Діяльність органів виконавчої влади в регіоні України: організаційно-правові засади : Деятельность органов исполнительной власти в регионе Украины: организационно-правовые принципы

Краткое содержание

У “Вступі” обґрунтовується актуальність обраної теми, пояснюється на зв’язок дисертаційного дослідження з науковими програмами, планами, темами Української Академії державного управління при Президентові України, висвітлюється ступінь її наукової розробленості, визначаються мета й дослідницькі завдання, формулюються об’єкт, предмет і гіпотеза дослідження, характеризуються елементи наукової новизни одержаних результатів, визначається теоретичне й практичне значення результатів дослідження й особистий внесок здобувача щодо робіт, надрукованих у співавторстві, даються відомості щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, розкривається структура дисертаційної роботи.

У першому розділі – “Теоретико-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні України” - охарактеризовано діяльність органів виконавчої влади як одного з видів суспільної діяльності, розглянуто цю проблему в контексті розвитку цього процесу, а також проаналізовано напрацювання науки управління з діяльності органів виконавчої влади в регіоні.

Результати системного аналізу автором літературних джерел теми свідчать, що в центрі уваги вітчизняних науковців були такі важливі питання:

-      визначення сучасної регіональної політики (В. Бакуменко, В. Бодров, О. Ігнатенко, Р. Калюжний, Ю. Лебединський, С. Мельник, Н. Нижник, Г. Одінцова, В. Олуйко, І. Розпутенко, В. Скуратівський, Л. Шкляр, В. Яцуба, В. Яцюк);

-      розкриття понятійного апарату стратегії вищих органів державної влади, концепції державної регіональної політики України (В. Авер’янов, Г. Атаманчук, І. Варзар, С. Дубенко, В. Князєв, А. Паламар, С. Романюк, В. Селіванов, В. Тронь, В. Цвєтков);

-      державна кадрова політика в регіоні України й історія розвитку державного управління (Г. Леліков, В. Луговий, В. Майборода, Н. Мироненко, П. Павленчик, М. Пірен, В. Шамрай, А. Школик, Г. Щокін, В. Яцюк та інші).

Оскільки понятійний апарат має велике методологічне значення, дослідження здійснювалось з урахуванням того, що й сьогодні точаться дискусії навколо регіональної політики, визначення поняття “регіон”. Автором визначено три концептуально різні підходи в процесі розробки концепції державної регіональної політики. Перший – суто політичний: як побудувати політичну владу на регіональному й місцевому рівні; як обирати губернаторів; яким чином сформувати двопалатний парламент тощо. Другий – базується на створенні великих регіонів. Третій – понятійний.

Огляд вітчизняної літератури засвідчив, що в сучасній літературі поняття “регіон” вживається у трьох значеннях:

-      як адміністративно-територіальна одиниця унітарної держави;

-      як економіко-географічний район;

-      як група сусідніх країн (Західна Європа, Східна Європа тощо).

У дисертаційному дослідженні регіон розглядається як адміністративно-територіальне утворення, яким є область.

На підставі здійсненого аналізу літератури з досліджуваної проблеми встановлено, що питання діяльності органів виконавчої влади в регіоні України досліджувались побіжно. Поза увагою дослідників залишилися проблеми, що потребують наукового дослідження:

-      організаційно-правові засади діяльності органів виконавчої влади в регіоні України;

-      система й функції органів виконавчої влади в регіоні та їх повноваження;

-      функціонально-структурний аналіз діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

-      пріоритетні види діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

-      розвиток сучасної державної регіональної політики;

-      кадрове забезпечення органів виконавчої влади в регіоні як соціально-економічна, політико-правова, організаційно-методична, психолого-педагогічна проблема;

-      розподіл управлінських функцій між центральними й місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування;

-      система державного контролю у сфері діяльності органів виконавчої влади в регіоні;

-      регіональне управління;

-      регіональна безпека;

-      ефективність адміністративно-правового регулювання управлінської діяльності в регіоні тощо.

У другому розділі – “Функціонально-структурний аналіз діяльності органів виконавчої влади в регіоні” – висвітлено їх правовий статус,  повноваження, функції, кадрову політику, проаналізовані чинні й розроблено нові методологічні підходи до поліпшення діяльності органів виконавчої влади в регіоні України.

Дослідженням визначено загальні риси адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади. Особлива увага приділена розподілу повноважень органів виконавчої влади в регіоні, оскільки це один із способів правового регулювання регіональних відносин. Від повноти закріплення в нормах права повноважень органів виконавчої влади залежить ефективність діяльності цих органів з вирішення питань у регіоні, межі відповідальності, звітності, підконтрольності.

На думку автора, для системного здійснення процесу деконцентрації повноважень на період проведення адміністративної реформи необхідно покласти на один із центральних органів виконавчої влади функції з узгодження динаміки реформування соціально-економічних процесів у державі з упровадженням відповідних змін у структуру й повноваження центральних і місцевих органів виконавчої влади, формування необхідної нормативно-правової бази, що супроводжуватимуть такі зміни.

Крім того, діяльність цього органу має бути пов’язана із визначенням подальшої децентралізації повноважень органів виконавчої влади, а також з уповноваженим Президента України з питань адміністративної реформи й практичною реалізацією Концепції державної регіональної політики.

Аналізуючи систему й функції органів виконавчої влади в регіоні України, автор розкриває основні вимоги до організаційної структури управління місцевої державної адміністрації, що полягають у мінімальній кількості управлінських зв’язків, усуненні елементів дублювання, оперативності й гнучкості в роботі тощо.

         Важливим напрямом в організації діяльності з удосконалення структури місцевих державних адміністрацій є також визначення раціонального поділу праці, повноважень і відповідальності в системі управління. Через чітке визначення й розподіл завдань, їх розмежування створюються організаційні передумови для повного завантаження працівників, їх взаємодії і усвідомлення обов’язку й персональної відповідальності кожним працівником системи управління.

Особливе значення в роботі приділяється функціям органів виконавчої влади в регіоні, адже вони відіграють провідну роль у поясненні функціональної природи управління, оскільки розкривається його зміст. У функціях виявляються цілі, завдання, сутність і зміст управління.

Сьогодні стан з реалізацією зазначених функцій складний, через  відомі економічні труднощі перехідного періоду розвитку держави. Це погіршує соціальний стан суспільства. Необхідно знайти оптимальне співвідношення функцій управління, що їх мають здійснювати державні органи і які об’єктивно переходять до суб’єктів ринкових відносин. На думку автора, держава має поліпшити якість виконання управлінських функцій з урахуванням ринкових трансформацій економіки, і чим краще вона виконуватиме їх, тим ефективніше розвиватиметься суспільство.

У розділі розглянуто зміст таких функції органів виконавчої влади в регіоні, як: планування, організація, мотивація, контроль. Автор робить висновок, що головною особливістю зазначених функцій управління є те, що їх неможливо розглядати незалежно. Вони взаємозалежні й не підкорюються суворій часовій послідовності, належне виконання кожної із цих функцій залежить від виконання інших. Тому основне завдання керівництва місцевих державних адміністрацій полягає в інтеграції всіх функцій таким чином, щоб забезпечити ефективне досягнення спільних цілей системи.

Аналізуючи практику розвитку органів виконавчої влади в регіоні, слід зазначити, що їх кадрове забезпечення має здійснюватися за загальними орієнтирами державної кадрової політики й специфіки розвитку регіонів. Тільки так можна своєчасно формувати кадровий потенціал, що відповідає цілям і завданням розвитку регіонів.

Кадровий потенціал у регіоні сприяє можливості й здатності діяти таким чином, щоб оптимізувати життєзабезпечення в регіоні. Автор виділяє найбільш характерні ознаки для нього:

-      організаційний клімат – прагне керівництва регіонів реагувати певним чином на зміни: розгортати зміни, контролювати їх або намагатися їх уникати;

-      підготовка професійних кадрів, здатних до управління в різних установах, організаціях і регіоні в цілому.

Значна увага приділена професіоналізму кадрів органів виконавчої влади в регіоні, розглянуто такі категорії як професійна придатність, професійна орієнтація і професійна освіта. Аналізуючи практику діяльності органів виконавчої влади й освітніх установ у регіоні, дисертант пропонує в кожному регіоні розробити кадрові програми, в яких буде відображено:

-      визначення проблем для програмної розробки в ході підготовки кадрів;

-      обґрунтування цілей і завдань програм для різних категорій кадрів;

-      встановлення термінів і етапів навчання;

-      перелік програм і заходів навчання;

-      обсяги й джерела фінансування;

-      система контролю за виконанням програм із боку місцевих органів влади.

Доцільно розробити систему відповідальності органів виконавчої влади за раціональне використання кадрового потенціалу в регіоні.

На підставі аналізу вітчизняного й зарубіжного досвіду сформульовано висновки про необхідність визначення змісту кадрової та освітньої політики в муніципальній сфері; утворення єдиного регіонального освітнього простору; створення міцної і водночас гнучкої нормативно-правової бази для організації освіти в муніципальній сфері; розвитку системи навчальних закладів, що здійснюють підготовку й перепідготовку кадрів для органів виконавчої влади в регіоні.

Третій розділ - “Пріоритетні види діяльності органів виконавчої влади в регіоні Україні” – присвячено розгляду функцій, видів діяльності, характерних для органів виконавчої влади в регіоні.

У своїй діяльності ці органи репрезентують державу, тому автор розглядає деякі аспекти діяльності зазначених органів за представництвом держави.

Аналізуючи діяльність місцевих державних адміністрацій як суб’єкта державного управління, не можна не звернути увагу на те, чия мета реалізується в процесі управління. Якщо суспільство не згодне з цілями,  визначеними державними управлінцями, то слід змінити цілі, дати можливість відповідним державним інститутам від імені суспільства визначити нові.

Соціальні процеси часто випереджають їх законодавче регулювання, тому виникає необхідність у самостійному прийнятті рішень на районному рівні. Район перебуває на передньому плані перетворень і тут на практиці іноді методом спроб і помилок доводиться утверджуватись новому. Ось чому найважливішим, найнеобхіднішим сьогодні є зміцнення районної ланки управління, оволодіння керівниками й спеціалістами теорією й практикою управління регіонами за нових ринкових умов. При цьому організація управління за інтуїцією - учорашній день. Сьогодні перевага віддається прогнозуванню, передбаченням, що вимагає наукового підходу у формуванні системи управління.

Практика управління соціально-економічним розвитком регіону свідчить про виключну важливість реалізації принципу пріоритетності, оскільки це дозволяє ранжувати цілі й завдання виробничого й соціального характеру відповідно до стратегії комплексного розвитку й виробничо-економічних і ресурсних можливостей регіону.

Пріоритети доцільно класифікувати. Так, у сфері матеріального виробництва, залежно від ієрархічного рівня управління, можна виділити такі пріоритети: загальноекономічні, галузеві, внутрішньогалузеві, внутрішньовиробничі, територіальні.

Таким чином, у цілому політика регіонального розвитку охоплює досить широке коло міждисциплінарних проблем, що потребують наукового розв’язання. Більшість досліджень має бути спрямована на забезпечення науково обґрунтованих потреб територіального планування й управління, однією з головних функцій яких має стати забезпечення й цілеспрямоване планомірне використання територіальних умов і потенційних можливостей інтенсифікації суспільного виробництва. Проблеми соціально-економічного розвитку регіону полягають у складному переплетінні природних, економічних і соціальних суперечностей. Для цілісного уявлення про вузлові проблеми розвитку у їх дослідженні потрібний комплексний підхід.

Політика регіонального розвитку повинна спиратися на механізм державного регулювання пропорцій, що має включати реалізацію державних програм розвитку окремих регіонів, структуроутворюючих інвестиційних проектів, залучення іноземного капіталу, пільгове кредитування тощо. При цьому до найбільш ефективних інструментів реалізації зазначених можливостей необхідно віднести формування й використання фінансових регіональних ресурсів. Активна політика соціально-економічного розвитку регіону, підвищення життєвого рівня його населення неможливі без нарощування обсягів фінансових ресурсів, оскільки останні виконують головну роль у забезпеченні планомірного, пропорційного розвитку господарства й збалансованості натурально-речових і вартісних пропорцій.

         Щоб забезпечити найбільшу узгодженість широкого спектра завдань регіонального розвитку необхідна концепція комплексного соціально-економічного розвитку регіону.

Автором запропоновано процес формування концепції розвитку регіону, який має покладатись в основу діяльності органів виконавчої влади в регіоні України.

Особливе значення має екологічна функція держави, яку здійснюють  органи виконавчої влади. Усе ще економічні й соціальні проблеми реалізуються за рахунок оточуючого природного середовища. Україна тільки готується до нової соціоприродної моделі стійкого розвитку, якому характерне забезпечення без’ядерного світу, демілітаризація, захист особи, оптимізація владних механізмів управління тощо.

Органи виконавчої влади, що мають займатися екологічним управлінням у регіонах України, ще не приведені у відповідну систему, функціонують як сукупність суб’єктів загальної, соціальної і галузевої компетенції. Тому, на наш погляд, доцільно створити раціональний апарат державного управління в регіонах, діяльність якого має бути спрямована насамперед на забезпечення конструктивного використання природних багатств, їх відновлення, а також покращення. Має бути розроблена державна програма забезпечення екологічної безпеки.

Численність економічних, природних та інших умов, що існують у різних регіонах, зумовлюють різні підходи до механізмів охорони й управління природокористуванням. Провідну роль у цих механізмах мають відігравати методи організаційно-правового регулювання. За контролем мають бути закріплені функції зворотного зв’язку в системах управління територіями.

Розглядаючи діяльність органів виконавчої влади в регіоні України щодо залучення інвестицій, автор робить висновок, що високий освітній рівень і кваліфікація робочої сили в Україні не мають особливого інтересу для західних інвесторів. Істотну частку іноземних інвестицій становлять інвестиції, спрямовані у внутрішню торгівлю – створення торгових фірм і підприємств для полегшення просування своїх товарів на внутрішній ринок України вже готових західних товарів. Далі йдуть інвестування у сферу послуг, розваг, харчову, легку, тютюнову промисловість, у так звані “брудні” галузі виробництва.

Тому збільшення обсягів іноземних інвестицій саме в реальний сектор економіки є найголовнішим завданням сьогодення й має постійно перебувати в центрі уваги органів виконавчої влади в регіоні.

Саме держава в державному секторі економіки через органи виконавчої влади має сприяти забезпеченню інвестиційних проектів проектно-кошторисною документацією, необхідними матеріальними й технічними ресурсами, обладнанням, фінансовими й іншими ресурсами, розподіляти прибутки, отримані внаслідок вкладення інвестицій. Що ж до інших об’єктів інвестування, то держава (а отже й органи виконавчої влади в регіонах) має надавати максимальну свободу, і впливати на інвестиційний процес через податкову, амортизаційну, кредитну політику, систему пільг і санкцій на основі максимально спрощеної процедури стягнення податків і завершення реструктуризації заборгованості об’єктів господарювання перед бюджетом.