ПРАВОВИЙ СТАТУС РАХУНКОВОЇ ПАЛАТИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

 

Актуальність теми дослідження. Головним завданням правової держави є максимально повне забезпечення юридичними засобами охорони і захисту прав людини і громадянина. Державу, побудовану на принципах захисту прав і свобод людини, неможливо уявити без упорядкованої системи фінансів. Адже ефективність виконання поставлених перед державою завдань безпосередньо залежить від того, наскільки повноцінно в ній функціонує ця система. У свою чергу, дієвість системи фінансів залежить від організації належного бюджетного контролю.

В Україні створено ряд державних органів, на які покладено функцію здійснення фінансового контролю: Головне контрольно-ревізійне управління України, Державна податкова адміністрація України, Державне казначейство України тощо. Рахункова палата вирізняється серед них наданим їй статусом. Виходячи з того, що парламент безпосередньо є представником інтересів всього народу, який є джерелом влади і делегує свої владні повноваження обраному ним представницькому органу, Рахункова палата є особливим органом фінансового контролю, оскільки отримує повноваження безпосередньо від вищого представницького органу держави.

Досвід діяльності Рахункової палати в Україні вимагає відповідного осмислення й узагальнення результатів її функціонування, надання пропозицій щодо покращення ряду аспектів роботи даного органу. Як показує практика, неправильне розуміння статусу і завдань Рахункової палати призводить до конфліктних ситуацій у державному апараті і зводить нанівець заходи щодо здійснення її ефективної діяльності. Так, у 1997 році, на початку діяльності Рахункової палати, лише правова позиція Конституційного Суду України дозволила розв’язати проблемні питання, які виникли через визначення природи Рахункової палати та її взаємозв’язку з Верховною Радою України.

Набуття чинності в січні 2006 року Закону України "Про внесення змін до Конституції України"  є важливим етапом у розвитку всієї вітчизняної системи фінансового контролю. Нове завдання Рахункової палати щодо контролю за доходною частиною Державного бюджету України вимагає переосмислення її ролі в системі фінансового контролю держави. Якщо раніше Рахункова палата,  відповідно до ст. 98 Конституції України, повинна була здійснювати лише контроль за використанням коштів Державного бюджету України, то визначення нового завдання є суттєвим практичним кроком на шляху до становлення Рахункової палати як вищого органу фінансового контролю в Україні. Це перший крок до міжнародного визнання України як держави з надійною та ефективною системою державного фінансового контролю.

На сьогодні нерозв’язаними на законодавчому рівні залишаються питання щодо місця Рахункової палати в системі органів державної влади України, щодо гарантій реалізації завдань та функцій, покладених на Рахункову палату, а також низка інших важливих питань, пов`язаних із функціонуванням зазначеного органу.

Дослідження проблематики дисертації, аналіз розвитку наукової думки щодо правового статусу Рахункової палати базуються на загальних досягненнях юридичної науки, у тому числі на результатах досліджень учених-фахівців загальної теорії права, а також конституційного, адміністративного та фінансового права.

Під час роботи над дисертацією автор використав важливі в науковому плані теоретичні висновки фахівців сучасної української та російської думки: В.Б.Авер’янова, О.Ф.Андрійко, К.С.Бєльського, О.І.Барановського, Е.О.Вознесенського, Л.К.Воронової, О.Ю.Грачової, Л.А.Дробозіної, І.І.Д’яконової, А.О.Єпіфанової, В.Ф.Журко, І.К.Залюбовської, О.А.Кузьменко, О.В.Мельника, П.С.Петренка, Н.Д.Погосяна, Н.В.Сидорової, Л.А.Савченко, В.К.Симоненка, Г.П.Толстоп’ятенка, І.П.Устинової, М.В.Харенко, Н.І.Хімічевої, В.С.Шостака, С.О.Шохіна, О.А.Ялбулганова.

Окремі висновки щодо характеристики правового статусу Рахункової палати зроблені з урахуванням теоретичних розробок Л.А.Савченко, вітчизняної дослідниці загальнотеоретичних проблем правового регулювання фінансового контролю. У ході дослідження автор використав роботи О.Ф.Андрійко, присвячені проблемам державного контролю, та творчі доробки С.О.Шохіна, який досліджував окремі питання правового статусу вищих органів фінансового контролю. Питанням формування єдиної системи державного фінансового контролю присвячені праці О.І.Барановського, П.С.Петренка та В.К.Симоненка.

Водночас поза увагою дослідників залишилась низка питань, зумовлених вимогами сьогодення. Із набуттям чинності змін до Конституції України виникла потреба в нових ґрунтовних наукових дослідженнях щодо правового статусу Рахункової палати. Закріплення на конституційному рівні нового завдання Рахункової палати щодо контролю за надходженням коштів до державного бюджету дає підґрунтя для проведення більш поглиблених досліджень у цьому напрямі. Незважаючи на пропозиції науковців надати Рахунковій палаті можливість винесення приписів про усунення порушень фінансової дисципліни, практично не розроблено рекомендацій щодо гарантій їх виконання. Відсутня єдина позиція щодо складу функцій, якими пропонується наділити регіональні підрозділи Рахункової палати. Нове законодавство вимагає відповідного наукового опрацювання та аналізу його застосування, а також формування науково обґрунтованих пропозицій щодо підвищення ефективності здійснення фінансового контролю.

Таким чином, актуальним є проведення більш поглибленого наукового дослідження щодо правового статусу Рахункової палати, що дозволило б сформулювати рекомендації щодо забезпечення її ефективної діяльності.

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана як частина загального плану науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Обраний напрям дослідження є складовою частиною цільових комплексних програм: "Формування механізму реалізації та захисту прав та свобод громадян України" №01БФ042-01, яка розроблялась на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка з 01.01.2001 р. до 31.12.2005 р., та "Механізм адаптації законодавства у сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу" №06БФ042-01, яка розробляється на юридичному факультеті Київського національного університету імені Тараса Шевченка з 01.01.2006 р. до 31.12.2010 р.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є системний аналіз правового статусу Рахункової палати, визначення її місця в системі органів державної влади України, аналіз її функцій, завдань і повноважень та розроблення рекомендацій щодо вдосконалення діючого законодавства, яке регулює правовий статус Рахункової палати.

Завдання, які необхідно вирішити для досягнення поставленої мети:

на основі загальних підходів до визначення органу державної влади надати дефініцію спеціального органу державного фінансового контролю;

визначити місце Рахункової палати в системі органів державної влади України;

проаналізувати завдання, функції та повноваження Рахункової палати у світлі змін до Конституції України;

визначити методи здійснення контролю Рахунковою палатою;

сформулювати рекомендації щодо вдосконалення діючого законодавства у сфері регулювання правового статусу Рахункової палати.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають при здійсненні контрольних повноважень Рахунковою палатою та регулюються Конституцією України, Бюджетним кодексом України, Законом України "Про Рахункову палату", щорічними Законами України "Про Державний бюджет України" та іншими законами, постановами Верховної Ради України, указами Президента України.

Предметом дослідження є правові норми, що закріплюють правовий статус Рахункової палати, інших органів фінансового контролю, та законодавство іноземних держав, що регулює правовий статус органів, подібних до Рахункової палати.

Методи дослідження обрано з урахуванням поставлених у роботі мети і завдань дослідження, його об’єкта та предмета. Методологічною основою дисертації є комплекс наукових методів дослідження: діалектичний, історико-правовий, порівняльно-правовий, системно-структурний тощо.

Діалектичний метод зумовив розгляд проблем визначення правового статусу Рахункової палати, її положення в системі органів державної влади України.

Історико-правовий метод було використано під час дослідження історії становлення органів фінансового контролю, подібних за своїм статусом до Рахункової палати.

Порівняльно-правовий метод застосовувався під час зіставлення законодавства зарубіжних країн та України в галузі фінансового контролю та визначення правового статусу рахункових органів.

За допомогою метода системно-структурного аналізу з`ясовано основні завдання, які поставлені перед Рахунковою палатою, та методи, якими досягається їх вирішення.

Наукова новизна полягає в тому, що дисертація є однією з перших в Україні монографічних праць, у якій досліджено недостатньо розроблені питання правового статусу Рахункової палати, що дозволило обґрунтувати основні напрями удосконалення чинного законодавства, що регулює правовий статус Рахункової палати.

Зокрема, можна виокремити такі головні положення дослідження, які містять наукову новизну:

вперше:

– з урахуванням змін до Конституції України визначено Рахункову палату як орган державної влади спеціальної компетенції, на який покладено завдання здійснення контролю за надходженням коштів до державного бюджету України та їх використанням;

– запропоновано закріпити в Законі України "Про Рахункову палату" нову функцію цього органу – нагляд за діяльністю Державної митної служби та органів державної податкової служби;

– на теоретичному рівні сформульовано принцип доказовості в діяльності Рахункової палати та запропоновано визначити поняття доказів у Стандарті Рахункової палати "Порядок підготовки і проведення перевірок та оформлення їх результатів". Сформульовано визначення доказів як одержаних Рахунковою палатою у встановленому порядку відомостей, що стосуються предмета перевірки, необхідних для обґрунтування результатів перевірки. Докази повинні бути достатніми, достовірними, допустимими та належними;

обґрунтовано:

– необхідність надання Рахунковій палаті та її регіональним підрозділам повноважень щодо контролю за міжбюджетними трансфертами;

удосконалено:

– пропозиції щодо надання Рахунковій палаті повноважень щодо винесення приписів про усунення порушень фінансової дисципліни: запропоновано встановити адміністративну та кримінальну відповідальність за невиконання зазначених приписів;

– пропозиції щодо забезпечення законодавчих гарантій незалежності Рахункової палати: визначення в проекті Закону України "Про парламентську опозицію" положень про участь парламентської опозиції у формуванні персонального складу Рахункової палати;

запропоновано:

– визначити спеціальний орган державного фінансового контролю як організаційно відокремлену, структурно організовану одиницю державного апарату, що наділена відповідними повноваженнями та має виключне функціональне призначення здійснювати від імені та в інтересах держави контроль у галузі фінансової діяльності держави;

– розробити Положення про порядок взаємодії Рахункової палати та незалежних аудиторів під час проведення Рахунковою палатою контрольних заходів. Оскільки виконання багатьох суспільних функцій держава здійснює, використовуючи підприємницькі структури та передаючи їм необхідні грошові і матеріальні ресурси, виникає необхідність здійснення належного контролю за використанням зазначених ресурсів. Цьому мають сприяти незалежні аудитори, співпрацю з якими в цій сфері пропонується доручити Рахунковій палаті;

– на підставі порівняльно-правового аналізу законодавства України та іноземних держав (Австрії, Великобританії, Іспанії, Італії, Канади, Республіки Корея, Німеччини, Росії, США, Франції, Чехії) внести зміни до вітчизняного законодавства з питань правового статусу Рахункової палати.

Практичне значення отриманих результатів полягає в тому, що дисертація є внеском у теорію фінансового права. Сформульовані у дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

– у науково-дослідній сфері – для подальших теоретичних розробок у сфері фінансового контролю;

– у нормотворчій діяльності – як теоретичний матеріал для вдосконалення нормативно-правових актів, що регламентують завдання, функції, права й обов’язки, принципи організації та діяльності Рахункової палати;

– у навчальному процесі – під час викладання курсу фінансового права, особливо такого його інституту, як фінансовий контроль.

Апробація результатів дослідження. Основні результати дослідження проходили апробацію на засіданнях кафедри конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка, на науково-практичних конференціях студентів та аспірантів.

Публікації. Основні наукові положення за темою дисертації опубліковані у п’яти наукових статтях, чотири з яких – у фахових наукових виданнях за переліком ВАК України. Загальний обсяг публікацій – 2,7 авторських аркушів.

Структура дисертації. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел (202 найменування). Загальний обсяг дисертації складає 198 сторінок. Основний зміст викладено на 180 сторінках.