МОДЕРНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ БІБЛІОТЕЧНОЮ СПРАВОЮ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ АСПЕКТИ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційної роботи, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет, гіпотезу дослідження, наведено характеристику використаних методів, сформульовано основні положення щодо наукової новизни одержаних результатів. Показано практичну значущість результатів дослідження, особистий внесок здобувача, наведено дані щодо апробації та опублікування результатів.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади державного управління бібліотечною справою» – проаналізовано сучасний стан наукових розробок з теми дисертаційної роботи, визначено основні терміни за проблематикою дисертації, обґрунтовано методологічну базу та основні напрями дослідження.

Показано, що, незважаючи на значну загальну кількість публікацій за проблематикою дисертаційної роботи, майже всі вони мають вузькогалузеву спеціалізацію і не дають комплексної відповіді на питання щодо організації та модернізації державного управління бібліотечною справою в Україні. Тому нагальною є потреба в комплексній науковій розробці проблем державного управління в цій сфері.

Особливістю наукових досліджень державного управління бібліотечною справою є їх міждисциплінарність (державне управління, бібліотечна справа, культурологія, соціальні комунікації), що породжує проблему визначення основних категорій і понять, якими оперують дослідники, зокрема таких термінів, як «бібліотечна справа», «державне управління бібліотечною справою», «державна політика у сфері бібліотечної справи». На підставі аналізу цих термінів і понять з’ясовано, що існують різні підходи до розуміння сутності та значення державного управління бібліотечною справою в забезпеченні права громадян на доступ до інформації, освіти, науки, культурних цінностей. Автором уточнено трактування понять «державне управління бібліотечною справою», «державна політика у сфері бібліотечної справи», «модернізація державного управління бібліотечною справою». Тлумачення понять, та їх дослідження проводилось з позицій забезпечення права громадян на доступ до інформації у контексті законодавчих та нормативно-правових актів.

Синтез різних тлумачень понять «державне управління», «державна політика» та «бібліотечна справа» дозволив сформулювати таку дефініцію поняття «державне управління бібліотечною справою»: цілеспрямований організаційно-регулюючий вплив держави через діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, наділених відповідною компетенцією, на стан і розвиток бібліотечної справи з метою забезпечення виконання бібліотеками їх соціальної функції у суспільстві шляхом запровадження державної політики у сфері бібліотечної справи. У свою чергу, державна політика у сфері бібліотечної справи – напрям дій або утримання від них, обрані органами державної влади для подолання чи попередження суспільних проблем у цій сфері з метою максимально повного забезпечення ролі бібліотек у суспільстві, а саме у розвитку освіти, науки, культури та поінформованості громадян. Модернізація державного управління бібліотечною справою – здійснення державою цілеспрямованих перетворень (оновлення, перебудови, удосконалення) з урахуванням зарубіжного досвіду, результатом яких є поява у діючій системі державного управління бібліотечною справою нових рис, нових суттєвих ознак, які відповідають вимогам і умовам інформаційного суспільства.

Виявлено, що в науковій літературі державне управління бібліотечною справою розглядається як складова державного управління в галузі культури. Однак у зв’язку з тим, що бібліотека є поліфункціональним соціальним інститутом – вона є освітнім, культурним, інформаційним, дозвіллєвим центром, а бібліотечна справа одночасно є складовою частиною як мінімум чотирьох галузей національного господарства (освіти, науки, культури й інформаційно-комунікативної), автором пропонується перейти від відомчого, галузевого державного управління стосовно бібліотек до програмно-цільового управління, визначати та впроваджувати яке будуть Міністерство культури і туризму України, Міністерство освіти і науки України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України (до сфери відання якого належить книговидання), інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, залучаючи до цього процесу громадськість.

Результати проведеного в цьому розділі аналізу літератури за обраною темою дозволяють визначити напрями, що дотепер не достатньо вивчені й вимагають поглибленого наукового дослідження. Ці напрями пов’язані із виявленням історичних аспектів, сучасного стану, проблем і тенденцій розвитку державного управління бібліотечною справою в Україні.

У другому розділі – «Державне управління бібліотечною справою в Україні» – описано виявлені автором закономірності, особливості, тенденції та чинники розвитку системи державного управління бібліотечною справою в Україні, виділено основні етапи розвитку системи державного управління в цій сфері; визначено організаційно-правові засади державного управління бібліотечною справою в Україні та здійснено аналіз сучасного стану бібліотечної справи в Україні.

Аналіз вітчизняного досвіду розвитку системи державного управління бібліотечною справою дозволив запропонувати для подальших наукових досліджень п’ять етапів розвитку цієї системи. На І етапі (ІХ – ХVIІІ ст.) розвитку бібліотека є соціальним інститутом, який відіграє вирішальну роль у процесі освіти, розповсюдженні знань і розвитку науки. На той час найпоширенішими є монастирські, шкільні, приватні, університетські бібліотеки, наукові, національні, придворні та академічні бібліотеки, бібліотеки при церковних братствах і бібліотеки приказів. У XVII ст. з’являються бібліотеки нового типу – перші «закладівські» бібліотеки, які повинні були обслуговувати державний апарат централізованої країни та служби цього апарату – «царські прикази». Доступ населення до бібліотек був обмеженим. З боку держави здійснювався нагляд за бібліотеками.

IІ етап (ХІХ – початок ХХ ст.) розвитку: бібліотека – це надкласовий, безпартійний соціальний інститут, що сприяє розвитку освіти, науки, культури. Функціонування бібліотек, їхні типи і види, фінансування значною мірою пояснювалися раціональними потребами держави, коли бібліотека була необхідним підґрунтям розвитку діяльності міністерств і відомств, урядових комітетів, органів місцевого самоврядування, судово-адміністративних і воєнізованих установ тощо. Існували бібліотеки губернські та намісницькі, окружних та повітових управлінь, місцевих органів влади. На цьому етапі поглиблюється значення суспільної ініціативи у процесі розбудови бібліотечної справи. У цей період посилюється цензура з боку держави щодо фондів публічних бібліотек. Нагляд за бібліотеками здійснює Міністерство внутрішніх справ, з 1833 р. – Міністерство освіти, а з 1867 р. – знову Міністерство внутрішніх справ. Право дозволу та нагляду за публічними бібліотеками губернського, повітового та сільського рівнів здійснював особисто губернатор. Доступ населення до бібліотек значно розширюється, але все ж таки є обмеженим. Управління бібліотеками в основному здійснюється земськими та міськими органами самоврядування. 

На ІІІ етапі розвитку (1917 – 1990 рр.) бібліотека стає одним із найбільш заідеологізованих соціальних інститутів. У 1917 – 1920 рр. були закладені засади принципово іншого підходу до організації бібліотечної справи та державного управління в цій сфері, який був охарактеризований як «соціалістичне бібліотечне будівництво». У період недовготривалої української державності 1917 – 1921 рр. була здійснена спроба впровадження незалежної державної політики у сфері бібліотечної справи, що виявлялося в утворенні спеціальних органів управління, виділенні значних державних асигнувань на розвиток бібліотек, підготовці законопроектів про обов’язковий примірник та Національну бібліотеку України, заснуванні державної системи підготовки бібліотечних працівників. У 1919 р. зі встановленням радянської влади на Україні реалізується завдання державного управління бібліотечною справою та створення єдиної мережі безплатних державних бібліотек різного рівня, публічних обласних, районних і місцевих, а також галузевих, масових і наукових. Усі бібліотеки, за винятком галузевих і відомчих, були передані у відання Наркомату освіти. Відповідно до постанови уряду УРСР про роботу масових бібліотек Україні (1934 р.) в країні запроваджується державний контроль з боку Наркомату освіти за бібліотеками усіх типів та проводиться лінія на централізацію та уніфікацію бібліотек. Посилюється бібліотечна цензура, у бібліотеках утворюються спецфонди. На цьому етапі розвитку була створена ретельно продумана та добре вибудована концепція розвитку бібліотек, яка багато в чому була скопійована з американської (США) моделі і зводилася до того, що свою бібліотеку повинен мати кожний населений пункт – не тільки великі та малі міста, але й віддалені села. Доступ населення до бібліотек стає вільним.

У 1945 р. при Раді Міністрів УРСР створюється Комітет у справах культурно-освітніх установ, якому підпорядковуються бібліотеки.

Упродовж 1950-х рр., відповідно до постанови Ради Міністрів УРСР «Про заходи щодо покращення роботи масових бібліотек УРСР» (1952 р.), реалізується декілька спроб реформування та перегляду структури бібліотечної системи, націлених на підвищення суспільно-політичного значення публічних і масових бібліотек та їх ролі в ідеологічному вихованні мас, а також перебудови діяльності наукових бібліотек, спрямованої на зміцнення науково-технічного потенціалу радянської науки. Реформування державного управління бібліотечною справою здійснюється у 1953 р. шляхом утворення Міністерства культури УРСР, якому передавалися всі права комітетів у справах культурно-просвітніх установ, та започаткуванням Головної бібліотечної інспекції для контролю за виконанням партійних та державних рішень у галузі бібліотечної справи.

Державне управління формуванням бібліотечних фондів здійснювалося створеним у жовтні 1963 р. Державним комітетом Ради Міністрів УРСР з питань друку. У 1970-ті рр. здійснюються спроби централізації бібліотечної мережі, створення єдиної системи бібліотек усіх типів і видів, відомчої належності. Починається невдалий експеримент із централізації мережі масових бібліотек. У 1970-80 рр. державне управління бібліотеками здійснювалося на базі принципів, спільних для всіх радянських закладів: політичний підхід до справи, демократичний централізм, правильний підбір і розстановка кадрів, єдиноначальність, контроль і перевірка знань. Бібліотечна галузь радянського періоду переважно обслуговувала ідеологічні потреби влади, а не лише задовольняла культурні потреби народу. Державне управління бібліотечною справою в умовах тоталітарної системи здійснювалося командно-адміністративними методами.

Здобуття Україною незалежності у 1991 р. сприяло переходу бібліотек до ІV етапу свого розвитку (1991 – 1996 рр.). Уперше в історії України приймається окремий закон, що регулює діяльність бібліотечної сфери – Закон України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» (1995 р.). Прийняття цього закону створило нові умови для розвитку бібліотек – чітко визначено статус бібліотек, правові та організаційні засади їх діяльності, державну політику у галузі бібліотечної справи, структуру державного управління в цій сфері. Бібліотека визначається як інформаційний, культурний, освітній заклад, якому не властива ідеологічна функція. Законодавчо закріплені зобов’язання держави щодо забезпечення вільного доступу громадян України до культури, знань та інформації. З’являються нові за формою бібліотеки, зокрема електронні. Здобуття Україною незалежності, суспільно-політичні реформи в країні спричинили зростання інтересу до національної історії та культури й сприяли розкриттю спецсховищ. Державне управління бібліотечною справою в Україні здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі культури – Міністерство культури і мистецтв України. Інші міністерства і відомства здійснюють керівництво мережею підпорядкованих їм бібліотек, координуючи свої зусилля з Міністерством культури і мистецтв.

V етап розвитку бібліотечної справи та державного управління в цій сфері – 1997 р. – сьогодення. Цей період характеризується фактичною децентралізацією державного управління бібліотечною справою в Україні та передачею функцій управління в цій сфері на рівень місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування (за винятком національних і відомчих бібліотек).

Доведено, що в Україні загалом створено законодавство, що регулює діяльність бібліотечної сфери, яке базується на Конституції України та складається із Основ законодавства про культуру, Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» та інших нормативно-правових документів. Однак у зв’язку з тим, що частина законодавчих документів має декларативний характер, а частина з них – застарілі, нині бібліотечна сфера перебуває в досить скрутному становищі, особливо сільські бібліотеки.

За роки державної незалежності, в умовах зменшення бюджетного фінансування, суттєво скоротилася мережа бібліотек країни. Зокрема, за період з 1990 р. до 2007 р. кількість публічних (масових) бібліотек скоротилася на 28,5% від 25,6 тис. у 1990 р. до 18,3 тис. у 2008 р. У цей період також погіршився стан матеріально-технічної бази діючих бібліотек: 16,6% приміщень потребують капітального ремонту, а 1,1% – знаходяться в аварійному стані, тобто 17,7% бібліотек мають приміщення, не придатні для ефективного використання. Водночас кількість користувачів бібліотек зросла на 31% від 12857,7 тис. осіб у 1999 р. до 16918,7 тис. осіб у 2008 р., що є свідченням затребуваності бібліотечних послуг населенням країни.

Дослідженням встановлено, що статистична інформація щодо розвитку бібліотечної сфери в Україні не є оперативною і повною, що не дає можливості органам державної влади та місцевого самоврядування здійснювати аналіз існуючого стану справ та приймати своєчасні рішення з метою подолання чи попередження суспільних проблем у цій сфері. Акцентовано увагу на необхідності здійснення постійного урядового моніторингу читацького попиту з метою підтримки національної самобутності українського народу, протистояння експансії іноземної літератури та забезпечення інформаційної безпеки країни. 

Визначено, що в Україні суб’єкти державного управління бібліотечною справою найвищого рівня поділяються на два види – виконавчо-розпорядчі та консультативно-дорадчі. Серед виконавчо-розпорядчих суб’єктів державного управління бібліотечною справою виділяються суб’єкти, повноваження яких визначено в Конституції України (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України) та суб’єкти, повноваження яких визначено іншими нормативно-правовими актами (Міністерство культури і туризму України та Міністерство освіти і науки України (для освітянських бібліотек). До консультативно-дорадчих суб’єктів державного управління бібліотечною справою належать Національна рада з питань культури і духовності при Президентові України та Державний комітет архівів України. Встановлено, що взаємодія та координація роботи галузевих центральних органів виконавчої влади щодо діяльності підпорядкованих їм відомчих бібліотек є досить низькою, кожен із них діє за своїми повноваженнями, у зв’язку з чим доцільним є створення міжвідомчого консультативно-дорадчого органу – Бібліотечної ради.

З’ясовано, що стан бібліотечної справи в Україні, темпи і глибина перетворень неповною мірою задовольняють потреби окремих груп користувачів бібліотек, суспільства і держави. На підставі порівняльного аналізу виявлено, що державне управління бібліотечною справою поки що має недостатньо ефективний розподіл функцій між різними суб’єктами управлінського процесу. Важливим є той факт, що в управлінській системі не налагоджений постійний зворотний зв’язок із суспільством. Головною метою модернізації державного управління бібліотечною справою має бути створення максимально сприятливих умов для задоволення інформаційних, культурних, освітніх, дозвіллєвих потреб населення України.

У третьому розділі – «Модернізація державного управління бібліотечною справою в Україні» – проаналізовано зарубіжний досвід державного управління бібліотечною справою на прикладі США, Фінляндії та Російської Федерації з метою виявлення можливостей його адаптації в Україні, визначено стратегічні напрями державного управління бібліотечною справою, обґрунтовано його принципи та сформульовано концептуальні засади модернізації державного управління бібліотечною справою в Україні.

Розділ містить порівняльний аналіз систем державного управління бібліотечною справою США, Фінляндії та Російської Федерації, що засвідчив наявність суттєвих особливостей організації цих систем. Вибір саме цих країн обумовлений тим, що, по-перше, у Фінляндії та США державне управління бібліотечною справою реалізується досить ефективно, по-друге, в цих країнах чітко визначена роль бібліотек у сучасному суспільстві, по-третє, Фінляндія та США є світовими лідерами в бібліотечній справі. Вибір Російської Федерації обумовлений тим, що на початку 1990-х рр. РФ та Україна мали подібні вихідні умови – входили до складу СРСР, бібліотечна справа обох країн розвивалася відповідно до «Положення про бібліотечну справу в СРСР», складні соціально-політичні умови, крах єдиної централізованої мережі бібліотек тощо. У сучасних умовах Російська Федерація має певні досягнення у розвитку бібліотечної сфери, чому сприяє більш ефективне, ніж в Україні, державне управління бібліотечною справою.

Державне управління бібліотечною справою Фінляндії здійснює Міністерство освіти та муніципальні органи влади відповідно до національного законодавства в цій сфері. З ініціативи Міністерства освіти Фінляндії створена Комісія з розробки бібліотечної політики, яка визначає засади фінської бібліотечної політики та розробляє стратегії розвитку бібліотек країни.

Виявлено, що більшість публічних бібліотек США є своєрідними департаментами міських або окружних органів влади. Національне законодавство у сфері бібліотечної справи відсутнє, діють закони місцевого рівня (муніципальні, закони штату тощо), тому управління бібліотеками здійснюють окружні та муніципальні органи самоврядування, які на базі бібліотечного закону штату розробляють «хартію» або положення про конкретну публічну бібліотеку. Цей документ визначає законодавчу базу створення та функціонування цього закладу, а також фіксує відсоток податкових коштів, які повинні виділятися на його утримання. Управління публічною бібліотекою місцеві органи влади здійснюють через опікунську раду. Опікунська рада є офіційним органом, юридичні повноваження якого визначаються законом штату та муніципальними законами.

Головним, найбільш активним і послідовним суб’єктом державного управління бібліотечною справою в Росії є Міністерство культури Російської Федерації, основні напрями бібліотечної політики якого визначають два глобальних фактори: входження Росії в інформаційне суспільство та соціально-політичні й економічні перетворення в Росії. Мета сучасної державної бібліотечної політики – сприяння створенню і функціонуванню системи бібліотечного обслуговування, здатної забезпечити громадянам максимально швидкий, повний і вільний доступ до інформації. Організаційно-правові засади державного управління бібліотечною справою Російської Федерації закріплені Конституцією Російської Федерації, Федеральними законами «Про бібліотечну справу» та «Про обов’язковий примірник документів», а також регіональними бібліотечними законами, розробленими на їх основі.

Проведений аналіз зарубіжного досвіду державного управління бібліотечною справою на прикладі США, Фінляндії та Російської Федерації свідчить, що державне управління бібліотечною справою є ефективним за умови чіткого визначення ролі бібліотек у суспільстві, наявності національної стратегії їхнього розвитку, загальнодержавної координації якості роботи бібліотек, гарантованого фінансування та загалом великої зацікавленості та підтримки цих закладів з боку уряду, органів місцевого самоврядування та населення. У цих умовах бібліотека сприяє поінформованості громадян, є гарантом світового лідерства країни в економіці та демократії. У країнах розвиненої демократії бібліотеки відіграють суттєву роль в організації та забезпеченні доступу суспільства до урядової інформації та інформації органів місцевого самоврядування. Досвід США щодо створення опікунської ради бібліотеки та законодавчого визначення її повноважень; надання субсидій бібліотекам з урахуванням конкретних характеристик (кількість населення, його структура, рівень доходів, кількість учнів та студентів) певної території; залучення спонсорів; створення Національної комісії бібліотек та інформатизації та досвід Фінляндії й Російської Федерації щодо розробки та впровадження національних бібліотечних програм і національних стратегій розвитку бібліотек країни, федеральних цільових програм, за умов виваженого використання, може стати досить результативним під час модернізації державного управління бібліотечною справою в Україні.

У цій частині роботи визначено головні чинники модернізації державного управління бібліотечною справою в Україні (рис. 1). Ці чинники та функції державного управління обумовлюють стратегічні напрями впливів державно-управлінської діяльності в цій сфері. Доведено, що модернізація державного управління бібліотечною справою найбільш доцільна за такими напрямами: модернізація структури державного управління у сфері бібліотечної справи, модернізація державної політики в цій сфері та модернізація самої бібліотечної справи. У сучасних умовах вітчизняна бібліотечна справа потребує вдосконалення організаційно-правових, кадрових і матеріально-технічних засад її функціонування. Автором запропоновані зміни до Бюджетного кодексу України, Закону України «Про бібліотеки і бібліотечну справу» та Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрямів використання», які сприятимуть покращенню стану справ бібліотек країни. Суть цих пропозицій полягає у: законодавчому закріпленні дозволу на здійснення видатків на фінансування бібліотек державної та комунальної форм власності впродовж бюджетного періоду одночасно з різних бюджетів; законодавчому закріпленні статусу електронних бібліотек; дозволі на використання бібліотеками отриманих коштів за надані платні послуги на поповнення фондів та оплату праці бібліотечних фахівців.