Глущенко Я. Б. Адміністративно-правові засади реформування органів виконавчої влади

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, зв’язок із науковими програмами та планами, методи дослідження, наукова новизна, розкривається наукове та практичне значення роботи, а також подано відомості про апробацію одержаних результатів.

Розділ 1 «Методологічні засади реформування органів виконавчої влади в умовах адміністративної реформи» містить чотири підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Поняття, завдання та основні напрями адміністративної реформи в Україні» відзначається, що прийняття в 1996 році Основного Закону України заклало підвалини для формування дієздатного уряду, побудови ефективної вертикалі виконавчої влади, закладення основ розподілу повноважень центральних і місцевих органів влади. Надано авторське визначення адміністративної реформи в Україні як комплексу організаційно-правових, наукових та економічно обґрунтованих заходів реформування системи органів виконавчої влади всіх рівнів з метою оптимізації структури органів виконавчої влади та створення ефективного апарату управління всіма сферами суспільного життя для забезпечення конституційно закріплених основних прав, свобод та законних інтересів людини та громадянина.

Зроблено висновок, що ефективному реформуванню державного управління у період незалежності бракувало системності, послідовності, наукового обґрунтування, тому сучасний стан українського законодавства у сфері державного управління являє собою своєрідне поєднання, симбіоз нового і старого. Акцентується увага на тому, що з моменту прийняття Концепції адміністративної реформи минуло майже 13 років, в той час деякі адміністративно-правові заходи в напрямі реалізації Концепції потребують корегування та уточнення. Визначені основні завдання та напрями, які передбачаються в ході реформування органів виконавчої влади в Україні З’ясовано, що деякі напрями реформування вже частково реалізовані, а саме: законодавче врегулювання певних питань, пов’язаних з системою органів виконавчої влади; створено інститут адміністративної юстиції як дійовий інструмент забезпечення прав, свобод та законних інтересів громадянина та людини у правовідносинах з органами виконавчої влади; створено якісно новий рівень інформаційного забезпечення органів виконавчої влади.

У підрозділі 1.2 «Сутність та особливості органів виконавчої влади як об’єкта адміністративно-правового регулювання» відзначається, що правове регулювання доволі часто розглядається в розумінні інструментарію теорії забезпечення механізму адміністративного права.

Визначено, що під час реалізації сутності виконавчої влади відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів державного регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку. Сам характер виконавчої влади, що зумовлений об’єктивним її призначенням – виконанням законів та інших правових актів, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської (виконавчо-розпорядчої) діяльності держави. З’ясовано, що визначальною рисою сьогоднішнього державно-правового розвитку є участь виконавчої влади у прийнятті політично-значущих нормативних актів і рішень, а також здійснення впливу на прийняття законодавчою владою рішень чи нормативних актів у визначеному чинним законодавством України порядку.

Сформульовано авторське визначення поняття «органи виконавчої влади», згідно з яким орган виконавчої влади – це створена на основі Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів державна організація, основним призначенням якої є практична реалізація чинного законодавства в адміністративно-політичній, економічній та соціально-культурній сфері, яка наділена чітко визначеною компетенцією та певними повноваженнями представляти інтереси держави, має конкретно визначену організаційну структуру та територіальний масштаб діяльності, що поширюється на всю територію держави.

У підрозділі 1.3 «Уточнення системи органів виконавчої влади в Україні як об’єкта реформування» міститься аналіз правових актів, в яких закріплено основні засади системи виконавчої влади в нашій державі, при цьому особливу увагу приділено аналізу положень Розділу VI Конституції України та запропоновано закріпити в ньому поняття центрального органу виконавчої влади.

У роботі відзначається, що з урахуванням положень Концепції адміністративної реформи в Україні немає великої різниці між тим, як саме називається центральний орган виконавчої влади (державний комітет, державна комісія, державне агентство або державна інспекція). Само по собі перейменування відповідних центральних органів виконавчої влади не означає того, що реалізуються положення зазначеної вище Концепції. Йдеться про те, що в ході реалізації реформи необхідно створити ефективну, дійову та економічно ефективну систему органів виконавчої влади в Україні, яка б найбільш раціонально втілювала в життя конституційно закріплені права, свободи та законні інтереси громадянина й людини.

У підрозділі міститься аналіз існуючих теоретичних підходів щодо віднесення до системи органів виконавчої влади органів місцевого самоврядування, на підставі якого зроблено висновок, що вказані органи належать до різних сфер публічного управління.

За результатами аналізу нормативно-правових документів визначено, що систему органів виконавчої влади в Україні складають: 1) Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади; 2) міністерства як центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя (секторах державного управління); 3) структурно-територіальні підрозділи міністерств; 4) центральні органи виконавчої влади, які, безпосередньо не формуючи урядову політику, покликані сприяти міністерствам та уряду в цілому в реалізації цієї політики шляхом виконання функцій державного управління, як правило, міжгалузевого чи міжсекторного характеру (державні служби, державні агентства, державні інспекції); 5) структурно-територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади; 6) Рада міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації (обласні та районні), міст Києва та Севастополя.

У підрозділі 1.4 «Зарубіжний досвід організації та функціонування органів виконавчої влади й можливості його використання в Україні» відзначається, що дослідження досвіду держав-членів Європейського Союзу щодо організації та функціонування їх органів виконавчої влади може сприяти забезпеченню ефективного формування, організації та функціонування органів виконавчої влади в Україні. Зазначене обумовлює необхідність звернути увагу на позитивний досвід і практику адміністративно-правової організації та функціонування системи органів виконавчої влади в зарубіжних країнах, а також на можливість використання цього досвіду в умовах реалізації положень, які запропоновані Концепцією адміністративної реформи України. Дослідження зарубіжного досвіду організації та функціонування органів виконавчої влади й можливостей його використання в Україні слід здійснювати за наступними напрямами: 1) порядок формування та здійснення своїх повноважень урядами зарубіжних країн; 2) організація діяльності міністерств як ключової ланки в органах виконавчої влади; 3) напрями здійснення адміністративних реформ та позитивний досвід певних країн в цій сфері адміністративно-правового регулювання.

Обґрунтовано позицію стосовно того, що пошук «золотої середини» у співвідношенні «кількість–якість», з точки зору оптимізації структури й системи організації та функціональної діяльності органів виконавчої влади, є актуальним для більшості зарубіжних країн світу, де при адміністративно-правовому регулюванні організації та функціонування органів виконавчої влади простежується тенденція до економічно обґрунтованої та структурно-функціональної оптимізації кількісного складу міністерств та інших органів виконавчої влади й у більшості випадків спостерігається кількісне зменшення цих органів завдяки раціональному й ефективному перерозподілу функціональних обов’язків органів виконавчої влади та їх керівників, з метою усунення дублювання повноважень цих органів.

Зроблено висновок, що провідна ідея здійснення адміністративної реформи втілена в тезі «влада для народу», тобто в центрі уваги реформи стоїть питання створення системи та структури органів виконавчої влади, які б якомога ефективніше задовольняли потреби громадян.

Визначено основні напрями здійснення адміністративної реформи, відповідно до досвіду зарубіжних країн: 1) реформування органів виконавчої влади всіх рівнів, які базуються на принципах децентралізації та деконцентрації цих органів; 2) реформування адміністративно-територіального устрою країни; 3) реформування органів місцевого самоврядування з певним перерозподілом компетенції та повноважень цих органів; 4) втілення в життя адміністративно-правових заходів, спрямованих на ефективне використання новітніх інформаційно-технологічних систем з метою наближення послуг для споживачів; 5) підвищення статусу державних службовців та здійснення постійного професійного навчання державних службовців в системі підвищення кваліфікації.

Розділ 2 «Основні напрями реформування органів виконавчої влади в Україні» містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Удосконалення системи органів виконавчої влади в Україні та їх організаційно-штатної структури» відзначається, що внаслідок здійснення адміністративної реформи в Україні передбачається поступове формування раціонального механізму державного управління, який дозволить значно зміцнити та підвищити ефективність реалізації виконавчої влади, поглибити її взаємодію з місцевим самоврядуванням. Початковий етап адміністративної реформи пов’язаний з невідкладною розробкою програми заходів за кожним напрямом реформування. За напрямом реформування центральних органів виконавчої влади слід: 1) проаналізувати функції та повноваження центральних органів виконавчої влади і на цій основі визначити їх оптимальну структуру; 2) передбачити надання центральним органам функцій стратегічного планування і розроблення політики у відповідних сферах діяльності, програм дій щодо задоволення суспільно важливих потреб; 3) визначити організаційні та матеріально-фінансові шляхи і засоби забезпечення прогнозування, планування, регулювання, моніторингу, аналізу і контролю в нових суспільних умовах, зокрема за умов формування ринкової економіки; 4) розробити механізми та засоби підвищення ефективності прийняття управлінських рішень на вищому, територіальному та місцевих рівнях.

Зроблено висновок, що на сучасному етапі реформування системи органів виконавчої влади спостерігається певна непослідовність та суперечливість в урегулюванні діяльності окремих органів виконавчої влади, що в свою чергу не сприяє удосконаленню системи органів виконавчої влади та правозастосовної практики, у чому, зокрема, можна переконатися на прикладі реформування Міністерства соціальної політики України.

З’ясовано, що в процесі реформування системи органів виконавчої влади та розробці нормативів їх штатної чисельності необхідно враховувати специфіку діяльності та завдання, які виконує той чи інший орган виконавчої влади, оскільки ефективність діяльності органів виконавчої влади значною мірою залежить від їх структурно-організаційної побудови та взаємозв’язків між ними.

На основі здійсненого аналізу доведено, що оптимізація організаційно-штатної структури органів виконавчої влади всіх рівнів, в умовах демократичного суспільства, повинна здійснюватися прозоро та відкрито, а в основу удосконалення організаційно-штатної структури повинні бути покладені принципи верховенства права, законності, простоти; економічності; скасування паралельно діючих, дублюючих посад; забезпечення ефективного виконання поставлених завдань.

У підрозділі 2.2 «Перегляд завдань та функцій органів виконавчої влади в Україні» наголошується на тому, що розгляд завдань та функцій органів виконавчої влади дає можливість об’єктивно оцінити їх місце та роль у вирішенні проблем реалізації державної влади, визначити їх основне призначення, виявити прогалини у правовому регулюванні, дослідити спірні та невирішені питання, які стосуються основних завдань та функцій органів виконавчої влади, окреслити пріоритетні напрями розвитку правового регулювання.

На основі аналізу Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» зроблено висновок, що в ньому детально регламентуються завдання та функції як міністерств, так і інших центральних органів виконавчої влади, проте мають місце і певні прогалини, зокрема, відсутнє визначення поняття «надання адміністративних послуг», а це є одним з основних завдань центральних органів виконавчої влади.

На основі здійсненого аналізу чинного законодавства, яке регламентує діяльність органів виконавчої влади, зроблено пропозиції з удосконалення адміністративно-правового регулювання органів, які складають систему виконавчої влади, а саме: по-перше, внести зміни та доповнення до ст. 2 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 7 жовтня 2010 року, доповнивши її пунктом 11 наступного змісту: Кабінет Міністрів України «розробляє проект закону про Державний бюджет України, забезпечує виконання Державного бюджету й подає Верховній Раді України звіт про його виконання»; по-друге, з метою вдосконалення та перегляду завдань та функцій органів виконавчої влади Верховній Раді України в найкоротші терміни прийняти Закон України «Про адміністративні послуги», в якому визначити це поняття й адміністративно-правові засади надання адміністративних послуг органами виконавчої влади в Україні з метою реалізації прав, свобод та законних інтересів громадянина, людина та юридичної особи.

У підрозділі 2.3 «Удосконалення державної служби та системи професійної підготовки персоналу органів виконавчої влади» основну увагу приділено сучасному стану адміністративно-правового регулювання організації державної служби та системи професійної підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців органів виконавчої влади. Відзначається, що соціально-політичні процеси в українському суспільстві, зміна пріоритетів у державотворенні спонукали вітчизняну юридичну науку до пошуку моделей державної служби, які базуються на врахуванні нових чинників. Очевидним стало те, що без фундаментальних наукових досліджень теоретичних і прикладних проблем, які постають у сфері державно-службових відносин, врахування концептуальних змін у державотворенні якісний прорив у справі становлення і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування (публічної служби) неможливий.

Запропоновано внести зміни до ч. 1 ст. 1 Закону України ««Про державну службу», виклавши її в наступній редакції «Державна служба в Україні – це професійна діяльність громадян України, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів».

Зроблено висновок про те, що державна служба в Україні характеризується наступними ознаками: 1) це нормативно врегульований порядок реалізації громадянами України доступу до державного управління; 2) це професійна діяльність громадян України на постійній основі, які обіймають посади в державних органах та їх апараті, яким присвоюються кваліфікаційні розряди, звання, ранги, щодо практичного виконання завдань і функцій держави; 3) за цю діяльність державні службовці отримують заробітну плату за рахунок державних коштів; 4) чітко визначено вимоги до кандидатів на посади державних службовців, порядок вступу, проходження та припинення служби у державних органах, у тому числі визначено гарантії діяльності державних службовців та їх соціальний захист, відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов’язків; 5) практична діяльність державних службовців супроводжується постійною системою професійної підготовки персоналу, яка включає в себе підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів.

На основі детального аналізу нормативно-правових актів з метою вдосконалення діяльності державної служби та системи підготовки персоналу органів виконавчої влади робиться ряд пропозицій задля внесення змін та доповнень до чинного законодавства, яке регламентує організаційно-правові засади діяльності державної служби та системи підготовки кадрів для цих органів.

На підставі аналізу класифікацій видів державної служби обґрунтовано позицію щодо необхідності в новій редакції закону України «Про державну службу в Україні» законодавчо закріпити положення, які стосуються «цивільної державної служби», «мілітаризованої державної служби».