ЕТИЧНІ ПРИНЦИПИ ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ: МЕХАНІЗМИ ФОРМУВАННЯ ТА ВПРОВАДЖЕННЯ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, вказано на зв’язок роботи з науковими темами досліджень кафедри філософії і методології державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, подано стислу характеристику сутності та стану розробки наукової проблеми, визначено мету і завдання, об’єкт, предмет і методи дослідження, ступінь наукової новизни, практичне значення одержаних результатів, визначено особистий внесок дисертанта, наведено дані щодо апробації результатів дослідження та кількості публікацій за темою, структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – «Теоретичні засади дослідження етичних принципів демократичного врядування» – визначено особливості демократичного врядування в сучасних транзитивних умовах; досліджено етичні принципи як наукову категорію та основу демократичного врядування; проаналізовано етичні принципи демократичного врядування як предмет дослідження вітчизняних і зарубіжних наукових досліджень.

За всієї складності суспільно-політичних змін, що відбуваються впродовж останніх десятиліть у різних регіонах світу, неоднозначності й суперечливості поставторитарних трансформацій, прогресуюче зміцнення демократичного правління, вочевидь, є домінуючою тенденцією суспільної еволюції кінця XX – початку ХХІ століття. До недавнього часу теоретики демократії рідко виходили за межі держави, наголошуючи на відмінності категорій між моральною сферою незалежної політичної спільноти та сферою анархічного суспільства, а саме – між внутрішньою та міжнародною аренами. Здебільшого тільки після кінця «холодної війни» історично відчужені концепти теорії міжнародних відносин і теорії демократії почали спільно звертатися до ідей демократії без кордонів, тобто транснаціональної демократії з глобальним характером, що свідчить про значну зміну мислення щодо якості сучасної світової демократії.

Аналізуючи транснаціональну модель демократії, варто виділити основні чинники, що прискорили цей процес, а також визначити контекст розгляду літератури про транснаціональну демократію, що спирається на окремі традиції демократичного мислення. Ліберал-інтернаціоналізм, радикальний демократичний плюралізм, космополітизм і дорадча демократія порушують принципові питання про бажаність і можливість транснаціональної демократії та на основі власних теоретичних конструкцій розглядають перспективи транснаціонального демократичного проекту. Основними чинниками транснаціональної демократії виступають такі сучасні стимулятори тенденції розвитку, як прискорення глобалізації, «третя хвиля» глобальної демократизації й піднесення транснаціональних соціальних рухів. За рахунок таких взаємопов’язаних тенденцій, варто говорити про умови та можливості ефективності демократії, оскільки демократія, її основні інститути і парадокси стали присутніми всюди, ніяк не залежачи від країни, стану економіки, розвитку культури, релігійних цінностей. Проте змусити недемократичну систему врядування переходити на врядування за демократичними принципами, чим, власне, й займається транзитологія, – це велика практична проблема, яка за умов збереження інституційних механізмів старої системи державного управління не має вирішення.

В науці немає єдиного підходу до визначення поняття «демократичне врядування», але більшість визначень побудовані на концепції, що саме демократичне врядування є базисом побудови громадянського суспільства, дотримання основних прав та свобод громадян, ефективному розподілі національних доходів та взаємодії влади і суспільства. На теоретичному рівні під терміном «демократичне врядування» розуміється співпраця багатьох сторін, які беруть участь у процесі управління суспільними справами. На практиці демократичне врядування визначається як сукупність безпосередніх взаємовідносин громади, публічного та приватного секторів, планування та управління спільними справами регіону. У західних країнах демократичне врядування розглядається в рамках демократичної парадигми і включає в себе більшість характеристик, притаманних системі правління (або його ідеальній моделі) в розвинених ліберальних демократіях. Більшість науковців сходяться на думці, що ефективне демократичне врядування є результатом взаємодії добре скоординованої влади, з одного боку, та обізнаного, зацікавленого та активного громадянина – з іншого.

Настанови з демократичного врядування, як і критерії «ефективного врядування» й принципи, сформульовані Комісією Європейського Союзу, Світовим банком та Організацією Економічного Співробітництва та Розвитку (ОЕСР) різняться тією мірою, в якій увага зосереджується на тих чи інших ключових чинниках. Зокрема, принципами «ефективного демократичного врядування», визначеними ОЕСР, є наступні: верховенство права; відкритість і прозорість діяльності демократичних інституцій; чесність і рівність, що стосуються громадян, у т. ч. надання консультативних послуг та участі в ухваленні рішень; результативність та ефективність послуг; ясність, прозорість і можливість застосування на практиці законів і правових регулювань; сталість і цілісність у формуванні політики; високі етичні стандарти поведінки.

Підвищена увага суспільства до етичної проблематики демократичного врядування спонукає дослідників до теоретичних дискусій щодо сучасних проблем етики державно-владних відносин. Два поняття відіграють ключову роль у цих теоретичних побудовах – перехід до демократії (transition) та усталення демократичної системи, або зміцнення демократії (consolidation). Загальний процес демократизації складається не з одного, а з двох послідовних переходів: перший (transition) призводить до встановлення демократичного уряду; другий (consolidation) – до зміцнення демократії, або до ефективного функціонування демократичного режиму. У першому випадку йдеться про формування інституціональних основ демократичної системи, що забезпечують змінюваність політичних лідерів за допомогою демократичних процедур. У другому – мається на увазі зміцнення самої демократії як суспільно-політичної системи, що передбачає залучення більшої частини суспільства (включаючи не лише політичні, суспільні (громадські) організації, інституціоналізовані групи інтересів, а й широкі верстви населення) до цінностей демократії, усвідомлення її як найбільш досконалої форми урядування у порівнянні з усіма іншими. Вкрай сприятливим для започаткування демократичного переходу вважається налаштування політичного керівництва країни на реформи.

Зміст концепції механізмів демократичного врядування полягає в реалізації наступних етичних принципів: додержання прав і свобод людини і громадянина, гуманізму, довіри, справедливості, законності та добросовісності. Додержання прав і свобод людини як головного принципу етики державного управління є важливою умовою досягнення легітимного стану державно-управлінських та суспільно-владних відносин та забезпечення належного рівня соціальної справедливості; достатньою умовою демократичного врядування має бути послідовне утвердження етичної концепції права, яка не лише проводить принцип додержання прав і свобод людини, а й розуміє його як принцип етики демократичного врядування. Принцип гуманізму передбачає визнання гідності та незалежності особистості головною соціальною цінністю; максимізацію свободи вибору людини (зокрема свободи слова і совісті, права на особисту думку і незалежне дослідження, права кожної особистості на власний спосіб життя), яка має поширюватися настільки далеко, наскільки це не завдає шкоди іншим. Принцип довіри передбачає існування такого рівня довіри громадян до влади, який свідчить про готовність суспільства в цілому до формування стосунків відкритого типу та співробітництва на основі демократичних принципів. Принцип справедливості є ідеєю тих інституцій, які перетворюють масу людей на політичну спільноту. Саме вона пов’язує одного громадянина з іншим і всіх громадян – з урядом. Існування держави є виправданим лише за умови підтримання нею справедливого правопорядку, тобто справедливість є основою легітимної політичної влади. Законність як один із головних демократичних принципів організації та функціонування держави, означає, що всі дії, які відбуваються в державному й громадському житті та є об’єктом правового регулювання, мають здійснюватися у точній відповідності з вимогами законів та підзаконних актів. Законність органічно включає в себе розвинену систему прав і свобод громадян та практичну реалізацію зазначених прав і свобод. Принцип добросовісності має моральну природу, яка являє собою стан чесності, сумління, порядності, передбачає переконаність у необхідності ретельного виконання соціальних обов’язків, повагу до інших, вірність зобов’язанням, повагу прав інших суб’єктів, обов’язок порівняння власних та чужих інтересів, унеможливлення заподіяння шкоди третім особам.

Впровадження етичних принципів демократичного врядування визначається традиціями демократизму, створенням інститутів, що базуються на неформальних правилах, рівнем управлінської культури і потребує поступовості, створення інститутів соціального партнерства та накопичення досвіду взаємодії у виконанні державних програм розвитку.

Етичні принципи демократичного врядування спроможні стати основою для формування відповідальності представників влади та підставою для суспільної оцінки бюрократії. Сукупність етичних принципів демократичного врядування необхідна для вияву чітких орієнтирів службової поведінки та створення певних шаблонів, які роз’яснюють поведінку, для підвищення рівня раціональності та моральності у професійній діяльності чиновництва. Закріплені етичні принципи демократичного врядування відкриватимуть можливості для достатньо вільного орієнтування державних службовців у стандартних ситуаціях.

У другому розділі – «Механізми формування та впровадження етичних принципів демократичного врядування» – здійснено аналіз розвитку етичних принципів демократичного врядування в історії українського державотворення; визначено етичні принципи як чинники становлення та розвитку демократичного врядування в Україні; проаналізовано політико-правові основи впровадження етичних принципів демократичного врядування в сучасній Україні; розкрито інституційні проблеми впровадження етичних принципів демократичного врядування.

В історії українського державотворення демократичні ідеї завжди підпорядковувалися соціальній та національній концепції демократичного врядування та ліберальних прав і свобод, видавалися утопічними і не мали широкої підтримки. Хоча прояви демократизму в житті українського народу деякі дослідники знаходять уже в найдавніші часи. Український народ завжди виявляв прихильність до демократичної форми правління. Насамперед, це схильність до індивідуальної свободи, народоправство у публічному житті, відкриті вибори, існування поряд з центральною владою місцевого самоврядування, зародки федеративного устрою. Розвиток та занепад демократичних традицій врядування в історії України зумовлювали такі чинники як перервність державницького процесу та чергування періодів політичного піднесення і занепаду. Такі засадничі принципи демократичного врядування як підконтрольність влади, підзвітність, прозорість, визнання верховенства права та етичних стандартів поведінки, принцип субсидіарності, а також врахування особливостей конкретної країни при виборі моделей публічної влади є основним фундаментом, на якому ґрунтується демократія. Ці принципи знайшли своє відображення у визначних політико-правових документах – Конституції Пилипа Орлика, конституційних проектах М. Драгоманова, М. Грушевського, С. Дністрянського, у працях Б. Кістяківського, інших українських мислителів минулого. В умовах проведення адміністративної реформи в Україні особливої актуальності набирає проблема підвищення ефективності державного управління шляхом впровадження випробуваних історичною традицією етичних принципів демократичного врядування.

Важелем, що сприятиме унормуванню етичного середовища виконавчої влади, зміцнюватиме політичну волю до етичного реформування демократичного врядування та внутрішньо легалізуватиме право законодавців здійснювати контроль буде оформлення інституціональних основ управлінської етики. Трансформація соціально-економічної, політико-правової, культурної та інших сфер буття Української держави, діяльність її органів та посадових осіб, що виконують регулятивно-управлінські функції, повинна відбуватися на підставі проголошених нині діючою Конституцією України загальноцивілізаційних цінностей та принципів: забезпечення прав і свобод людини, розвиток і зміцнення демократії, гуманізм, верховенство права та розбудова громадянського суспільства.

До механізмів формування та впровадження етичних принципів демократичного врядування відносяться: соціальні, правові та механізми контролю за дотриманням етики.

Вирішення проблеми впровадження механізмів формування етичних принципів демократичного врядування полягає у їх закріпленні через відповідну систему нормативно-правових норм. Нормативно-правове забезпечення демократичного врядування має базуватися на основі, важливою складовою якої є етична концепція демократичного врядування, що визначає соціальну справедливість як мету держави та зміст державного управління на шляху її досягнення. Соціальна справедливість – соціально-духовний феномен, який не можна повністю запрограмувати у системі правових норм. Тому кожен службовець, кожна посадова особа мусить усвідомити основні вимоги принципу соціальної справедливості й послідовно керуватися ним як етичною нормою у своїй управлінській діяльності.

Етичні принципи демократичного врядування, закладені сьогодні у норми права, що регламентують процедури державного управління, та є підґрунтям для створення ефективної системи державної влади, гарантування реальної участі громадян в управлінні державними справами, а також забезпечення незалежного громадського контролю за діяльністю системи державного управління. Насамперед, це Закон України «Про державну службу», що регулює етику поведінки державного службовця (ст. 5). Найбільш унормовані законодавчо питання етики поведінки, на нашу думку, у сфері представницької гілки влади. Так, Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» містить главу 9, в якій йдеться про «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України». Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», а саме ст. 4, визначає етичні принципи серед основних принципів служби в органах місцевого самоврядування. Наказ Головного управління державної служби від 4 серпня 2010 р. № 214 «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» узагальнює стандарти етичної поведінки й доброчесності посадових осіб владних органів. Проте, зазначені норми носять переважно поверховий і фрагментарний характер, недостатнє використання засобів адміністративної відповідальності в сфері державного управління призвело до зростання кількості адміністративних проступків.

Безвідповідальність, нехтування як морально-етичними настановами, що особливо посилилися протягом останнього часу, так і нормами законодавства, а також подвійні стандарти в діях представників влади створюють атмосферу цинічного ставлення до етичних принципів, що є особливо небезпечним, адже нехтування морально-правовими нормами завжди формує зневіру громадян, що ще більш посилює негативні наслідки від дій владних осіб і виступає однією з глибинних причин асоціальної поведінки людей, злочинності, корупції тощо. При цьому в Україні за 11 місяців 2010 року частка державних службовців, притягнутих до адміністративної відповідальності за вчинення корупційних правопорушень становила 0,21 % від їх загальної чисельності.

Поширення корупційних способів вирішення політичних, економічних і соціальних питань, правових спорів дозволяють зробити висновок про системність корупції в усіх сферах державного і суспільного життя, і навіть про загрозу формування в Україні «корупційної культури». За останні роки проблема корупції в Україні стала чи не найнагальнішою серед тих, що турбують суспільство та перешкоджають економічному розвитку та поступу країни. Тому створення ефективної системи протидії цьому явищу визнано одним із ключових національних пріоритетів Української Держави. За цих умов важливого значення набувають етичні принципи демократичного врядування. Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» у ст. 13 «Кодекси поведінки» визначає основні засади запобігання і протидії корупції в публічній і приватній сферах суспільних відносин на основі норм професійної етики.

Перспективним кроком у напрямку впровадження етичних принципів демократичного врядування є Концепція Державної цільової програми реформування державного управління та державної служби на 2011–2015 роки, яка ставить за мету побудову ефективної моделі врядування на загальнодержавному і регіональному рівні через оптимізацію системи органів виконавчої влади та розвитку системи державної служби.

Незважаючи на поширеність вживання понять етичних принципів демократичного врядування щодо діяльності органів державного управління, їх правового визначення на рівні дефініцій, змістовного навантаження, зобов’язальних норм та норм координації і контролю в актах чинного законодавства досі немає. Існуюча форма впровадження етичних принципів демократичного врядування містить ряд суттєвих недоліків: відсутні механізми моніторингу та контролю за дотриманням етичних принципів; потреба у регулюючій та координуючій етичні питання структурі. Формування чітких етичних принципів демократичного врядування ускладнюється загальним рівнем моральної свідомості українського суспільства, де сприйняття моралі та етики переважно залишається поза увагою. Негативними факторами, що не сприяють дотриманню принципів етики демократичного врядування, є також неналежна організація праці державного службовця та кадрова політика (добір кадрів, умови проходження служби, перспективи кар’єрного росту тощо). Все вищевказане обумовлює відношення до етичних принципів демократичного врядування як вторинного явища.

У третьому розділі – «Напрями вдосконалення механізмів формування та впровадження етичних принципів демократичного врядування» – розглянуто міжнародні підходи щодо впровадження етичних принципів демократичного врядування; виявлено напрями вдосконалення механізмів функціонування етичних принципів демократичного врядування; розглянуто механізми формування організаційно-правової культури демократичного врядування.

Впровадження стандартів публічної етики є одним із основних напрямків реалізації демократичного врядування та Європейської Стратегії інновацій. Радою Європи ще у середині 90-х років було розпочато роботу щодо узагальнення, популяризації та розповсюдження стандартів публічної етики. Так, у 1999 році Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи було ухвалено Рекомендацію 60 (1999) щодо етичної поведінки обраних представників на місцевому і регіональному рівнях. Посилання на принципи гуманізму фігурують у преамбулах конвенцій, у резолюціях Генеральної Асамблеї ООН, а також у дипломатичній практиці. Повага до свободи та гідності особи розглядається як базовий принцип права Ради Європи, як суть Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. Про такий акцент також чітко заявлено в Загальній декларації прав людини 1948 р. і в Лісабонському Договорі.

На етичних принципах демократичного врядування, визначених Організацією Економічного Співробітництва та Розвитку, побудована демократія і праводержавність у країнах-членах Європейського Союзу, й кожен із зазначених принципів є важливим для забезпечення розвитку демократичного суспільства в цілому та демократичного врядування, зокрема.

Патерналістські настрої, поблажливе ставлення суспільної свідомості до явищ корупції, незнання громадянами своїх прав та невміння їх відстоювати, духовна криза, невиразність персоналістської культури та етики відповідальності є суттєвими гальмами у формуванні в Україні етично вибудуваної форми демократичного врядування.

Важливим для вітчизняного досвіду є вивчення можливості адаптації моделі «шести принципів доброго управління» Польщі, а саме – прозорості, нетерпимості до корупції, громадської співучасті, фаховості, передбачуваності та звітності у публічному управлінні. А також заслуговує на увагу й досвід Польщі щодо запровадження етичного кодексу службовця.

Ефективність механізмів етичних принципів демократичного врядування має велике значення для поліпшення стану довіри суспільства до влади, боротьби з корупцією, підвищення прозорості та зрозумілості дій чиновників для кожного громадянина. Етичні принципи демократичного врядування дозволять закласти новий фундамент діяльності українського уряду, що ґрунтується на прозорості, підзвітності й відповідальності. Етичні принципи демократичного врядування повинні лягти в основу всіх внутрішніх угод та визначати форми державного та державно-приватного співробітництва.

Питання впровадження механізмів формування етичних принципів демократичного врядування в діяльності органів державного управління слід розглядати крізь призму їх функціонального навантаження та виконання функцій держави із забезпечення ефективності і взаємодії об’єктів та суб’єктів державного управління. При цьому необхідно одночасне запровадження відповідних механізмів недопущення реалізації приватних інтересів державними службовцями з використанням службових повноважень та заходів юридичної відповідальності за порушення етичних засад державної служби.

Проблема утвердження етичних принципів демократичного врядування у сфері державного управління може бути вирішена шляхом прийняття спеціального закону «Про визначення загальних засад реалізації етичних принципів демократичного врядування в діяльності органів державного управління». На нашу думку, такий базовий закон повинен містити як дефініційне визначення самих понять етичних принципів в контексті їх застосування в діяльності органів державного управління, так і правові норми щодо загального порядку їх реалізації, а також санкції за порушення цього порядку. Прийняття відповідного закону сприятиме реальному впровадженню норм права щодо реалізації етичних принципів в діяльності органів державного управління, й, таким чином, подальшому становленню демократії в Україні як правовій державі. Стале і законодавчо врегульоване функціонування цих принципів забезпечує об’єктивну оцінку діяльності органів державної влади опозиційними партіями та громадськими об’єднаннями і організаціями, що є фактором попередження, виникнення і розвитку негативних явищ в державному управлінні, насамперед корупції.

Особливістю етичних принципів на сучасному етапі розвитку України є те, що їх зміст, роль та значення зазнають суттєвих змін разом із системою демократичного врядування, через що перебувають у процесі становлення, не маючи стійкості й упорядкованості.