ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МЕЛІОРАЦІЇ ЗЕМЕЛЬ СІЛЬСЬКОГОСПОДАРСЬКОГО ПРИЗНАЧЕННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, задачі, об’єкт та предмет дослідження, розкриваються методологічні, теоретичні та емпіричні основи дослідження, формулюються наукова новизна положень, що виносяться на захист, та практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості про їх апробацію.

Розділ перший «Теоретичні засади правового регулювання меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні» складається з двох підрозділів та висновку до першого розділу, що присвячені дослідженню розвитку агромеліоративного законодавства на українських землях і правової природи агромеліоративних відносин.

У підрозділі 1.1 «Ретроспективний огляд розвитку агромеліоративного законодавства на українських землях» досліджено історичний процес розвитку агромеліоративного законодавства на українських землях і здійснено його періодизацію за критерієм внесення суттєвих змін на різних історичних проміжках часу:

1) період виникнення законодавчого врегулювання агромеліоративних відносин (XVI–XVIII ст.ст.), характерною рисою якого була фрагментарність норм агромеліоративного законодавства. Джерела права цього періоду (Литовські Статути (1529, 1566, 1588 рр.), Соборне уложення (1649 р.), Права, за якими судиться малоросійський народ (1743 р.) тощо) врегульовували переважно відносини з експлуатації водяних млинів, гребель та користування водами для зрошення;

2) період формування агромеліоративного законодавства (ХІХ ст. – поч. ХХ ст.).  Австрійське загальне цивільне уложення (1811 р.), Звід законів Російської імперії (1835 р.) та Закон «Про будівництво канав та інших водопровідних споруджень на чужих землях для осушувальних, зрошувальних і обводнювальних цілей» (1902 р.) вперше закріпили спроби комплексного регулювання агромеліоративних відносин на українських землях. Також були розроблені законопроекти про меліоративні товариства – найпростіші кооперативи зі спільної меліорації земель, хоча законами вони так і не стали;

3) період зламу дореволюційного агромеліоративного законодавства (1917–1922 рр.). Не зважаючи на політичне та військове протистояння між різними владними режимами у боротьбі за владу відбулося нормативне закріплення нових умов і форм меліорації земель, раціонального та ефективного проведення меліоративних заходів;

4) період формування українського радянського агромеліоративного законодавства (1922–1945 рр.), нормативні акти якого практично не регламентували проведення меліорації земель, використання меліорованих земель, оскільки у держави не було достатніх матеріальних ресурсів для здійснення меліоративних заходів, та і меліоровані землі не відігравали значної ролі у розвитку сільського господарства;

5) період утвердження українського радянського агромеліоративного законодавства (1946–1966 рр.), дія якого спрямовувалась на  відновлення зруйнованого війною народного господарства. Були вжиті вагомі заходи, що сприяли відновленню меліоративної справи. На законодавчому рівні було закріплено проведення широкомасштабних робіт з відновлення й будівництва нових меліоративних систем, заходів, спрямованих на раціональне та ефективне використання меліорованих земель у сільському господарстві;

6) період розвитку українського радянського агромеліоративного законодавства (1966–1984 рр.) супроводжувався закріпленням принципу правової охорони меліорованих земель. В усіх нормативно-правових актах першочергове значення надавалося підвищенню родючості ґрунтів через проведення меліорації земель. Відбулося законодавче врегулювання заходів у сфері розвитку зрошувального землеробства, розширення робіт з хімічної меліорації земель, запровадження належної механізації меліоративної сфери, фінансування та підготовки кадрів. Водночас позитивні зрушення супроводжувалися наростанням кризи у цій сфері, викликаної необґрунтованим проектуванням та реалізацією меліоративних заходів без додержання екологічних вимог;

7) період широкомасштабних зрушень українського радянського агромеліоративного законодавства (1984–1990 рр.). Прийняті нормативні акти піднесли цю сферу суспільних відносин на якісно новий рівень розвитку, в яких значна увага приділялася підвищенню ефективності використання меліорованих земель та родючості земель за рахунок проведення меліорацій, застосуванню нових прогресивних і високопродуктивних способів її проведення;

8) період виникнення і формування агромеліоративного законодавства незалежної України (1990–2000 рр.). У нормативно-правових актах відбулося закріплення передового світового досвіду, досягнень науки, застосування індустріальних технологій, принципів охорони меліорованих земель та меліоративних систем, підвищення родючості ґрунтів. Меліоративні заходи нормативно  віднесено до природоохоронних заходів. Хоча з початком економічної кризи розвиток агромеліоративного законодавства в Україні майже припинився і меліоровані землі поступово втрачали свій потенціал;

9) період становлення сучасного агромеліоративного законодавства (2000 р. – по т.ч.). З прийняттям Закону України «Про меліорацію земель» вперше на законодавчому рівні було закріплено понятійний апарат агромеліоративних відносин, види меліорації земель та наведено їх характеристику, основні засади управління, процедура проведення меліорації земель, експлуатації меліоративних систем та порядок використання меліорованих земель, основні засади юридичної відповідальності та види правопорушень у сфері меліорації земель, заходи фінансового забезпечення цієї сфери суспільних відносин та необхідність додержання екологічних вимог під час проведення меліорації земель.

У підрозділі 1.2 «Правова природа поняття «меліорація земель сільськогосподарського призначення» за результатами дослідження удосконалено визначення поняття меліорації земель сільськогосподарського призначення як комплексу заходів (гідротехнічних, агролісотехнічних, хімічних, культуртехнічних, агротехнічних), спрямованих на поліпшення властивостей ґрунтів, збереження і підвищення їх родючості, забезпечення їх стійкості до несприятливих природних умов та антропогенних факторів, з метою найефективнішого їх використання відповідно до потреб сільського господарства, з обов’язковим дотриманням екологічних вимог, встановлених законодавством.

Обґрунтовано належність правових норм, що регулюють відносини у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення, до субінституту правового інституту охорони довкілля у сільському господарстві аграрного права України. Правовий субінститут меліорації земель сільськогосподарського призначення є комплексним міжгалузевим утворенням, що об’єднує у собі правові норми аграрного, екологічного і земельного права України. Предметом правового регулювання субінституту меліорації земель сільськогосподарського призначення визначено комплекс агромеліоративних відносин, тобто відносин, що виникають, змінюються і припиняються у зв’язку зі здійсненням комплексу меліоративних заходів з метою покращення природних властивостей земель сільськогосподарського призначення для їх найефективнішого використання відповідно до потреб сільського господарства, зокрема, для підвищення врожайності сільськогосподарських культур та отримання високоякісної продукції.

Розділ другий «Сучасний стан та перспективи розвитку правового регулювання меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні» складається з п’яти підрозділів та висновків до другого розділу. Матеріал розділу присвячений загальній характеристиці законодавства, що врегульовує агромеліоративні відносини в Україні, а також дослідженню правового регулювання видів меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні: гідротехнічної, хімічної, агролісотехнічної, культуртехнічної та агротехнічної.

У підрозділі 2.1 «Загальна характеристика законодавства, що врегульовує агромеліоративні відносини в Україні» досліджено законодавче закріплення суб’єктного складу агромеліоративних відносин і виділено дві групи суб’єктів: органи державного управління у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення та замовники й виконавці меліоративних заходів. Проаналізовано організаційно-правові основи проведення меліорації земель сільськогосподарського призначення: науково обґрунтовані державні цільові, міждержавні та місцеві програми меліорації земель; виробничі програми окремих суб’єктів господарювання; договори, предметом яких є проведення меліоративних заходів. Встановлено, що агромеліоративні правовідносини опосередковуються різновидами договору підряду: на проведення проектних робіт і будівельного підряду. Водночас може відбуватися застосування елементів інших видів цивільно-правових договорів. Виокремлено стадії проведення меліорації земель сільськогосподарського призначення: підготовчі роботи, розроблення проектно-кошторисної документації та безпосереднє виконання робіт з меліорації.

Встановлено недоліки Закону України «Про меліорацію земель», зокрема його спрямованість лише на регулювання відносин у сфері гідротехнічної меліорації на фоні залишення поза увагою інших видів меліоративних заходів (хімічної, агролісотехнічної, культуртехнічної та агротехнічної меліорації). У зв’язку з цим, розділ VI «Порядок проведення меліорації земель» Закону пропонується доповнити статтями, що регулюють особливості проведення кожного виду меліорації земель. Відповідно потребує законодавчого закріплення розширення суб’єктного складу агромеліоративних відносин за рахунок охоплення не лише виконавців у сфері гідротехнічної меліорації, а й у сфері інших видів меліорації земель. Запропоновано створити спеціальний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної агромеліоративної політики, діяльність якого має спрямовуватися і координуватися Мінагрополітики України.

У підрозділі 2.2 «Правове регулювання гідротехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні» встановлено, що проведення гідротехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення передбачає проектування, будівництво та експлуатацію гідротехнічних споруд, та має проводитися з обов’язковим дотриманням норм чинного законодавства України та відповідних природоохоронних, будівельних, санітарних норм і правил, що висувають основні вимоги до цього процесу (безпека життя і здоров’я людини та захист навколишнього природного середовища, забезпечення міцності і стійкості споруд, пожежна безпека, безпека експлуатації споруд з виключенням ризиків нещасних випадків, захист від шуму, економія енергії, водних ресурсів тощо). З’ясовано, що засади правового регулювання суспільних відносин, які виникають у процесі проектування, будівництва та експлуатації гідротехнічних споруд, визначені державними стандартами України і будівельними нормами, що не відповідають світовому рівню розвитку галузі. У зв’язку з цим, необхідним є доповнення Закону України «Про меліорацію земель» відповідними статтями і прийняття Закону України «Про гідротехнічні споруди», що регламентували б зазначені суспільні відносини.

У підрозділі 2.3 «Правове забезпечення хімічної меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні» розроблено та обґрунтовано концептуальне положення про те, що оскільки хімічні меліоранти є агрохімікатами, які застосовуються для підвищення родючості ґрунтів, врожайності сільськогосподарських культур і поліпшення якості сільськогосподарської продукції, проектування і безпосереднє виконання робіт з хімічної меліорації земель сільськогосподарського призначення мають відповідати встановленим законодавством України вимогам при поводженні з агрохімікатами. У зв’язку з цим аргументовано необхідність врахування принципу мінімізації негативного впливу хімічної меліорації на стан ґрунтів та оточуючого природного середовища у сільському господарстві при розробці відповідних правових норм.

У результаті дослідження встановлено, що правове регулювання хімічної меліорації земель сільськогосподарського призначення має базуватися на поєднанні охоронних норм аграрного, земельного та екологічного законодавства України, спрямованих на забезпечення екологічно обґрунтованого проведення хімічної меліорації.

У підрозділі 2.4 «Правові засади агролісотехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні» з’ясовано, що основою для реалізації агролісотехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення є створення площинних (протиерозійних) та лінійних (полезахисних) лісових насаджень з високими продукційними і захисними властивостями шляхом заліснення непридатних для сільськогосподарського виробництва земель. Досліджено правове врегулювання процедури проектування і створення захисних лісових насаджень, обліку та оцінки якості, охорони та захисту створених захисних лісових насаджень. Обґрунтовано необхідність утворення і правового забезпечення ведення агролісомеліоративного кадастру, що є системою обліку, контролю і управління штучно створеними захисними лісовими насадженнями.

У результаті дослідження встановлено, що правове регулювання агролісотехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні має бути спрямовано на підвищення ролі захисного лісорозведення у сільському господарстві.

У підрозділі 2.5 «Правове регулювання проведення культуртехнічної та агротехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення в Україні» з’ясовано, що культуртехнічна меліорація земель сільськогосподарського призначення передбачає проведення впорядкування поверхні землі та підготовки її до використання для сільськогосподарських потреб, а агротехнічна спрямована на збільшення потужності та поліпшення агрофізичних властивостей кореневмісного шару ґрунту. Тобто культуртехнічні та агротехнічні меліоративні заходи передбачають проведення заходів з механічного обробітку ґрунту, посилення інтенсивності якого все частіше дає негативні наслідки: збільшення ерозійних процесів, погіршення властивостей ґрунту тощо. У зв’язку з цим, правове регулювання культуртехнічної та агротехнічної меліорації земель сільськогосподарського призначення має бути спрямоване, перш за все, на нормативне закріплення принципу мінімалізації обробітку ґрунту.

Засади правового регулювання суспільних відносин, що виникають у процесі проведення культуртехнічних та агротехнічних меліоративних заходів, визначені лише будівельними нормами, які нині є застарілими. У зв’язку з цим, Закон України «Про меліорацію земель» слід доповнити статтями, де будуть закріплені основні процедурні вимоги до проектування та виконання культуртехнічних та агротехнічних робіт. Необхідним є й прийняття відповідних підзаконних нормативних актів та нормативно-технічних документів, що регламентували б зазначені суспільні відносини

Розділ третій «Юридична відповідальність за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення» складається з преамбули, чотирьох підрозділів та висновку до третього розділу, що присвячені дослідженню наукових підходів до визначення юридичної відповідальності за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення, а також аналізу чинного законодавства України та судової практики у частині застосування  адміністративної, кримінальної, цивільно-правової, дисциплінарної і матеріальної відповідальності за правопорушення у досліджуваній сфері.

У преамбулі сформульовано визначення поняття юридичної відповідальності за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення як виду юридичної відповідальності, що полягає у встановленні для порушника агромеліоративного законодавства України негативних наслідків як майнового, так і особистісного немайнового характеру, передбачених санкціями правових норм, спрямованого на відновлення порушених прав і нерозривно пов’язаного з негативною реакцією держави на відповідні правопорушення і на суб’єкта, винного у вчиненні такого правопорушення.

З’ясовано, що юридична відповідальність за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення має певні особливості, але в цілому вона підпорядкована загальним закономірностям дії традиційних видів юридичної відповідальності: адміністративної, кримінальної, цивільно-правової, дисциплінарної і матеріальної. Специфіка ж юридичної відповідальності у цій сфері випливає з комплексності правового субінституту меліорації земель сільськогосподарського призначення, що об’єднує у собі правові норми аграрного, екологічного і земельного права України.

У підрозділі 3.1 «Адміністративна відповідальність за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення» визначено, що підставою для настання адміністративної відповідальності у досліджуваній сфері є вчинення адміністративного правопорушення (проступку). Адміністративні правопорушення у цій сфері не є однорідними. Деякі з них мають яскраво виражений характер відносин у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення, інші можуть бути одночасно порушенням правопорядку, передбаченого нормами інших галузей права, зокрема, у сфері використання природних ресурсів і комплексів, екологічних відносин, проектування, будівництва і прийняття в експлуатацію об’єктів і споруд тощо.

Обґрунтовано, що суб’єктами адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення є  фізичні особи – громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та посадові особи, наділені адміністративною дієздатністю. Поряд з цим, аргументовано необхідність включення до кола суб’єктів цього виду відповідальності юридичних осіб, оскільки у більшості випадків виконавцями меліоративних заходів є спеціалізовані проектні і будівельні підприємства, установи та організації. Це вимагає внесення відповідних змін до КУпАП.

Встановлено, що найпоширенішим адміністративним стягненням за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення є адміністративний штраф.

У підрозділі 3.2 «Кримінальна відповідальність за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення» за результатами дослідження встановлено, що підставою для настання кримінальної відповідальності за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення є наявність у діях особи складу злочину та винесення судом обвинувального вироку. Суб’єктами злочинів у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення визнано громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які є осудними і досягли шістнадцятирічного віку. У більшості випадків суб’єктом злочинів у цій сфері є спеціальний суб’єкт, який наділений спеціальними ознаками, передбаченими у відповідних статтях Особливої частини КК України для суб’єкта конкретного складу злочину.

Об’єктом зазначених злочинів визнано суспільні відносини, що виникають під час проведення меліоративних заходів. У ході дослідження встановлено, що КК України не містить спеціальних складів злочинів, що посягають на вказані  відносини. Оскільки суспільні відносини у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення мають комплексний характер, найчастіше суб’єкти злочинів у цій сфері посягають на земельні, лісові й водні відносини, а також відносини щодо проектування, будівництва і прийняття в експлуатацію меліоративних об’єктів і споруд.

У підрозділі 3.3 «Цивільно-правова відповідальність за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення» встановлено, що однією з обов’язкових умов настання майнової відповідальності у досліджуваній сфері є наявність шкоди, яка найчастіше завдається природним компонентам, серед яких домінують земельні і лісові ресурси. Це зумовлює наявність у структурі шкоди екологічної складової. Особливістю майнової відповідальності за правопорушення у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення є застосування при обчисленні шкоди різноманітних методів: витратного, таксового, розрахункового і нормативного.

Договірна відповідальність у цій сфері випливає переважно з договорів на проведення меліоративних заходів і спричинюється невиконанням або неналежним їх виконанням замовником або виконавцем меліоративних заходів.

У підрозділі 3.4 «Дисциплінарна і матеріальна відповідальність осіб, які спеціалізуються у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення» за результатами дослідження встановлено, що підставами для застосування цих видів юридичної відповідальності до осіб, які спеціалізуються у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення, є вчинення зазначеними особами трудового правопорушення, що представлене двома різновидами: дисциплінарним проступком і трудовим майновим правопорушенням. Особливості кожного із вказаних видів правопорушення і зумовлюють застосування двох видів юридичної відповідальності – дисциплінарної і матеріальної.

Дисциплінарна і матеріальна відповідальність працівників підприємств, установ, організацій, зайнятих у сфері меліорації земель сільськогосподарського призначення, не має якихось особливостей і застосовується на загальних підставах, передбачених законодавством України про працю.