МАМАЙ ІРИНА ВОЛОДИМИРІВНА ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОПІКИ ТА ПІКЛУВАННЯ ЗА ЦИВІЛЬНИМ І СІМЕЙНИМ ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність дослідження, його науково-теоретичну базу, зв’язок роботи з науковими планами та програмами, сформульовано мету, задачі, об’єкт, предмет та методи дослідження, виокремлено положення, які відображають наукову новизну дисертаційного дослідження і виносяться на захист, наголошено на практичному значенні отриманих результатів, наведено інформацію про апробацію результатів дисертації та кількість публікацій.
Розділ 1 «Загальні засади правового розуміння та тлумачення опіки та піклування за законодавством України» – складається з трьох підрозділів в яких досліджуються поняття та правова сутність встановлення опіки та піклування, співвідношення правового регулювання відносин опіки та піклування нормами цивільного і сімейного законодавства та особливості правове положення органів опіки та піклування як учасників опікунських відносин.
У підрозділі 1.1 «Поняття та правова сутність встановлення опіки та піклування» досліджено історичні аспекти становлення і розвитку опіки. Автор зазначає, що у процесі еволюції правовідносин опіки змінилося розуміння об’єкта опіки та відбулася його трансформація в інститути опіки та піклування.
Вказується, що правова сутність опіки та піклування полягає насамперед у забезпеченні влаштованості особи та її майна. Оскільки інститут опіки і піклування призначений для забезпечення захисту й здійснення суб’єктивних прав підопічних осіб, виходячи з правової природи способів такого захисту, зокрема відшкодування збитків, відновлення положення, що існувало до порушення права, компенсації моральної шкоди й інших, спрямованих на відновлення порушеного права тощо, автор наголошує на належності інституту опіки та піклування до інститутів приватного права.
Зазначається, що інститут опіки або піклування являє собою спосіб здійснення соціальної турботи й таку форму влаштування особи, що передбачає винятково індивідуальне надання допомоги, догляду й піклування з боку певної фізичної особи (певних осіб).
Аналізуючи завдання інституту опіки та піклування, автор формулює їх як забезпечення встановлення опіки та піклування у відношенні малолітніх та неповнолітні осіб, а також фізичних осіб, які визнані недієздатними та фізичних осіб, цивільна дієздатність яких обмежена; захист прав і інтересів громадян, що перебувають під опікою або піклуванням, а також забезпечення їм гідного рівня життя; забезпечення державної підтримки осіб, що виконують обов’язки опікунів та піклувальників.
Приділяючи увагу поглядам вчених та підкреслюючи відсутність легального визначення понять опіка та піклування, автор робить висновок про відсутність однозначного трактування вказаних понять і пропонує власне їх визначення. 8

Пропонується на законодавчому рівні закріпити принципи опіки та піклування, до яких автор відносить принцип гуманізму, принцип забезпечення і захисту прав, гарантій і законних інтересів осіб, над якими встановлено опіку (піклування), принцип відповідальності, принцип доступності та відкритості, принцип адресності та індивідуального підходу.
У підрозділі 1.2 «Співвідношення правового регулювання відносин опіки та піклування нормами сімейного та цивільного законодавства в аспекті національного та міжнародного права» автор розглядає інститут опіки та піклування з точки зору його комплексного характеру та аналізує норми законодавства з точки зору їх належності до інституту опіки та піклування.
Визначаючи предмет інституту опіки та піклування, автор включає в нього відносини по встановленню опіки та піклування, що найчастіше мають організаційний характер, відносини із безпосереднього здійснення опіки та піклування, а також відносини щодо припинення опіки (піклування).
Зазначається, що особливості становлення й розвитку інституту опіки та піклування в доктрині й національному законодавстві обумовили його комплексний характер, природно висхідний до різних галузей права, що праворегулюючим чином впливає на українську законодавчу систему правовідносин, пов’язаних безпосередньо з опікою та піклуванням.
Досліджуючи питання правового регулювання відносин опіки та піклування в аспекті міжнародного законодавства автор звертає увагу на те, що в багатьох країнах світу положення приватно-правового характеру знаходять висвітлення насамперед у цивільному й цивільно-процесуальному законодавстві. В юридичній літературі зарубіжних країн опіку та піклування часто розглядають як цивільно-правовий інститут, що включає комплекс заходів охорони особистих і майнових прав неповнолітніх.
Розглядаючи особливості способів правового впливу на відносини опіки та піклування, автор звертає увагу на можливість ширшого використання договірних конструкцій у цих відносинах, що дозволить більш ефективно виконувати соціальні завдання, поставлені перед інститутом опіки та піклування.
Наведено аргументацію щодо необхідності прийняття Закону України «Про опіку та піклування», що дозволить підсилити праворегулюючий вплив його норм на опікунські відносини.
У підрозділі 1.3 «Правове положення органів опіки та піклування як учасників опікунських відносин» зазначається, що органи опіки та піклування виступають центром опікунських відносин, здійснюють практичний процес, а отже, їх правове положення не може розглядатися окремо від основних нормативних актів державного й міжнародного значення. З огляду на юридичну практику підкреслюється, що незважаючи на регламентованість та урегульованість компетентної діяльності органів опіки та піклування, ця діяльність далеко не повною мірою здійснюється, що свідчить про недостатньо широке застосування та державну підтримку цього інституту. 9

Автор звертає увагу на доцільність запровадження поширеного в ряді розвинених зарубіжних країн регулярного екзаменаційного тестування працівників органів опіки та піклування на предмет виявлення знань чинного законодавства у частині питань опіки, виховання, освіти, охорони здоров’я.
Розділ 2 «Особливості правового регулювання опіки та піклування та порядок їх здійснення» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню порядку встановлення опіки та піклування, правового статусу опікунів (піклувальників) та осіб, над якими встановлюється опіка (піклування), правових наслідків припинення опіки та піклування.
У підрозділі 2.1 «Правові аспекти порядку встановлення опіки та піклування: умови розмежування процедури» зазначається, що розмежування опіки та піклування здійснюється насамперед зі встановленого законодавцем положення, що стосується здебільшого вікового цензу підопічного, у зв’язку із чим визначається повнота цивільної дієздатності фізичної особи. Звертається увага, що процедура призначення піклувальника є аналогічною до процедури призначенню опікуна.
Розглядаючи питання стосовно порядку встановлення опіки та піклування, підкреслюється, що остання є однією з найпоширеніших і дієвих форм виховання, за допомогою якої створюються всі належні умови для забезпечення і захисту прав малолітніх та неповнолітніх дітей, які з різних причин залишилися без батьків або позбавленні батьківського піклування.
Автор робить висновок, що умови розмежування процедури встановлення опіки та піклування пояснюються різним обсягом цивільної дієздатності осіб, щодо яких вона встановлюється.
Аналізуючи судову практику зроблено висновок про те, що питання про встановлення опіки та піклування над дітьми судами переважно вирішуються під час розгляду справ про позбавлення батьківських прав, оскільки в багатьох випадках позивачі разом із вимогою про позбавлення батьківських прав заявляють вимогу про призначення малолітній або неповнолітній особі опікуна чи піклувальника.
Вноситься пропозиція стосовно необхідності закріпити на законодавчому рівні поняття та умов застосування попередньої опіки та піклування як правовідносин, що виникають на короткий строк на тих же підставах, що й звичайна опіка та піклування, але із застосуванням спрощеної процедури. За умови надання потенційним опікуном або піклувальником до органу опіки та піклування необхідного переліку відомостей та, за умови відсутності перешкоджаючих обставин, попередня опіка або піклування трансформується в постійну.
Крім попередньої опіки та піклування пропонується закріпити в Сімейному кодексі України тимчасову опіку та піклування, обумовленої тривалим перебуванням батьків малолітньої або неповнолітньої дитини за межами України. Це, зокрема стосується існуючої протягом багатьох років соціальної проблеми пов’язаної з виїздом громадян України (батьків дітей) на роботу за кордон. 10

У підрозділі 2.2 «Суб’єктний склад правовідносин: правовий статус опікунів (піклувальників) та осіб, над якими встановлюється опіка (піклування)» досліджено суб’єктний склад правовідносин опіки та піклування та зобов’язуючий взаємовплив опікунів, піклувальників та підопічних осіб. З цією метою окрема увага в роботі приділяється питанням дослідження таких правових категорій як: «цивільна дієздатність», «правовий статус», «правове положення».
Дослідження історичного аспектів інститут опіки та піклування засвідчує, що впродовж багатьох десятиліть до особи опікуна пред’являлись вимоги, насамперед, морального характеру. Дійсно, тільки особа, яка володіє певними особистими якостями – порядністю, чесністю, здатністю виконувати взяті на себе зобов’язання – може забезпечити належну турботу й виховання по відношенню до малолітніх та неповнолітніх особам, а також турботу та захист осіб, які за станом здоров’я не можуть самостійно здійснювати свої права і виконувати обов’язки.
Досліджуючи питання про значення особистих якостей опікуна при встановленні опіки над повнолітніми особами, які за станом свого здоров’я не можуть самостійно здійснювати свої права і виконувати обов’язки, автор звертає увагу, що у випадку відсутності близьких родичів, які могли б бути кандидатами на опікунство, або їх небажання стати опікунами, при виборі опікуна доцільно віддати перевагу соціально-позитивній особі, яка б мала певний медичний досвід і бажала взяти на себе опікунські обов’язки.
Суб’єктні правовідносини між опікуном або піклувальником та підопічними особами регулюються триєдиним законодавчим базисом – цивільно-правовим, сімейно-правовим та адміністративно-правовим. Автор наголошуючи на тимчасовому характері відносин опіки та піклування особливу увагу приділяє дослідженню правових підстав та наслідків припинення відносин опіки та піклування.
У підрозділі 2.3 «Контроль за діяльністю опікуна та піклувальника» зазначається, що виконання опікунами та піклувальниками своїх обов’язків підконтрольне відповідним державним органам, що дозволяє забезпечити ефективність діяльності цих осіб, вчасно виявляти можливі зловживання з їх боку, а також виявляти випадки за яких з інших об’єктивних причин не можуть бути досягнуті завдання опіки та піклування.
Забезпечення оперативності та ефективності контролю за діяльністю опікунів та піклувальників повинно включати різноманітний арсенал необхідних способів та прийомів, що використовуються не лише органами опіки та піклування, але й іншими організаціями, в т.ч. громадськими. Серед методів контролю автор визначає необхідність отримання опікуном дозволу органу опіки та піклування на вчинення найважливіших правочинів в майновій сфері; планові відвідування осіб, що перебувають під опікою (піклуванням) представниками органів опіки та піклування; періодичне звітування опікуна (піклувальника) про свою діяльність перед органами опіки та піклування. 11

Досліджуючи зарубіжний досвід здійснення контролю за діяльністю опікуна або піклувальника, встановлено, що контрольні функції можуть бути покладені на так званого опікуна-спостерігача, який призначається паралельно із призначенням основного опікуна або піклувальника. Обов’язковими умовами здійснення повноважень опікуном-спостерігачем є оплатний порядок його діяльності.
Автор робить висновок про те, що залучення громадськості до здійснення систематичного спостереження за діяльністю опікуна або піклувальника дозволить уникнути формалізації контрольних заходів та допоможе відповідним посадовим особам мати реальне уявлення про умови життя підопічного, а у випадку виявлення порушень його прав дозволить своєчасно та оперативно вживати заходів відповідного реагування.
Наголошується, що порівняння поданих опікунами та піклувальниками звітів з актами проведених перевірок дозволить отримувати висновки про стан захисту як особистих немайнових, так і майнових прав та інтересів осіб, що знаходяться під опікою (піклуванням).
Звернено увагу, що чинне законодавство не передбачає окремої норми, яка б встановлювала умови цивільно-правової відповідальності опікуна або піклувальника за невиконання або неналежне виконання ним своїх обов’язків. Розглядаючи дане питання в історичному аспекті, зазначається, що в дореволюційній практиці на українських землях опікуни несли відповідальність за цілісність майна підопічної особи, а на випадок його розтрати відповідали своїм особистим майном.
Автором зроблено висновок, що останнім часом зі сторони органів опіки та піклування не надається жодної підтримки опікунам або піклуванням в частині здійснення ними свої повноважень, а контроль щодо їхніх дій є вкрай формальним. В результаті виконаних досліджень пропонується на законодавчому рівні закріпити принципи запровадження штрафних санкцій відносно посадових осіб органів опіки та піклування за невиконання ними своїх обов’язків, щодо контролю за діяльністю опікунів або піклувальників умисні дії або бездіяльність яких призвели до заподіяння підопічним особами матеріальної шкоди.
У дисертаційному дослідженні окрему увагу приділено проблемі відшкодування заподіяної підопічному діями опікуна шкоди через відсутність у останнього для цього коштів. Зміст проблеми полягає в тому, що встановлюючи вимоги до особи опікуна законодавець залишає поза увагою наявність у нього майна та не враховує його матеріальне становище. У цьому питанні слушною видається практика захисту інтересів підопічного, що існувала в римському цивільному праві. Зокрема, при прийнятті на себе опікунських обов’язків опікуни повинні були внести заставу з метою забезпечення охорони інтересів підопічного. Вказаний підхід заслуговує на увагу через його стимулюючу функцію, яка має за мету не лише спонукати опікуна добросовісно ставитись до виконання своїх обов’язків, але й гарантувати захист майнових інтересів підопічної особи. 12

Розділ 3 «Проблемні аспекти правового регулювання опіки та піклування в законодавстві України та перспективи їх вирішення» складається з двох підрозділів в яких розкриваються особливості правового регулювання опіки та піклування з іноземним елементом та окреслюються основні напрями підвищення ефективності правового регулювання опіки та піклування.
У підрозділі 3.1 «Особливості правового регулювання опіки та піклування з іноземним елементом» вказується на недостатню розробленість правового регулювання відносин опіки та піклування з іноземним елементом. Зважаючи на неоднозначність поглядів науковців з досліджуваного питання, наголошується на необхідності узагальнення накопиченого теоретичного матеріалу та вироблення на його основі ефективних правових засобів подолання прогалин в сфері опіки та піклування з іноземним елементом і усунення суперечностей між колізійними нормами національного та міжнародного права.
Зокрема йдеться про те, що недостатнє правове регулювання встановлення та припинення опіки та піклування з іноземним елементом може призвести до порушення прав та законних інтересів підопічної особи в зв’язку з невиконанням опікуном та піклувальником його обов’язків.
Для усунення колізій при встановленні, визнанні та скасуванні опіки та піклування з іноземним елементом, застосовуються норми дво- та багатосторонніх договорів про правову допомогу, які мають пріоритет порівняно з національним законодавством. У міжнародних договорах, укладених нашою державою окремі колізійні питання вирішуються інакше, ніж у Сімейному кодексі України. Втім, згідно Сімейного кодексу України сімейне законодавство іноземних держав застосовується, якщо воно не суперечить основним засадам регулювання сімейних відносин, встановленим в статті 7 цього Кодексу.
В роботі запропоновано закріпити на нормативному рівні визначення поняття «опіки та піклування з іноземним елементом». Автор звертає увагу на необхідність законодавчого визначення порядку встановлення, визнання та припинення опіки та піклування, ускладнених іноземним елементом. При цьому, слід передбачити етапи та строки встановлення опіки та піклування, ускладнених іноземним елементом, а також визначити орган, який контролюватиме додержання прав громадян України, щодо яких встановлено опіку чи піклування, ускладнені іноземним елементом.
З метою усунення прогалин і колізій при правовому регулюванні опіки та піклування, ускладнених іноземним елементом пропонується розробити типовий договір про правову допомогу в цій сфері, продовжувати практику укладання дво- та багатосторонніх договорів з іноземними державами, прийняти та ратифікувати міжнародні конвенції з даного питання, учасницею яких Україна ще не виступає.
У підрозділі 3.2 «Основні напрями підвищення ефективності правового регулювання опіки та піклування» наголошується на необхідності узагальнення та систематизації існуючих норм про опіку та піклування шляхом прийняття 13

Закону України «Про опіку та піклування», у якому були б законодавчо закріплені завдання та принципи інституту опіки та піклування, повноваження органів опіки та піклування, вимоги до особи опікуна та піклувальника, передбачені положення щодо здійснення контролю за діяльністю опікуна (піклувальника) та їх відповідальності, а також відповідальності органів опіки та піклування.
Звертається увага на той факт, що незважаючи на існування значної кількості державних органів, які мають повноваження з питань опіки та піклування, їх діяльність здійснюється без чіткої взаємодії. У свою чергу це позначається на результативності опіки та піклування в цілому. Як результат, пропонується визначити центральний орган державної влади, в обов’язки якого входитиме формування та реалізація державної політики у сфері опіки та піклування, а також який вирішував би питання координації, методології, наукового і інформаційного забезпечення, підготовки кадрів та своєчасного підвищення їх кваліфікації.
Підкреслюється, що державний і громадський контроль у багатьох випадках можуть відіграти позитивну роль в питанні реального захисту прав підопічного, оскільки саме втручання громадськості буде стимулювати чи навіть змушувати надміру пасивних опікунів активізуватись по здійсненню своїх обов’язків.
Пропонується закріпити в Цивільному кодексі України підстави відповідальності опікуна (піклувальника) за невиконання або неналежне виконання ним своїх обов’язків. Зокрема, йдеться про відповідальність за нецільове використання грошових коштів та майна підопічного (в т.ч. пенсій, аліментів тощо), за неналежне здійснення виховання чи догляду, за неналежний медичний догляд та інші дії чи бездіяльність опікуна (піклувальника), що загрожують життю та здоров’ю підопічної особи. Конкретні підстави відповідальності повинні бути передбачені договором про опіку (піклування) між опікуном (піклувальником) та органом опіки та піклування.