гарантування прав інвесторів та впровадження спеціального підзаконного регулювання у сфері інвестування у житлове будівництво.

Розділ 2 “Реалізація цивільно-правових механізмів забезпечення житлового будівництва” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “ Застосування договірних механізмів у сфері інвестування у житлове будівництво” досліджуються особливості цивільно-правових договорів системи інвестування у житлове будівництво (договір управління майном у сфері будівництва житла, договір щодо організації спорудження об’єкта будівництва та інші цивільно-правові договори, що забезпечують виконання обов’язків учасників житлового будівництва - договір обов’язкового страхування будівельно-монтажних робіт; іпотечний договір; договір уступки майнових прав на нерухомість; договір доручення).

У роботі обґрунтовується, що законодавче встановлення правового режиму довірчої власності на надані за договором управління грошові кошти для цілей їх подальшого інвестування у житлове будівництво, може мати наслідком випадки порушення прав установників управління, які внаслідок недобросовісності управителів, штучності конструкції довірчої власності для вітчизняної правової системи та законодавчої неврегульованості зазначених відносин можуть не лише позбавлятися наданих грошових коштів, але можуть і не отримати у кінцевому підсумку житлових приміщень.

Аналіз основних рис права власності, закріплених у ЦК України та особливостей права довірчої власності, відображених у Законі (зокрема, у ст. 8) засвідчує, що у сфері довірчої власності повноваження „власника” обмежені не лише законом, а й волею установника, відображеною у договорі управління. Як наслідок, відсутня основна риса права власності — можливість її здійснення на власний розсуд відповідно до закону, за власною волею, незалежно від волі інших осіб. Виходячи з наведеного, пропонується змінити, передбачений Законом правовий режим майна управителя у формі довірчої власності на конструкцію права управління майном.

Дослідження використовуваних на практиці договорів про участь у ФФБ та положень чинного законодавства засвідчує, що умови таких правочинів, як правило, сформульовані з метою мінімізації обов’язків та відповідальності лише однієї сторони — управителя та встановлення ряду додаткових обтяжень для довірителя. Така ситуація та моделювання договорів про участь у ФФБ, як договорів приєднання, значно погіршує права та інтереси довірителів. Тому видається доцільним закріпити на законодавчому рівні норму про неможливість формулювання положень договору управління майном як договору приєднання. Крім того, у Законі має бути безпосередньо зазначено про підпорядкування відносин з приводу укладання та виконання договору управління майном нормам ЦК України.

Враховуючи відсутність у механізмі функціонування ФФБ договірних відносин між установником управління і забудовником та закріплення у ст. 1043 ЦК України відповідальності управителя за не виявлення належної турботливості про інтереси установника або вигодонабувача, слід встановити у Законі імперативне положення про відповідальність управителя за дії визначеного ним забудовника, пов’язані з дотриманням строків та якості спорудження об’єктів.

У процесі спорудження об’єкту через механізм ФФБ використовується ряд взаємопов’язаних договорів: між управителем і забудовником (договір підряду, спрямований на фінансування будівництва); між забудовником (замовником) та підрядником (договір будівельного підряду); між підрядником та субпідрядником (підрядні договори, спрямовані на виконання певних комплексів робіт по будівництву об’єкта). Зазначені договори тісно пов’язані та утворюють взаємообумовлену ієрархічну систему договірних зв’язків.

Проведений у роботі аналіз чинного законодавства у сфері правової регламентації відносин між управителем та забудовником по спорудженню об’єкта будівництва засвідчує, що останні набувають форму цивільно-правового договору на користь третьої особи – установника управління.

У підрозділі 2.2. роботи “Особливості застосування механізмів ФФБ та ФОН”, підкреслюється, що основним документом, що забезпечує локальне регулювання відносин у сфері створення та функціонування ФФБ та ФОН є Правила фонду. Закон визначає Правила як систему оприлюднених норм (ст.2 Закону). Проте у законодавстві відсутні вимоги до способу та порядку такого оприлюднення. У зв’язку з наведеним, пропонується закріпити спосіб оприлюднення Правил фонду у друкованих засобах масової інформації.

Враховуючи доктринальне та законодавче визначення оферти (ч.1 ст. 641 ЦК України) як пропозиції укласти договір, що має містити його істотні умови, слід визначити Правила ФФБ не публічною пропозицією, а публічним запрошенням до пропозиції стати учасником ФФБ.

Правила ФФБ визначають взаємовідносини не лише між управителем та забудовником, але і між управителем, довірителями та страхувальниками, тому зміна Правил фонду буде впливати на весь комплекс правовідносин між зазначеними суб’єктами та можлива лише за згодою учасників ФФБ. Тому слід вважати некоректною позицію законодавця щодо можливості односторонньої зміни управителем умов договору із забудовником з ФФБ виду Б на вид А.

Проведений аналіз розроблених Держкомфінпослуг та фінансовими установами примірних Правил ФФБ, засвідчує, що останні у ряді випадків суперечать нормам Закону “Про фінансово-кредитні механізми…”, виходять за межі та занадто широко трактують окремі його положення та спрямовані, насамперед, на мінімізацію можливих ризиків і захист прав лише управителя. Зазначене потребує розробки та затвердження центральним органом державної влади у формі підзаконного правового акту Типових Правил ФФБ та ФОН, що мають забезпечити додержання оптимального балансу прав та обов’язків всіх учасників системи механізмів фінансування житлового будівництва. Застосування таких Правил має бути обов’язковим для всіх учасників правовідносин сфери фінансування житлового будівництва.

Розділ 3 “Захист прав та інтересів учасників житлового будівництва” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Теоретичні та практичні проблеми відповідальності за порушення цивільних прав в сфері інвестування у житлове будівництво” наголошується, що основною проблемою, що виникає при дослідженні механізмів інвестування у житлове будівництво, є проблема захисту суб’єктивних прав та інтересів учасників цієї сфери правовідносин. Наслідком недосконалості вітчизняного законодавства та недоліків системи нормативного захисту у галузі фінансування будівництва житла стало виникнення на практиці численних порушень прав інвесторів. Житлові афери, на зразок “Еліта-Центр”, були викликані не лише неспроможністю здійснення державного контролю за діяльністю забудовників та фінансових посередників, а, насамперед, неналежним нормативним впорядкуванням відносин інвестування у житлове будівництво. Комплексний аналіз чинного Закону “Про фінансово-кредитні механізми…” засвідчує, що і наразі, інвестори повною мірою не захищені від можливих зловживань з боку інших учасників будівельного процесу, а правове спрямування Закону, передусім, покликане забезпечити інтереси управителя фонду.

Покращення правового регулювання відносин у сфері інвестування у житлове будівництво, з метою попередження виникнення можливих правопорушень, має охоплювати: 1) На нормативному рівні – вдосконалення законодавчого регулювання відносин у сфері фінансування житлового будівництва шляхом: а) внесення змін до ряду норм Закону України “Про фінансово-кредитні механізми…”; б) розробки комплексу підзаконних нормативних актів (зокрема, Типових Правил ФФБ та ФОН, що можуть бути затверджені спільним наказом Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг України та  НБУ); в) закріплення процедури обов’язкової державної реєстрації договорів управління майном; г) застосування спеціального режиму фінансування управителем спорудження об’єкту будівництва, зокрема, шляхом здійснення розрахунків лише за згодою спеціально уповноваженого державного органу фінансового контролю.

2) На локальному рівні – внесення відповідних змін у розроблені фінансовими установами примірні акти регулювання відносин між учасниками механізмів фінансування житлового будівництва, а саме: а) змін умов договору про участь у ФФБ на користь розширення прав установників управління, з урахуванням положень ЦК України та Закону України “Про фінансово-кредитні механізми…”; б) змін умов договору між управителем та забудовником про організацію спорудження об’єкту будівництва – на користь розширення прав забудовника; в) змін положень Правил ФФБ – з метою захисту інтересів довірителів та встановлення відповідальності управителя; г) зміни умов договорів доручення та уступки майнових прав на нерухомість – з метою захисту інтересів забудовника.

Наразі чинне законодавство не містить інших, ніж механізми ФФБ та ФОН, дієвих способів інвестування у житлове будівництво, тому виникає потреба у пошуку альтернативних, існуючому, способів інвестування, які б задовольняли майнові інтереси інвесторів. В якості такої альтернативи можна запропонувати механізм об’єднання інвесторів, які бажають отримати у власність житлові приміщення у формі юридичної особи. Діяльність юридичної особи, яка може бути альтернативою ФФБ, має спрямовуватися на фінансування будівництва житлових приміщень за рахунок отриманих від учасників грошових коштів. Управління цією юридичною особою повинні здійснювати її учасники – вкладники, а здійснення виконавчих функцій може бути покладено на одного з учасників чи на відповідну фінансову установу.

У Підрозділі 3.2. “Захист суб’єктивних прав учасників фінансово-кредитних механізмів будівництва житла та операцій з нерухомістю” розглянуті правові засоби захисту суб’єктивних прав учасників сфери житлового будівництва в юрисдикційній та неюрисдикційній формах на двох рівнях: превентивному та після правопорушення.

Проведений аналіз цивільно-правових способів захисту прав учасників сфери житлового будівництва дає підстави для висновку, що у межах превентивного захисту основну роль відіграє самозахист та застосування заходів оперативного впливу. Водночас, після вчинення правопорушення акцент у механізмі захисту зміщується на користь збільшення значення юрисдикційних способів та відповідної мінімізації використання неюрисдикційних форм захисту.

Поряд із основними способами захисту цивільних права та інтересів установників управління, передбаченими ст.16 ЦК України, можуть застосовуватися і інші способи захисту, встановлені окремими статтями ЦК та іншими законами України, наприклад, статтями ГК України про оперативно-господарські санкції (ст.ст.235-237).

Для захисту прав та інтересів суб’єктів відносин будівництва житла суттєве значення має використання, встановлених законодавством способів захисту. Проте у Законі “Про фінансово-кредитні механізми…” відсутні норми щодо судового захисту прав установників управління, що має наслідком мінімізацію його захисних можливостей. Закріплення системи способів судового захисту порушених прав в окремому розділі цього Закону дозволить полегшити процедуру судового розгляду справ про порушення законодавства у сфері житлового будівництва.

У межах механізмів житлового інвестування у силу специфіки об’єктно-суб’єктного складу даних відносин, предмету та характеру правопорушень використання окремих способів є більш ефективним для захисту порушених суб’єктивних цивільних прав.

Враховуючи, що основною метою інвестування у житлове будівництво є одержання житлових приміщень за рахунок вкладених грошових коштів, то основний інтерес інвестора буде пов’язуватися з вимогою щодо отримання профінансованого житла. Тому пріоритетним способом судового захисту цивільних прав у сфері житлового будівництва є позов про примусове виконання обов’язку у натурі, поєднаний з вимогою про відшкодування збитків чи (та) компенсацією моральної шкоди. Зазначений спосіб, насамперед, може застосовуватися для захисту порушеного суб’єктивного права установника управління.