ОРГАНІЗАЦІЙНО-СТРУКТУРНА ПОБУДОВА МІЛІЦІЇ УСРР У 1918–1934 РОКАХ (ІСТОРИКО-ПРАВОВА ХАРАКТЕРИСТИКА)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність наукового дослідження, визначено мету, завдання, предмет і об’єкт, установлено зв’язок з науковими програмами, планами, темами, розкрито ступінь розробки теми, методи дослідження, висвітлено наукову і практичну значущість результатів дослідження, наведено дані про їх публікацію, апробацію та впровадження.

Розділ 1 «Стан наукової дослідженості, джерельна база та загальна історико-правова характеристика проблеми» складається з чотирьох підрозділів і присвячений дослідженню стану наукової розробки, джерельної бази за темою дисертації та правовому становищу міліції УСРР у 1918-1934 роках.

У підрозділі 1.1 «Історіографія проблеми» здійснено огляд у хронологічному та проблемному вимірах основних здобутків наукової розробки проблеми. Окремі аспекти історії міліції Радянської України розглядались у літературі 20-30-х років. Однак роботи того часу, наприклад, М. О. Скрипника, Р. Гальперіна, О. Малицького, А. Фальчевича та інших мали головним чином характер спогад і тому містили елементи суб’єктивізму. Ця література, з урахуванням документальних матеріалів, які в ній містяться, може розглядатися в якості одного із джерел дослідження.

Глибока наукова розробка проблем історії правоохоронних органів України почалась лише в 50-60-ті роки. Важливі аспекти історії міліції розглядаються у роботах В. А. Алтуєва, О. Є. Кучера, М. І. Тимофєєва, І. І. Шостенка.

Серед сучасних науковців, які вивчали питання історії органів внутрішніх справ, необхідно назвати С. В. Біленка, О. Я. Малигіна, П. П. Михайленка, Р. С. Мулукаєва, А. П. Тимченка. Безпосередньо дослідженої теми торкалися А. Й. Рогожин, О. Н. Ярмиш, Л. О. Зайцев, М. Ф. Поліковський.

Високо оцінюючи результати раніше проведених досліджень за темою, неможна не відмітити, що і після опублікування необхідна розробка багатьох сторінок історії міліції України. Таким чином, проблема організаційно-структурної будови міліції поки що не отримала належного висвітлення у вітчизняній історико-правовій науці, що дає підстави для її комплексного дослідження із залученням широкого масиву невідомих раніше правових та історичних джерел.

У підрозділі 1.2 «Джерельна база дослідження» вказується, що джерелами дисертаційної роботи є документи й матеріали, переважно вперше введені в науковий обіг. Особливу увагу приділено аналізу законів та підзаконних актів; відомчого нормативного матеріалу – наказів, інструкцій, розпоряджень; партійних документів. Юридичний аналіз цих актів у історичному аспекті визначив історико-правовий характер пропонованого дослідження. Найбільшу питому вагу у дослідженні мають документи, які виявлені у Центральному державному архіві вищих органів влади та управління України (ЦДАВО) (Ф.5,6), архіві МВС України (Ф.15,18,41,45,46), архіві ГУМВС України в Харківській області (Ф.46, 46/169). Архівні матеріали, що були досліджені автором в ЦДАВО України, містять огляди, доповідні записки, листи місцевих партійних та радянських органів в ЦК КП(б)У з питань політичного і економічного становища в республіці. Окрему групу джерел становлять довідки НКВС-МВС про стан та діяльність його місцевих органів (статистичні звіти про результати боротьби зі злочинністю, про стан кадрового та матеріального забезпечення тощо).

Особливе значення для висвітлення проблеми мають фонди архіву МВС України. За змістом їх можна умовно розділити на три групи. До першої входять постанови та директиви Ради Міністрів СРСР та ЦК ВКП(б), що розкривають політико-правові основи та характер діяльності органів міліції. Суттєвими для вирішення основних проблем дослідження є нормативні документи органів влади СРСР та УРСР, правові засади організації та діяльності МВС УРСР. Другу групу складають директивно-розпорядчі документи МВС СРСР, згідно з якими змінювалась організаційна структура та функціональне навантаження республіканського апарату МВС. Третю групу становлять документи, які формувалися в результаті діяльності МВС України та його підрозділів на рівні області, району, міста. Це накази, розпорядження, інструкції, періодичні звіти з окремих напрямків роботи, матеріали за наслідками перевірки стану справ в органах міліції. На особливу увагу заслуговують штатні розписи Міністерства внутрішніх справ УРСР, що дають можливість відстежити зміни в організаційно-структурній побудові республіканського апарату МВС та його місцевих органів.

Важливі в інформативному плані матеріали зберігаються в архівах управлінь МВС України, а саме Харківській, Сумській, Одеській, Донецькій областях. По-перше, вони доповнюють фонди центрального відомчого архіву, по-друге, можна прослідкувати деякі аспекти діяльності периферійних підрозділів МВС.

У дисертації використані загальнотеоретичні, правові, історичні та філософські положення, що містяться в роботах сучасних учених і знайшли втілення в працях українських та російських учених – юристів, які досліджують проблеми історії держави і права і сформульовані О. М. Бандуркою, І. Г. Біласом, С. В. Біленком, В. Д. Гончаренком, Л. О. Зайцевим, В. С. Кульчицьким, А. Я. Малигіним, Р. С. Мулукаєвим, М. Ф. Поліковським, А. Й. Рогожиним, І. П. Сафроновою, А. П. Тимченком, І. Б. Усенком, А. С. Чайковським, В. А. Чеховичем, А. С. Шевченком, О. Н. Ярмишем та ін.

Значну за обсягом групу джерел становлять збірники документів і матеріалів, які розкривають правову регламентацію та діяльність окремих підрозділів органів міліції.

У своїй сукупності використаний комплекс документів і матеріалів дозволив всебічно охопити і висвітлити існуючу в сучасній науці проблему, а також досягти мети та розв’язати завдання поставлені в дисертації.

Розділ 2 «Міліція Української РСР у період з початку 1921 р. до середини 1923 р.» складається з восьми підрозділів, в яких розглядається процес зародження системи органів міліції, які мали визначені завдання і структуру.

Підрозділ 2.1 «Міліція до 1921 р.» охоплює період від жовтня 1917 до 1921 р. В початковий період після проголошення УСРР стрункої системи органів охорони правопорядку на українській території, що контролювалася більшовиками, ще не існувало. Паралельно, за прикладом радянської Росії, де за постановою НКВС РРФСР «Про робітничу міліцію» від 28 жовтня 1917 р. було створено міліцію, яка перебувала цілковито у віданні рад робітничих і солдатських депутатів, розбудова таких органів розпочинається й в УСРР. На відміну від Росії, в радянській Україні нова міліція створювалася поступово, спочатку на підставі постанов окремих місцевих рад або військово-революційних комітетів. В цей період не було видано єдиного акту про створення робітничо-селянської міліції України. Будівництво міліції здійснювалося під безпосереднім керівництвом центральних та місцевих органів КП(б)У переважно радами, військово-революційними комітетами, відділами боротьби з контрреволюцією при місцевих комітетах незаможних селян. Звертає на себе увагу той факт, що хоча юридично УСРР була незалежною державою, все ж організація та діяльність міліції на території України значною мірою регулювалася нормативно-правовими актами (декретами, розпорядженнями та постановами), що видавалися органами влади РРФСР.

9 лютого 1919 р. був опублікований декрет Раднаркому УСРР «Про організацію міліції», що юридично закріпив створення в Україні органу охорони громадського порядку. Після опублікування декрету будівництво міліції в УСРР набуло більш організованих форм. Під керівництвом НКВС України запроваджувалася одноманітність в її структурі й формах діяльності.

Вже до другої половини 1919 р. робітничо-селянська міліція України мала визначену структуру та централізоване керівництво. На місцях вона була підпорядкована місцевим радам, у центрі – Народному комісаріату внутрішніх справ, а по лінії судово-карного розшуку та судово-карної міліції, які були утворені на початку 1919 р. і на той час не входили до складу загальної міліції, а були самостійними установами – Народному комісаріату юстиції.

Завершився цей період розробкою і затвердженням Радою Народних Комісарів України 14 вересня 1920 р. Положення «Про робітничо-селянську міліцію». Цей документ увібрав надбаний у винятково складних обставинах досвід організації та діяльності української міліції.

У підрозділі 2.2 «Організація апарату міліції на початку 1921 р.» звертається увага на те, що на початку 1921 р. міліція перебувала у відомстві як Народного Комісаріату Внутрішніх Справ, так і місцевих органів влади – у цьому полягав принцип подвійного підпорядкування міліції. Народний комісаріат внутрішніх справ УСРР був багатофункціональним органом, діяльність якого охоплювала широке коло предметів відомства. Органи міліції були складовою частиною системи Народного комісаріату внутрішніх справ УСРР. Загальне керівництво діяльністю міліції покладалось на засноване 30 березня 1920 р. Головне управління радянської робітничо-селянської міліції. В 1920 р. - на початку 1921 р. Головне управління складалося з 11 відділів та виконувало адміністративні функції, функції постачання та здійснювало управління діяльністю цих видів міліції.

У підрозділі 2.3 «Види міліції в 1921 р.» було з’ясовано, що в 1921 р. на Україні діяли наступні види міліції: загальна, промислова, залізнична й річкова. Загальна (або зовнішня) міліція стежила за виконанням декретів, законів і постанов органів радянської влади, займалася оповіщенням населення про нові розпорядження органів влади, вела облік населення, займалася видачею посвідчень особи, довідок, свідоцтв і охороняла порядок у громадських місцях.

Промислова міліція займалася винятково охороною підприємств і установ, забезпечувала громадський порядок на території цих установ. Із квітня 1921 р. по березень 1922 р. вона була тимчасово скасована у зв’язку з деякими реорганізаціями структури, потім була відновлена постановою Раднаркому від 31 березня 1922 р. й існувала поряд із зовнішньою міліцією протягом всього розглянутого періоду.

Залізнична міліція була заснована постановою РНК УСРР від 29 червня 1919 р. Управління залізничної міліції організовувалися при Управліннях кожною залізницею, на лініях були організовані районні управління. Річкова міліція займалася охороною порядку на набережних, пристанях, пасажирських пароплавах, здійснювала охорону суден і водних споруд.

Частиною головного управління був також відділ карного розшуку. Постановою РНК УСРР від 15 квітня 1919 р. «Про організацію судово-карного розшуку», із загальної міліції були виділені судово-карна міліція й судово-карний розшук. 11 травня 1919 р. було введено в дію раніше розроблене і прийняте Народним комісаріатом юстиції «Положення про органи карного розшуку й судово-карної міліції», що стало правовою основою їхньої організації й діяльності. До весни 1920 р. карний розшук перебував у відомстві Народного комісаріату юстиції і являв собою систему судово-карних відділів при органах міліції. Потім, 3 квітня 1920 р. постановою РНК УСРР розшук був організований у вигляді відділень при управліннях міліції. І, нарешті, 14 вересня 1920 р. карний розшук був заснований РНК України як система відділів карного розшуку в загальній системі міліції.

У підрозділі 2.4 «Організація й діяльність головного управління в 1920-1921 рр.» показано структурну побудову центрального апарату міліції. В основному, протягом періоду з 1921 р. структура міліції України відповідала принципу адміністративно-територіального розподілу республіки (губернські органи міліції – повітові й міські органи – волосні й сільські органи міліції). Губернські, повітові й міські органи міліції, що підпорядковувалися головному управлінню, перебували у відомстві виконавчих комітетів місцевих рад. Відповідно до Положення «Про робітничо-селянську міліцію» від 14 вересня 1920 р., губернські й повітові управління мали структури, аналогічні структурі головного управління (11 відділів – загальної, промислової, залізничної, водної, міської (повітової) міліції (для губернських управлінь), розшуку, політвідділ, таємно-оперативний відділ, секретаріат, інспекторський відділ і відділ постачання). Слід зазначити, що структура була доволі громіздкою. У середині 1921 р. відзначається зростання штату міліції.

У підрозділі 2.5 «Реорганізація й кадрова політика в міліції з початком непу» показано, що 5 квітня 1921 р. Раднарком УСРР прийняв постанову «Про реорганізацію міліції й покращення становища її працівників». Головне управління міліції складалось з: курсів, резерву, інспекції з канцелярією, секретаріату, санчастини, ветеринарної частини, організаційно-стройового управління, адміністративного управління, управління карного розшуку, управління постачання, загального управління. Зберігався принцип попередньої побудови органів міліції на місцях: губернські й повітові управління міліції структурно повторювали головне управління. Структура залишалася громіздкою й, відповідно, так само як і раніше був потрібний значний штат працівників для її забезпечення.

У підрозділі 2.6 «Воєнізація в міліції і її підсумки (літо 1921 - січень 1922 р.)» ілюструється процес воєнізації міліції, тобто свідомої перебудови міліції за військовим зразком з одночасним підпорядкуванням її військовому командуванню в питаннях винятково стройової підготовки й постачання. Відповідно до постанови Ради Робітничо-селянської оборони України «Про мілітаризацію міліції» від 30 липня 1919 р. міліція переводилася на військове забезпечення й відряджала до відділів управління виконкомів. НКВС зобов’язувався тримати 1/3 міліціонерів і 1/5 командного складу в діючій армії, у міліції вводилося навчання військовому мистецтву й дисципліні.

Однією з особливостей воєнізації була реструктуризація міліції – додання їй структури військово-стройових частин, що, безсумнівно, повинно було поліпшити мобільність і підвищити дисципліну в міліції. На початку 1922 р., відповідно до постанови РНК УСРР «Про тимчасову передачу міліції в підпорядкування військового командування України», міліція була виключена з військового відомства і знову передана в повне підпорядкування Народному Комісаріату Внутрішніх Справ і відділам управлінь. Воєнізація виявила значні недоліки в області підготовки кадрів, задля підвищення кваліфікації працівників міліції у Харкові, Полтаві, Одесі й Катеринославі були створені курси з підготовки міліціонерів. Позитивним результатом було підняття авторитету міліції, збільшення командного та адміністративного складу міліції.

У підрозділі 2.7 «Організаційні зміни в міліції після воєнізації» аналізуються наслідки воєнізації. Найбільш вдалою можна вважати реорганізацію головного управління, яка відбувалась до весни 1922 р. Після неї структура управління складалась з 6 відділів: відділу інспекції, політичного секретаріату, адміністративно-стройового, відділу постачання, відділу карного розшуку, загального відділу. Необхідно відмітити той факт, що апарат головного управління трохи спрощується: число відділів зменшується, спостерігається певна структуризація адміністративно-стройового відділу. Подібна реорганізація могла призвести до значимих результатів за умови вдосконалення кадрової політики разом зі скороченням особового складу міліції. Однак, збереглися проблеми й у сфері кадрового забезпечення. Відбувався витік фахівців, а працівники, що залишалися, не справлялися з покладеними на них численними обов’язками. Сфера діяльності міліції УСРР на початку 1922 р. була дуже широкою, починаючи з боротьби з бандитизмом і закінчуючи реєстрацією громадян. З огляду на постійне скорочення штатів, неважко уявити собі ступінь завантаженості працівників міліції в той час, тому цілком логічно, що в такій ситуації робота міліції була незадовільною.

У підрозділі 2.8 «Реорганізація апарату міліції у зв’язку зі створенням Державного політичного управління. Організація й кадрова політика головного управління до весни 1923 р.» доводиться, що однією з найважливіших подій 1922 р. було створення Державного політичного управління.

Постановою ВУЦВК від 22 березня 1922 р. «Про скасування Всеукраїнської Надзвичайної Комісії й про організацію Держполітуправління» була скасована Всеукраїнська надзвичайна комісія по боротьбі з контрреволюцією, спекуляцією й посадовими злочинами. Замість неї при Народному комісаріаті внутрішніх справ, під особистим головуванням Народного комісара або його заступника, утворювалося Державне політичне Управління.

Державному Політичному Управлінню підпорядковувалися також особливі й транспортні відділи, які вели боротьбу з армійськими й транспортними злочинами, існували й особливі війська ДПУ на Україні, при виконкомах були створені відділи Державного політичного управління. У зв’язку зі створенням ДПУ були ліквідовані залізнична, річкова міліції й лінійні відділи карного розшуку, промислова ж міліція була відновлена. Таким чином, завдяки створенню ДПУ скоротився міліцейський апарат і значно звузилася сфера діяльності міліції.

1 липня 1922 р. Головне управління перебудовує свої апарати й складається із трьох перерахованих нижче відділів: відділу політичного секретаріату, адміністративно-організаційного відділу, відділу постачання. Задля спрощення структури, згідно з наказом НКВС УСРР №183 від 19 липня 1922 р., карний розшук був виділений у самостійний орган, який підпорядковувався безпосередньо НКВС УСРР.

У липні 1922 р. циркуляром ЦК КП (б)У політичні секретаріати в міліції були скасовані. Для політичної освіти кадрів були створені політінспекції. У вересні-жовтні 1922 р. наказом начальника міліції республіки харківські окружні курси по підготовці молодшого комскладу й харківські курси вищого комскладу об’єднуються в Школу старшого комскладу міліції УСРР.

Початок 1923 р. ознаменувався новою хвилею чищення в міліції, у результаті якої командний склад у деяких губерніях (Волинь, Донецьк) зменшився в п’ять разів. Головне управління скоротилося вдвічі.

Зроблено висновок, що перші роки існування української робітничо-селянської міліції характеризуються постійними реорганізаціями організаційно-штатної структури, при чому апарат міліції, незважаючи на всі проведені реорганізації, залишався громіздким.

Розділ 3 «Міліція УРСР у період другої половини 1923 р. до кінця 1925 р.» складається з трьох підрозділів, які присвячені процесу реорганізації органів міліції у період адміністративно-територіальної реформи в УСРР.

У підрозділі 3.1 «Перебудова апарату в зв’язку зі змінами адміністративно-територіального розподілу України» доведено, що в березні 1923 р. у зв’язку із адміністративно-територіальною реформою Української РСР повіти й волості були замінені округами й районами. Стара структурна організація міліції вже не відповідала поточній системі адміністративно-територіального розподілу й підлягала реорганізації. У результаті перебудов апарату міліції структура трохи змінюється й виглядає наступним чином: головне управління – губернські управління – окружні управління – районні управління. Новий принцип кадрового розподілу ґрунтувався на формулі: 1 працівник міліції на 1000 осіб цивільного населення. Реформами також передбачалося скорочення чисельності міліції з 39000 до 18000 працівників. Таким чином, виникла необхідність у скороченні кадрового складу більш ніж вдвічі.

Наступним кроком у діяльності міліції було прийняття 12 грудня 1923 р. Дисциплінарного статуту.

Крім дисциплінарного статуту, в 1923 р. Головне управління міліції й карного розшуку НКВС УСРР підготувало й видало зразкову інструкцію районному наглядачеві. 1 грудня 1923 р. НКВС УСРР затверджені Правила проходження служби в робітничо-селянській червоній міліції й карному розшуку. У лютому 1924 р. була розроблена й видана Інструкція з організації й служби промислової міліції й Типовий договір про охорону установ і підприємств, що укладався між міліцією й відомством.

На початку 1924 р. відбулася реорганізація місцевих управлінь міліції, штат яких складався з: відділення губернської міліції, відділення губернського розшуку, політичної інспекції та губернської інспекції місць позбавлення волі.

Окружні управління міліції й розшуку мали у своїй структурі міліцейську частину, що включала адресний стіл, а також камеру для затриманих і розшуковий стіл.

У зв’язку з роздробленістю й подвійним підпорядкуванням організаційної структури, що неодноразово перебудовувалася, на місцях спостерігалися випадки канцелярської тяганини й інших бюрократичних витрат.

У підрозділі 3.2 «Реорганізація міліції у зв’язку з новим положенням про Народний комісаріат внутрішніх справ» констатується, що в Україні в 1924 р. відбулася реорганізація НКВС. 20 вересня 1924 р. постановою ВУЦВК і РНК УСРР було затверджено нове положення про Народний комісаріат внутрішніх справ. Слід зазначити, що в даному положенні було чітко визначено правове положення міліції. У структурі НКВС разом з адміністративним та виправно-трудовим відділом, управлінням справами й інспекцією у справах комунального господарства, на правах відділу перебував відділ міліції й карного розшуку.

У підрозділі 3.3 «Підготовка й проведення реформи апарату міліції у зв’язку з переходом на триступеневу систему управління» з’ясовано, що корінні зміни в структурі апарату міліції відбулися в середині 1925 р., коли був зроблений перехід від старої, чотирьохступеневої системи управління до нової трьохступеневої. Сутність даного переходу полягала в зміні принципу адміністративно-територіального розподілу Української РСР шляхом ліквідації губерній, розширення округів і районів, і, відповідно, встановлення принципу управління за схемою: головне управління – окружні управління – районні управління. Після переходу на трьохступеневу систему управління з середини 1925 р. спостерігаються значні поліпшення в роботі та у забезпеченні міліції й карного розшуку. Одним із питань даного періоду була підготовка кадрів. З метою підвищення кваліфікації пропонувалося ввести вузькопрофільну спеціалізацію у навчальних закладах.

Зроблено висновок, що у період з 1923 по 1925 рік був проведений адміністративно-територіальний розподіл України, а разом з ним змінилася й структура апарату міліції. До кінця цього періоду стали вже відносно стабільними структура апарату міліції і чисельність штатів. Перехід від чотирьохступеневої до трьохступеневої системи управління наприкінці цього періоду надав структурі ще більшу стабільність.

Розділ 4 «Міліція Української СРР у період з 1926 р. по 1934 р.» складається з трьох розділів, в яких розглядається кадрова політика, організаційно-штатна робота та завершальний етап самостійного НКВС УСРР.

У підрозділі 4.1 «Організація апарату й кадрова політика в 1926-1934 рр.» з’ясовано, що постановою ВУЦВК і РНК УСРР від 23 липня 1926 р. «Про зміну Постанови Положення про Народний Комісаріат Внутрішніх справ» відділ міліції й розшуку НКВС УСРР був реорганізований у Головне управління міліції й кримінального розшуку республіки. У зв’язку з цим були внесені відповідні зміни в діюче положення про НКВС. Одним з найважливіших нормативних актів 1926-29 рр., що регулювали організацію й діяльність української міліції, стало прийняте 10 листопада 1926 р. нове Положення про робітничо-селянську міліцію УСРР. Нове Положення визначало функції міліції та структурний поділ міліції на: загальну (зовнішню), промислову й карний розшук.

У підрозділі 4.2 «Організаційно-штатна робота у міліції Радянської України» доводиться той факт, що за перше десятиріччя свого існування українська міліції зазнала декілька структурних реорганізацій. Починаючи з 1930 року, ситуація з узгодженістю штатів міліції почала стабілізуватися. Так, у зв’язку із переходом на двохступеневу систему управління на виконання постанови ВУЦВК та РНК УСРР від 2 вересня 1930 року та наказу начальника Адміністративного управління НКВС УСРР і начальника робітничо-селянської міліції республіки від 14 вересня 1930 року № 57, начальникам районних міліцій та начальникам міліції міст на підставі типових штатів необхідно було скласти нові штати райміліції та міськміліцій та подати їх на затвердження райвиконкому і президії міськради. Цими наказами також були затверджені типові штати райвиконкомів та типові штати міських міліцій та міських районів міліції.

У підрозділі 4.3 «Перехід на двоступпеневу систему управління. Ліквідація НКВС УСРР і перехід міліції у відомство ДПУ» даний період характеризується переходом на завершують двоступеневу систему управління. Відповідно до постанови від 28 грудня 1930 р. Народний комісаріат внутрішніх справ скасовувався, всі його структурні підрозділи, крім відділів, ліквідовувалися. При РНК УСРР було засновано Головне управління міліції й карного розшуку. 25 травня 1931 р. РНК СРСР було затверджено перше загальносоюзне Положення про робітничо-селянську міліцію, що діяло до 1962 р. 10 липня 1934 р. постановою ЦВК СРСР був створений загальносоюзний Народний комісаріат внутрішніх справ. Зроблено висновок, що штат міліції й розшуку протягом 1925-1934 рр. стабільний, відбувається уніфікація міліції й розшуку, вагомих змін у структурі не спостерігається. Завершується цей період проектом про перехід із триступеневої на двоступеневу систему управління, скасуванням Народного комісаріату внутрішніх справ УСРР і переходом міліції в підпорядкування Державному політичному управлінню. Відбувається взяття курсу на централізацію й створення єдиної загальносоюзної системи органів міліції й розшуку.