Миколенко О.І. Проблеми відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням : Миколенко А.И. Проблемы возмещения вреда, причиненного административным правонарушением

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, визначаються цілі та завдання роботи, розкриваються в узагальненому вигляді основні результати, що отримані внаслідок проведеного дослідження і виносяться на захист, викладається наукове та практичне значення дисертації.

Перший розділ – “Теоретичні та організаційно-правові передумови й підстави відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням” – складається з трьох підрозділів: “Поняття, соціальна і правова характеристика шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням”, “Особливості змісту і оцінки шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням”, “Підстави та умови відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням”.

На підставі аналізу наукової думки та чинного законодавства у сфері адміністративної відповідальності автором робиться висновок про те, що під правопорушеннями слід розуміти соціальні відхилення, що характеризуються масовістю, стійкістю, розповсюдженістю в суспільстві; історично-мінливі, протиправні, суспільно небезпечні, винні діяння, які завдають шкоди суспільним відносинам, правопорядку та суб’єктивним правам громадян і організацій і за скоєння яких законодавством передбачено адміністративну відповідальність. 

Здобувач, ознайомившись із думками окремих авторів, дійшов висновку, що в загальній формі шкода може бути визначена як наслідки посягання на суспільні відносини, як наслідки порушення прав та інтересів держави, організацій і громадян, що охороняються законом. Автор дисертаційної роботи згоден з думкою М.Я. Шимінової, яка зазначає, що до поняття шкоди входять соціальний, юридичний та фактичний аспекти.

Усяке правопорушення шкідливе, оскільки об’єктом посягання виступають суспільні відносини. Воно завдає шкоди, бо вносить дезорганізацію в суспільні відносини, порушує їхнє нормальне здійснення, створює в них недоліки та перешкоди. У цьому розумінні шкода є соціальною категорією.

Суспільні відносини, урегульовані нормами права, набувають характеру правових стосунків. Тому посягання на ці відносини означають разом із тим і завдання шкоди нормам права й правопорядку як такому. Порушення норм об’єктивного права супроводжується, як правило, і порушенням суб’єктивних прав. Отже, юридичним об’єктом правопорушення є правопорядок, норми права й суб’єктивні права. З цієї точки зору, шкода характеризується як юридична категорія.

Посягання на суб’єктивні права, у свою чергу, призводить до применшення фактичного об’єкта правопорушення – майнових і немайнових благ. Тому фактична шкода визначається як применшення того чи іншого особистого або майнового блага.

Будь-яке правопорушення завжди несе соціальну шкоду, та не завжди завдає шкоди, яка породжує певні правові наслідки. А така шкода різноманітна за своїм характером. Вона може бути завдана особистим (духовним) або майновим благам, інтересам окремої людини, організації, держави. Може мати моральний чи матеріальний характер, бути вимірною чи невимірною, відновлюваною чи ні, більше чи менше значущою, відчутною окремими громадянами, колективами чи суспільством в цілому.

Так чинне законодавство встановлює відповідальність за широке коло протиправних діянь, котрі визнаються адміністративними правопорушеннями. Серед них велику частку займають адміністративні правопорушення, що пов’язані із завдаванням матеріальної шкоди державі, організаціям і громадянам. До них можна віднести правопорушення, передбачені статтями 51, 104, 110, 115, 132, 136, 148 КУАП України, ч. 3 ст. 111, ч. 3 ст. 114, ч. 1 ст. 119 КУАП України та інші адміністративні правопорушення. Багато з них належить до діянь із матеріальним складом. Це означає, що адміністративна відповідальність настає лише при наявності наслідків у вигляді матеріальної шкоди. Однак багато адміністративних правопорушень, що належать до діянь з формальним складом, також дуже часто породжують наслідки матеріального характеру.

Як бачимо, результатом здійснення більшості правопорушень є настання шкідливих змін у суспільних стосунках, що охороняються правом. Цей результат за характером може бути різним. Та більшість правознавців поділяють шкоду, завдану правопорушенням, на моральну, матеріальну й фізичну.

В юридичній літературі дуже часто вживаються терміни “майнова шкода” й “матеріальна шкода”. Інколи ці поняття ототожнюються, але є суттєва відмінність між ними. За твердженням багатьох авторів, поняття матеріальної шкоди ширше від поняття майнової шкоди, бо нею охоплюється применшення майнових благ особи, як таке, що вже настало в результаті правопорушення, так і те, що неминуче настане в майбутньому. Коли внаслідок здійснення правопорушення зменшується обсяг майнових благ певного громадянина, підприємства, установи чи організації, мова йде про матеріальну шкоду. Проте матеріальні втрати можуть мати місце й тоді, коли, наприклад, майно залишається в попередньому, яке існувало до здійснення правопорушення стані, однак внаслідок завданої шкоди потерпілий частину заробітку втрачає у зв’язку зі своєю непрацездатністю.

У літературі з адміністративного права матеріальна шкода розглядається, як правило, тільки як втрата, присвоєння, знищення або пошкодження майна. А в Кодексі про адміністративні правопорушення (ст. 40, 329 КУАП) прямо закріплено, що в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення підлягає відшкодуванню лише майнова шкода. “Неотримані доходи” в розмір відшкодування завданої адміністративним правопорушенням шкоди не включаються. При цьому висуваються аргументи про труднощі їх підрахунку і неможливості відшкодування в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення внаслідок труднощів визначення наявності причинно-наслідкового зв’язку між фактом правопорушення і шкодою. Існуючі цивільно-правові форми захисту майнових прав громадян не дають можливості повною мірою захистити права осіб, що порушені в результаті адміністративного правопорушення. Тому й необхідні існування та розвиток інших форм захисту майнових та немайнових прав потерпілих. В адміністративно-юрисдикційному процесі відшкодуванню повинна підлягати не лише майнова шкода, а й матеріальна шкода, яка включає в себе також витрати, пов’язані з лікуванням, протезуванням, відновленням здоров’я потерпілого; витрати органу охорони здоров’я на стаціонарне лікування потерпілого, а також доходи, не отримані внаслідок здійснення адміністративного правопорушення.

Законодавче закріплення відшкодування матеріальної шкоди в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення є необхідним з таких міркувань.

По-перше, законодавець у ст. 40 КУАП України передбачив можливість стягнення майнової шкоди в порядку адміністративного провадження, перш за все для повноти, всебічності й об’єктивності дослідження всіх обставин справи, а також для швидкого відшкодування завданої адміністративним правопорушенням шкоди. Якщо це так, то вказані переваги відшкодування шкоди в порядку провадження у справах про адміністративні порушення повинні гарантувати потерпілому можливість відшкодування шкоди, завданої адміністративним правопорушенням, в тому розмірі (обсязі), в якому він міг би отримати при розгляді позову в порядку цивільного судочинства.

По-друге, обов’язковою вимогою, що випливає зі статей 203, 440, 453 ЦК України відносно неотриманих доходів, є реальність їх отримання. Тобто в момент заподіяння адміністративним правопорушенням потерпілому шкоди, ним мають бути створені всі умови для отримання прибутку. Крім того, неотримані доходи повинні бути пов’язані з фактом здійснення адміністративного правопорушення причинно-наслідковим зв’язком. Що стосується питання про труднощі підрахунку неотриманих доходів, то в сучасній судовій практиці широко використовується проведення бухгалтерських, економічних та інших експертиз, які завжди можуть встановити суму не лише реальної майнової шкоди, а й неотриманих доходів.

На думку автора для однобічного розуміння закону слід було б внести відповідні доповнення до адміністративного законодавства, де прямо передбачалася б можливість стягнення в провадженні у справах про адміністративні порушення не лише прямої шкоди, а й матеріальної шкоди. Однак правом стягувати матеріальну шкоду з винної особи повинні бути наділені лише суди загальної юрисдикції, а не адміністративні комісії й виконкоми сільської й селищної Рад. Це положення обумовлене як об’єктивними, так і суб’єктивними передумовами, про які докладніше мова йде в другому та третьому розділах.

При визначенні критеріїв оцінки моральної шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, автор визначає, що під моральною шкодою в адміністративному праві слід розуміти приниження честі й гідності людини (фізичної особи), ділової репутації організації (юридичної особи) з приниженням її в очах громадськості, у зв’язку з чим потерпілий відчуває приниження, гнів, роздратування, сором, відчай, фізичний біль, збитковість, дискомфортний стан, а також якщо мова йде про юридичну особу – несе матеріальні збитки. При цьому дуже важко визначити обсяг і ступінь моральних (немайнових) збитків, дати їм точну грошову оцінку. В одних випадках вони можуть бути незначними, в інших – більш суттєвими для потерпілого, а інколи можуть призвести до найгірших наслідків (погіршення здоров’я, зменшення працездатності, банкрутство і т.ін.). Однак важливо, щоб відшкодування моральної шкоди здійснювалося в усіх випадках її спричинення.

Якщо ж потерпілий звернувся до суду з позовом про відшкодування йому шкоди, завданої адміністративним правопорушенням, то розмір шкоди суд у порядку цивільного судочинства визначатиме, виходячи з цін, що діють у даному регіоні на момент розгляду конкретної справи. У тих же випадках, коли виникають труднощі з визначенням розміру відшкодовуваної шкоди або коли позивач не згоден з оцінкою шкоди, здійсненої судом, суд має право звернутися за допомогою до експертів для визначення розміру шкоди, що підлягає відшкодуванню.

В адміністративному провадженні у справах про адміністративні правопорушення майнова шкода відшкодовується з ініціативи органів, указаних у ст. 40 КУАП України. А оскільки ініціативою по відшкоджуванню матеріальної шкоди потерпілі у межах провадження в справах про адміністративні правопорушення не володіють, то в адміністративно-процесуальних нормах слід було б закріпити положення про те, що органи, які розглядають справи, пов’язані з відшкодуванням матеріального шкоди, при визначенні розміру шкоди, що належить відшкодуванню, повинні виходити з цін, що діють на момент прийняття рішення.

Другий розділ – “Процесуальні форми відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням” – складається з трьох підрозділів: “Відшкодування шкоди у порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення”, “Відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, в порядку цивільного судочинства”, “Особливості відшкодування шкоди, заподіяної незаконними діями адміністративних органів”. Автор приділяє увагу порядку відшкодування шкоди, яка була заподіяна адміністративним правопорушенням.

У першому підрозділі автор послідовно та скрупульозно розглядає порядок відшкодування шкоди в провадженні у справах про адміністративні правопорушення згідно з існуючими стадіями цього провадження.

Автор зазначає, що шкода, заподіяна адміністративним правопорушенням може бути відшкодована в таких формах: 1) шляхом покладення обов’язку відшкодувати заподіяну шкоду у порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення (ст. 40 КУАП); 2) шляхом повернення майна володільцеві, що було вилучене з його володіння внаслідок розкрадання майна (ст. 265 КУАП); 3) шляхом добровільного відшкодування збитків або усунення заподіяної шкоди (п. 2 ч. 1 ст. 34 КУАП); 4) у порядку цивільного судочинства (ч. 3 ст. 40, ст. 330 КУАП). Усі ці форми відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, мають місце в практико-застосувальній сфері, хоча не завжди якісно застосовуються, що негативно відображається на захисті майнових і немайнових прав громадян та організацій.

На сьогоднішній день не вирішено питання про правову природу самої шкоди, що виникає внаслідок скоєння адміністративного правопорушення. Наслідки адміністративного правопорушення за своєю природою є адміністративно-правовими, тому що виникають внаслідок порушення адміністративних правовідносин. Деякі автори у своїх роботах зазначають, що правова природа наслідків адміністративного правопорушення залишається цивільно-правовою на тій підставі, що лише цивільному праву притаманний відновлюваний характер примусу. На думку автора, правова природа матеріальної шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, залишається адміністративно-правовою, а тому спричинення такої шкоди породжує адміністративно-правові відносини, які пов’язані як із притягненням винної особи до відповідальності, так і з питанням про відшкодування матеріальної шкоди.

Автор дисертаційного дослідження вважає, що процесуальними передумовами, які необхідні для відшкодування шкоди у порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення, є: а) підвідомчість адміністративно-юрисдикційним органам правовідношення, що виникло у зв’язку з заподіянням матеріальної шкоди; б) відсутність позову у цивільному судочинстві; в) якщо шкода не відшкодована потерпілому до розгляду справи за власною ініціативою винною особою; г) існування правової можливості стягнути майнову шкоду з правопорушника; д) визнання правопорушника постановою адміністративно-юрисдикційного органу винним у скоєнні діяння, результатом якого стала матеріальна шкода. Відсутність хоча б однієї з указаних передумов робить неможливим реалізацію такого способу відшкодування шкоди, як відшкодування матеріальної шкоди за власною ініціативою адміністративно-юрисдикційних органів, які перелічені у ст. 40 КУАП.

На думку автора, юридичні особи, що визнані суб’єктами адміністративного правопорушення, завдають іноді суттєву шкоду потерпілим особам. Однак у законодавстві відсутні положення, які передбачали б можливість застосування такого стягнення стосовно юридичних осіб як відшкодування шкоди в межах провадження у справах про адміністративні правопорушення. Тому в ст. 40 КУАП слід чітко визначити коло суб’єктів, до яких може бути застосовано такий адміністративно-примусовий захід, тобто зазначити, що даний вид стягнення застосовується відносно громадян та організацій, які винні в заподіянні шкоди.

Автор виступає проти того, щоб шкоду, заподіяну адміністративним правопорушенням, мали право відшкодовувати адміністративні комісії, виконкоми сільських, селищних Рад. Тому що ці органи не тільки не використовують у своїй діяльності право відшкодовувати заподіяну шкоду, але й припускаються при здійсненні адміністративної юстиції багатьох помилок. А питання про визначення розміру заподіяної шкоди є одним із найважчих питань цивільного права, де, незважаючи на досвід суддів, теж припускаються помилок при визначенні розміру шкоди.

Судді районного (міського) суду розглядають тільки два види адміністративних правопорушень, які пов’язані із заподіянням матеріальної шкоди: дрібне хуліганство (ст. 173 КУАП) та дрібне розкрадання майна (ст. 51 КУАП). Виходячи з вищезазначеного, автор пропонує передати до створення системи адміністративних судів всі адміністративні правопорушення, що пов’язані із заподіянням матеріальної шкоди, на розгляд районним (міським) судам.

На стадії перегляду справи в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення у зв’язку зі скаргою або протестом прокурора стягнення не може бути збільшене. Іншими словами, на стадії перегляду справи зворот до гіршого законом (ст. 293 КУАП України) не допускається. Але як чинити в тих випадках, коли потерпілий не згоден із розміром матеріальної шкоди, що йому відшкодовується, і вимагає в скарзі збільшити суму відшкодування з урахуванням розмірів, передбачених ст. 40 КУАП? Адже орган, який розглядає скаргу, не має права збільшувати стягнення навіть тоді, коли для цього є всі необхідні підстави та передумови.

На думку автора, органам адміністративної юрисдикції, які розглядають скаргу або протест, необхідно, як виняток, надати право збільшувати розмір відшкодування шкоди, якщо для цього в матеріалах справи є всі підстави.

У другому підрозділі дисертант розглядає порядок відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, у позовному провадженні.

Автор зазначає, що на сьогодні в більшості випадках матеріальна шкода, яка була заподіяна адміністративним правопорушенням, відшкодовується в порядку цивільного судочинства, навіть у тих випадках, коли були всі підстави відшкодувати таку шкоду в порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення. Це пов’язано насамперед з недосконалістю адміністративно-правового механізму відшкодування шкоди, що була заподіяна адміністративним правопорушенням.

Ознайомившись з теоретичним та практичним матеріалом цивільного судочинства, автор зазначає, що відшкодування шкоди в порядку цивільного судочинства має теж цілу низку недоліків та проблем. Ці проблеми можливо умовно розділити на дві групи. До першої групи проблем слід віднести проблеми, що стосуються усього цивільного судочинства (завантаженість судів загальної юрисдикції, порушення цивільно-процесуальних строків і т.ін.), а до другої – проблеми, що стосуються недоліків адміністративного законодавства. Так інколи адміністративним правопорушенням завдається незначна майнова шкода (у межах 5 – 10 гривень, а то й менше), яка у порядку провадження в справах про адміністративні правопорушення не була відшкодована потерпілому. Згідно з цивільним законодавством, у цьому випадку потерпілий має право звернутися з цивільним позовом до суду про відшкодування завданої йому адміністративним правопорушенням матеріальної шкоди. Але, як правило, потерпілий відмовляється від наданого йому законодавством права звернутися до суду з позовом із таких причин: а) невеликий розмір шкоди; б) цивільний позивач сплачує державне мито; в) розтягнуті строки розгляду цивільних справ, що затягує процес відновлення порушеного майнового блага потерпілої особи. Потерпілий у даному випадку виходить з того, що матеріальна шкода не така значна, щоб здійснювати додаткові матеріальні та моральні витрати для відновлення свого майнового становища, що існувало до скоєння адміністративного правопорушення.

Третій підрозділ присвячено характеристиці поняття незаконних дій адміністративних органів, порядку та особливостей відшкодування шкоди, яка була заподіяна незаконними діями адміністративних органів.

Для відшкодування шкоди, яка була заподіяна незаконними діями адміністративних органів, необхідно враховувати такі передумови: по-перше, шкода повинна бути заподіяна громадянину (фізична, моральна), або його власності (матеріальна); по-друге, винна особа має бути державною установою, органом чи працівником державного органу; по-трете, шкода повинна бути заподіяна при здійсненні службових повноважень; по-четверте, шкода повинна бути заподіяна протиправно; по-п’яте, повинен бути причинний зв’язок між протиправними (незаконними) діями адміністративного органу і заподіяною шкодою. Відповідальність адміністративних органів за шкоду, заподіяну організаціям, ст. 442 ЦК України пов’язує зі спеціальним порядком, що встановлено спеціальним законом. На даний момент в Україні відсутній закон про відповідальність за шкоду, заподіяну незаконними діями у сфері адміністративного управління. Внаслідок відсутності цього закону суди загальної юрисдикції та арбітражний суд відмовляють у позові про відшкодування шкоди, що була заподіяна організації адміністративними органами.

Третій розділ – “Юридичні та організаційно-правові  гарантії відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням” – складається з двох підрозділів: “Матеріально-правові гарантії відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням” та “Процесуальні гарантії відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням”. Тут детально аналізуються питання існуючих гарантій відшкодування шкоди, яка була заподіяна адміністративним правопорушенням, ефективність цих гарантій та шляхи її підвищення.

Одним із різновидів юридичних гарантій, що забезпечують повне відшкодування завданого адміністративним правопорушенням майнової шкоди, є гарантії провадження в справах про адміністративні правопорушення, які в широкому своєму розумінні є передбаченими законом засобами, спрямованими на забезпечення правильного здійснення завдань вказаного провадження.

Гарантіями відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, слід вважати не правові норми та діяльність уособлено, а правові норми в органічній єдності з правовою діяльністю. Гарантії відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням, у порядку адміністративного провадження вбачаються перш за все в принципах провадження у справах про адміністративні правопорушення, процесуальній формі цього провадження та процесуально-правових нормах й інститутах, які регулюють ту чи іншу форму відшкодування заподіяної шкоди.

Провідне місце в системі принципів провадження у справах про адміністративні правопорушення належить принципу законності; принципу публічності; принципу всебічного, повного, об’єктивного дослідження обставин адміністративної справи (ст. 252 КУАП України); принципу гласності (ст. 249 КУАП України); принципу участі громадськості у провадженні в справах про адміністративні правопорушення; принципу рівності громадян перед законом та органом, що розглядає справу.

Принципи адміністративного провадження багато в чому визначають і процесуальну форму. Якщо за своєю суттю адміністративний процес можна уявити як юридичну модель того, що органічно поєднує в собі правову діяльність компетентних органів та осіб і формує при цьому відносини, то процесуальна форма визначає порядок проведення, процедуру такої діяльності та оформлення її результатів. Дотримання процесуальної форми є неодмінною умовою забезпечення принципу законності у сфері адміністративно-юрисдикційного процесу досягнення завдань, що стоять перед ним, важливою гарантією прав та інтересів учасників процесуальної діяльності. На практиці ставлення до адміністративно-правової процесуальної форми, на жаль, не на такому рівні, щоб це гарантувало своєчасне та в повному обсязі відшкодування шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням. У названій проблемі слід чітко виділити два її аспекти. Перший із них стосується всього провадження у справах про адміністративні правопорушення в цілому, а другий – порядку проведення та оформлення окремих процесуальних дій. Обидва ці аспекти процесуальної форми мають найбезпосередніше відношення до проблеми забезпечення відшкодування матеріальної шкоди, заподіяної адміністративним правопорушенням.

Як одна з важливих гарантій відшкодування заподіяної адміністративним правопорушенням шкоди виступає належним чином прокурорський нагляд за виконанням законів у перебігу провадження в справах про адміністративні правопорушення. Так, прокурор має право: порушувати провадження по справі про адміністративне правопорушення; знайомитися з матеріалами справи; перевіряти законність дій органів (посадових осіб) при провадженні по справі; брати участь у розгляді справи; заявляти піклування; давати пояснення з питань, що виникають при розгляді справи; перевіряти правильність застосування відповідними органами (посадовими особами) заходів впливу за адміністративні правопорушення, також і правильність відшкодування матеріальної шкоди; опротестувати постанову (рішення) як в частині основного, так і додаткового стягнення, в тому числі і в частині відшкодування матеріальної шкоди, та здійснювати інші, передбачені законом дії (ст. 250 КУАП).

Важливою гарантією відшкодування заподіяної адміністративним правопорушенням матеріальної шкоди є передбачене Конституцією України та законодавством про адміністративні правопорушення право громадян (осіб, стосовно яких ухвалені постанови, і потерпілих) на оскарження постанов про застосування всіх передбачених законом адміністративних стягнень.

Нарешті, у дисертації обґрунтовується пропозиція про вдосконалення вже існуючих гарантій відшкодування заподіяної адміністративним правопорушенням шкоди, та закріплення в законодавстві нових гарантій, що безпосередньо пов’язані з реформуванням системи органів адміністративної юрисдикції та зміною правового статусу потерпілого у провадженні в справах про адміністративні правопорушення.