Коротун О.М. Організація і функції суддівського самоврядування за законодавством України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її розробки у науковій літературі, визначаються мета та завдання дослідження, його методологічні та теоретичні засади, відображається наукова новизна роботи, положення та пропозиції, що виносяться на захист, висвітлюється її теоретичне та практичне значення, апробація результатів дослідження, зазначаються публікації за темою дослідження.

Розділ перший “Правові основи забезпечення діяльності органів суддівського самоврядування в Україні” складається з чотирьох підрозділів і присвячується огляду нормативного регулювання діяльності суддівського самоврядування в Україні, у деяких країнах зарубіжжя, основних тенденцій розвитку цього типу управління, а також проблем розмежування функцій самоврядування в системі цих органів та відносно інших суб’єктів судового управління.

У підрозділі 1.1 “Огляд літератури та загальна характеристика законодавства, інших актів, які регулюють суддівське самоврядування в Україні” наведена характеристика наукових досліджень та нормативного регулювання суддівського самоврядування в Україні, аналізуються міжнародні зобов’язання України у цій сфері та окремі норми міжнародного права, рекомендації неурядових міжнародних організацій суддів.  

Авторка дискутує з О.В.Біловою та іншими дослідниками щодо утворення в Україні національної моделі суддівського самоврядування та наголошує, що нормативне закріплення певної моделі управління не тотожно існуванню такого управління в реальності, так само наявність системи судів  не є свідченням наявності судової влади в  державі.  З посиланням на висновки вітчизняних учених, що базові органи суддівського самоврядування – збори суддів не працюють, через створення системи органів ДСА України, залишаються нереалізованими конституційні принципи здійснення державної влади на засадах її поділу. Наголошується, що органи суддівського самоврядування не наділені цивільною дієздатністю, функції цих органів у Законі, як правило, не відмежовані. Збори суддів як первинна ланка суддівського самоврядування залишаються недієздатними у вирішенні завдань судового управління. Розподіл справ, формування колегій тощо вирішують, як правило, голови та заступники голів різних судів без участі первинного органу суддівського самоврядування – зборів суддів відповідного суду. Об’єднаний проект „Про судоустрій і статус суддів України”, рекомендований Комітетом Верховної Ради України з питань правосуддя 18 червня 2008 р. для прийняття в другому читанні не тільки не усуває вади чинного Закону, а й містить низку положень, що не узгоджуються з Конституцією України, рішеннями Конституційного Суду України, міжнародними зобов’язаннями України. За таких обставин авторка доходить висновку, що суддівське самоврядування в Україні перебуває на етапі свого становлення, попри те, що модель суддівського самоврядування нормативно визначена.

Авторкою зазначається, що певне загострення в дослідження зазначених питань вносять термінологічна і лінгвістична невизначеність, різні методологічні підходи і різні філософські погляди щодо напрямів розвитку суддівського самоврядування.   

У цьому підрозділі аналізуються і різні підходи дослідників до проблеми суб’єктів судового управління і місця суддівського самоврядування у цій системі та надається відповідь на питання про допустимість екстраполяції загальних вимог державного управління на діяльність окремих органів суддівського самоврядування в сфері судового управління. Відмічаються суттєві прогалини в  законодавстві та науці судового права стосовно правової природи актів суддівського самоврядування. Зроблено висновок, що правова невизначеність актів суддівського самоврядування продукується вадами Закону України „Про суддівське самоврядування”, який, з одного боку, наділяє суддівське самоврядування широкими функціями в сфері судового управління, а з іншого - не визнає жоден орган самоврядування носієм цивільної право та дієздатності. Зазначається, що відповідальність за порушення  законодавства в сфері судового управління  не визначена. Як у законодавстві, так і в наукових роботах з судового права не визначена правосуб’єктність органів суддівського самоврядування в контексті функцій цих органів, наведених законодавцем у відповідному Законі. Звернуто увагу на суперечливість приписів у регулюванні статусу системи органів суддівського самоврядування, громадських організацій суддів та неурядових міжнародних організацій суддів, що прямо впливає на  дієвість і розуміння проблем реформування судоустрою в Україні.

У підрозділі 1.2 „Поняття суддівського самоврядування та його структура за законодавством України” зазначається, що в енциклопедичних джерелах самоврядування визначається як тип соціального управління, за якого суб’єкт і об’єкт управління збігаються, тобто самі люди управляють своїми справами, спільно приймають рішення та діють з метою їх реалізації. Самоврядування є різновидом управління, який необхідно сприймати як функцію високоорганізованих систем, що забезпечує їхню структурну цілісність, підтримання заданого режиму діяльності, реалізацію програми досягнення мети. З іншого боку, управління – це процес безперервної циркуляції інформації каналами прямого і зворотного   зв’язку між керуючою і керованою системами управління. В контексті наведених властивостей управління необхідно зазначити, що суддівське самоврядування не відповідає всім вимогам такого типу управління. Приміром, суддівське самоврядування імперативно визначено законом, а відтак це самоврядування не є наслідком вибору певної моделі поведінки, не засновано на принципах самоорганізації. Питання самофінансування органів суддівського самоврядування також не може бути його ознакою, оскільки відповідно до статті 117 Закону України „Про судоустрій України” забезпечення роботи органів суддівського самоврядування здійснюється Державною судовою адміністрацією за рахунок коштів Державного бюджету України. По-друге, наведені ознаки і властивості самоврядування характеризуються наявністю особливих суб’єктів, у нашому дослідженні це – колектив, корпус суддів. Видається, що колектив суддів як суб’єкт самоврядування необхідно сприймати крізь призму правового статусу судді.

У науковій літературі також немає єдності щодо визначення   поняття суддівського самоврядування. Принаймні більшість авторів уникають у своїх формулюваннях відповіді про місце суддівського самоврядування у системі органів судового управління. Видається не зовсім правильним підходом сприйняття суддівського самоврядування лише через діяльність утворюваних суддями органів самоврядування. Наприклад, низова ланка суддівського самоврядування – суддівські збори не потребують утворення, легалізації тощо, вони (збори) – зібрання суддів відповідного суду. З іншої сторони, було б необачно стверджувати, що суддівське самоврядування - це лише „право на управління”, яке певною мірою можна розглядати як професійні привілеї. За таких підходів викривленим сприймається мета суддівського самоврядування – гарантії забезпечення  незалежності судів і суддів (ч. 1 ст. 103 Закону України „Про судоустрій України”). Закон України „Про судоустрій України” прямо не передбачає видання органами суддівського самоврядування нормативних актів, проте законодавець у деяких випадках наділяє ці органи повноваженнями, які характерні для управлінських структур органів державної влади. Деякі органи  суддівського самоврядування, зокрема З’їзд суддів України, Рада суддів України є уповноваженим органом держави з огляду на функції, завдання цих органів суддівського самоврядування, визначених вищенаведеним Законом. Обов’язковість рішень органів суддівського самоврядування визначена законодавцем нелогічно і суперечливо. Скажімо, рішення зборів суддів судів усіх рівнів є обов’язковим для всіх суддів даного суду. Рішення рад суддів є обов’язковим лише для суддів, які займають адміністративні посади у відповідних судах. Рішення  Ради суддів України обов’язкове лише для всіх органів суддівського самоврядування. Видається, що необхідно встановити універсальну норму щодо обов’язковості рішень органів суддівського самоврядування для всіх працівників судової системи відповідного рівня.

Нормативно-правовий акт забезпечується у виконанні державою, у т.ч. примусовими засобами. У Законі України „Про судоустрій України” примусові засоби або санкції за невиконання рішень органів суддівського самоврядування не передбачені, проте контрольні функції органів суддівського самоврядування забезпечують необхідний вплив на порушника рішень органів суддівського самоврядування через систему кваліфікаційних комісій.

Видання загальнообов’язкових актів у сфері судового управління, на нашу думку, необхідно розглядати як специфічну форму управлінської моделі в судовій гілці влади України. Конституція України встановлює, що в Україні судова влада є обов’язковим  елементом державної влади. Обов’язковою умовою функціонування судової влади є забезпечення незалежності її діяльності та самостійності у вирішенні питань внутрішньої організації адміністрування в судах. Отже, управління в сфері реалізації державної судової влади не може бути недержавним за визначенням, а тому органи суддівського самоврядування здійснюють державне управління відповідно до Закону України „Про судоустрій України”. Водночас специфіка такого управління полягає в особливому статусі органів суддівського самоврядування. Органи суддівського самоврядування є  суб’єктами управління судової влади. 

Певна частина нормативних актів органів судового самоврядування видається безпосередньо на підставі прямої вказівки закону. Приміром,  відповідно до ч. 4 ст. 116 Закону України „Про судоустрій України”, повноваження та порядок роботи Ради суддів України визначаються цим Законом та положенням про Раду суддів України, яке затверджується з’їздом суддів України. Окремі акти нормативного характеру можуть видавати з’їзди і конференції суддів відповідно до визначених законом завдань та функцій органів суддівського самоврядування, наприклад, регламент Ради суддів України,  Кодекс професійної етики суддів.  Наявність чи відсутність підстав для нормотворчої діяльність органів суддівського самоврядування має розглядатись крізь призму повноважень кожного конкретного органу.

З урахуванням викладеного видається, що суддівське самоврядування за законодавством України –  це визначений Законом спосіб відправлення функцій судової влади професійними суддями за рахунок коштів державного бюджету та не пов'язаний із здійсненням правосуддя.

У підрозділі 1.3 „Проблеми розмежування функцій самоврядування в системі судів загальної юрисдикції”» йдеться про те, що певна невизначеність правового статусу системи органів суддівського самоврядування та нормативна невизначеність функцій органів судового управління призводять до дублювання функцій   органів судової влади, органів суддівського самоврядування.   

У підрозділі 1.4. „Порівняльний аналіз законодавства деяких країн зарубіжжя щодо організації та діяльності органів суддівського самоврядування” зазначається, що нормативна база, практика створення і діяльності професійних організацій суддів у демократичних країнах суттєво відрізняється від вітчизняного суддівського самоврядування. Попри різницю нормативного регулювання інституту суддівського самоврядування базові принципи організації і мети діяльності такого самоврядування єдині – існування системи органів суддівського самоврядування та гарантій їх діяльності є невід’ємним елементом ефективної організації судової влади в демократичних країнах.

Порівняльний аналіз законодавства деяких країн зарубіжжя щодо організації та діяльності суддівського самоврядування дає підстави зробити висновок про вкрай невдале нормативне визначення суддівського самоврядування в Україні через залучення критерію „внутрішня діяльність суду”. Не випадково в абсолютній більшості країн Європи законодавець не визначає в нормі права це поняття. Проблема нормативного визначення вказаного поняття не є актуальною в цих країнах, оскільки нормативно визначено повноваження органів самоврядування, у т.ч. обов’язки і права посадових осіб таких органів.

Розділ 2 „Функції суб’єктів суддівського самоврядування за законодавством України” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. „Місце і роль органів суддівського самоврядування у формуванні суддівського корпусу” зазначається, що проблеми органів суддівського самоврядування у формуванні суддівського корпусу багато в чому продукуються вадами Закону України „Про судоустрій України”. Роль органів суддівського самоврядування у формуванні суддівського корпусу України визначається  в Законі через перелік завдань, встановлених для  цих органів. При цьому Закон України „Про судоустрій України” не визначає конкретного органу суддівського самоврядування, який би  погоджував призначення суддів на посади. Видається, що в Законі має бути визначена компетенція конкретних органів суддівського самоврядування з питань погодження призначення суддів та кандидатів у судді на посади в судах загальної юрисдикції та правові наслідки відмови у такому погодженні. Відмічається, що Вища рада юстиції має організовувати всеукраїнські конкурси на заміщення вакантних посад професійних суддів у всіх судах України з урахуванням лише спеціалізації судів та з наперед визначеними умовами забезпечення (майнового, житлового тощо). Брати участь у конкурсі можуть особи, які отримали рекомендації комісій щодо призначення на посаду професійного судді. За наявності вакантних посад професійних суддів хоча б в одному регіоні  України кваліфікаційні комісії не можуть не рекомендувати  на ці посади осіб, які склали кваліфікаційний іспит. Законодавець не обумовлює  відмову в рекомендації за браком вакантних посад в одному суді чи судах певної місцевості, а відтак ця єдина підстава може бути правомірно застосована за браком вакантних посад у всіх судах певної спеціалізації. Кандидати, які відповідають вимогам закону та успішно склали кваліфікаційний іспит, мають самостійно вирішувати питання про місце майбутнього проживання та  роботи на посаді професійного судді. На думку авторки, такий підхід забезпечить максимальну прозорість процедури доступу до державної служби в системі судів України.

У підрозділі 2.2 „Реалізація суб’єктами суддівського самоврядування контрольних та дисциплінарних функцій” зазначається, що контрольні функції органів суддівського самоврядування є невід’ємною складовою судового управління. У цьому контексті авторка наголошує, що суб’єкти управління судовою владою певною мірою збігаються з суб’єктами контролю у сфері судового управління, проте найбільш повно контрольні функції в сфері судового управління визначені в Законі лише стосовно суддівського самоврядування. Контроль суддівського самоврядування посідає своє підпорядковане місце у системі судового контролю та судового управління. Цей контроль обмежений і не може стосуватися перевірки здійснення правосуддя при розгляді конкретних справ.

Контроль суддівського самоврядування в сфері судового управління в Україні – це передбачений законами України вид діяльності органів суддівського самоврядування та утворених вищими органами суддівського самоврядування контрольних органів, який полягає в одержанні інформації, її аналізі, здійсненні у визначених законом формах засобів реагування задля запобігання та припинення порушення Конституції, законів України.

Контроль органів суддівського самоврядування за діяльністю судів, Державної судової адміністрації є частиною цілісного механізму державного контролю та одним із видів діяльності судового управління у демократичному суспільстві, він покликаний не лише забезпечувати додержання законності в сфері судового управління, а й своєчасно інформувати  суспільство про проблеми та кризові явища в сфері судового управління. Тому є одним із важливих каналів отримання громадянами відповідної інформації.

Правова природа контрольної діяльності органів суддівського самоврядування проявляється в тому, що при здійсненні такої діяльності застосовуються норми права, що завжди тягне за собою певні юридичні наслідки. За результатами такої контрольної діяльності орган самоврядування, реалізуючи таким чином свою владну функцію, приймає відповідне рішення, яке може носити рекомендаційний або імперативний характер та може бути безпосередньо спрямоване на приведення відносин у відповідність з приписами чинного законодавства або опосередковано через інші вповноважені органи. Таким чином, контрольна діяльність органів суддівського самоврядування є і правоохоронною діяльністю.

При розмежуванні контролю суддівського самоврядування за критерієм співвідношення повноважень у галузі контролю з нормами права, які містять припис про обов’язковість контролю з боку органу суддівського самоврядування і норм права (критерій – наявність к законі припису про обов’язковість контролю) та які регламентують контроль за ініціативою суб’єкта суддівського корпоративного контролю. Можна дійти висновку, що практичне значення має поділ контролю суддівського самоврядування на дві групи:

1) обов’язковий (визначений у нормі права обов’язковим і здійснюваний у межах  Конституції, законів України, Регламенту, Рішень органу суддівського самоврядування);

2) ініціативний  (визначений Конституцією, законами України, актами органів суддівського самоврядування і здійснюваний лише за ініціативою суб’єкта суддівського корпоративного контролю).

На думку авторки, подальший поділ (класифікація) обов’язкового і ініціативного контролю можливий і доцільний за таким критерієм, як суб’єкт контролю (колективні та індивідуальні особи). Видається, що будь-який обов’язковий контроль є колективним. Це твердження випливає зі способу реалізації зазначених повноважень. По-перше, вони можуть бути реалізовані у період  роботи органу самоврядування, по-друге, рішення органу самоврядування ухвалюються виключно на зборах, засіданнях шляхом голосування.

Ініціативний контроль поділяється на колективний,  індивідуальний та змішаний.

До колективного ініціативного контролю належить діяльність  щодо розгляду питання з’їздом суддів України про недовіру Голові Державної судової адміністрації (п. 2 ч. 2 ст. 112 Закону України „Про судоустрій України”); дострокове звільнення суддів Конституційного Суду України відповідно до Конституції України і Закону (п. 3 ч. 2 ст. 112 Закону України „Про судоустрій України”); дострокове припинення повноважень членів Вищої ради юстиції згідно з Конституцією України та Законом (п. 4 ч. 2 ст. 112 Закону України „Про судоустрій України”).

До змішаного ініціативного контролю потрібно віднести право  голови відповідної ради суддів, членів Ради суддів України ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність судді (п. 2 ч. 1 ст. 97 Закону України „Про судоустрій України”). Зазначене питання може ініціювати лише індивідуум – голова, член ради суддів, але це право може  бути реалізоване  у період  роботи (засідання) відповідної кваліфікаційної комісії, а рішення комісії приймаються виключно на її  засіданнях шляхом голосування.

Одним із наслідків контрольної діяльності органів суддівського самоврядування є дисциплінарна відповідальність суддів. Правове регулювання дисциплінарної відповідальності суддів в Україні є досить складним і колізійним.  Загальні та спеціальні умови дисциплінарної відповідальності суддів викладені у нормах міжнародного права, в законах України „Про судоустрій України”, „Про статус суддів”, „Про Вищу раду юстиції”.

У Вищій раді юстиції України – одному з органів, відповідальних за рішення про дисциплінарну відповідальність суддів, судді не становлять більшості. Європейські стандарти закликають забезпечити участь у процесі притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності такої незалежної установи, у складі якої судді мали б значне представництво (відповідно до формулювань Європейської Хартії про закони для суддів, принаймні половина членів цієї установи мають бути суддями, обраними своїми колегами). Вища рада юстиції, як бачимо, не відповідає згаданій вимозі. Європейські стандарти - всі без винятку - наполягають на тому, що дисциплінарні процедури щодо суддів мають відповідати вимогам належної правової процедури Європейської Конвенції прав людини. А це насамперед означає, що орган, відповідальний за ухвалення рішення про дисциплінарну відповідальність суддів, має і сам відповідати вимогам „незалежного й безстороннього суду” у розумінні Конвенції, а по-друге, що й сама процедура має відповідати вимогам належної правової процедури, включаючи право суддів давати пояснення та звертатися з оскарженням. Процедура ініціювання дисциплінарних заходів також має відповідати принципам розподілу влади й судової незалежності. Тому системи, в яких право ініціювати застосування дисциплінарних заходів належить членам законодавчої або виконавчої влади, не можна не вважати проблематичними.

           Існуюча множинність різних дисциплінарних органів (кваліфікаційні комісії  у випадку суддів місцевих судів, Вища кваліфікаційна комісія суддів України у випадку суддів апеляційних судів і Вища рада юстиції у випадку суддів вищих спеціалізованих судів і суддів Верховного Суду України), навіть попри те, що вони мають різну юрисдикцію, може призводити до неоднаковості у застосуванні дисциплінарних заходів і до різного ставлення до суддів.

У підрозділі 2.3 „Соціальний захист суддів та їх сімей як функція суддівського самоврядування” відмічається, що існуючі правові основи забезпечення суддів житлом не враховують компетенцію органів державної виконавчої влади  та місцевого самоврядування в сфері бюджетних відносин. Через колізійність законодавства, що регламентує забезпечення суддів житлом органи місцевого самоврядування не мають права за власний кошт здійснювати таке забезпечення. Чинний Порядок забезпечення житлом суддів невиправдано звужує житлові гарантії суддів та встановлює, що право на забезпечення судді житлом вважається використаним із моменту прийняття рішення про надання житла у користування судді. Прийняття рішення про надання житла особі не є правовою підставою вважати його забезпеченим житловою площею, а відтак ця особа не може бути знята з обліку. Лише після отримання ордера на квартиру або набуття права власності на відповідну квартиру суддя втрачає право перебувати на обліку громадян, що потребують поліпшення житлових умов. Житловий кодекс не містить положень, які б виключали забезпечення житлом осіб, що раніше отримували житло за рахунок коштів державного бюджету.

Відповідно до пункту 14 частини 1 статті 92 Конституції України статус суддів визначається виключно законами України. Матеріальне та соціально-побутове забезпечення, в тому числі й заробітна плата суддів, є елементом статусу судді. Збереження існуючого статусу судді, недопущення його скасування або звуження його змісту та обсягу є однією з основоположних гарантій незалежності судді. У цьому контексті видається, що урядові правила, затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 3 вересня 2005 р. № 865 про заборону перерахунку посадових окладів суддів залежно від подальшого підвищення мінімальної заробітної плати є антиконституційними.