ОСОБЛИВОСТІ СУЧАСНИХ МОДЕЛЕЙ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ (ПОЛІТОЛОГІЧНИЙ АСПЕКТ)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У "Вступі" обґрунтовується актуальність теми, зазначається її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, визначається мета, задачі, об’єкт, предмет та основні методи дослідження, формулюються положення його наукової новизни, характеризуються практичне значення, апробація одержаних результатів і структура дисертації.

У першому розділі "Теоретико-методологічні засади дослідження місцевого самоврядування" розкрито сутність і зміст такого суспільно-політичного феномену як місцеве самоврядування, досліджено основні концепції місцевого самоврядування, що обґрунтовують існуючий обсяг прав місцевої громади та інституційні форми їхнього вираження, висвітлено стан наукових розробок з проблем місцевого самоврядування та методологію дослідження.

Аналіз основних моделей місцевого самоврядування, взаємодії інститутів публічної влади на місцях є необхідною складовою для політико-системного втілення місцевого самоврядування в Україні. Теоретичну розробку даного питання знаходимо частково в працях таких зарубіжних вчених як Р.Агранофф, Г.Аренс, Д.Бергман, Г.Бребан, А.Васильчиков, Ж.Ведель, Р.Гнейст, О.Гірке, А.Градовський, Р.Драго, Г.Елінек,  Н.Коркунов, П.Лабанд, В.Лешков,  Е.Мейер, Р.Моль, Б.Е.Нольде, В.Нудельман, Е.Пейдж, О.Ресслер, Дж.Сарторі, Л.Штей, Т.Янссон. Дослідженнями саме сучасних моделей місцевого самоврядування займались зарубіжні дослідники Д. Гарнер, А.Гессер, М.Голдсміт, Р.Беннет, К.Балдерсхайм, О.Оффердал.

Особливої увагу у вивченні проблем історії самоврядування в Україні заслуговують праці видатних вітчизняних науковців та державних діячів: В.Антоновича, М.Грушевського, М.Драгоманова, О.Кониського, Ю.Липи, М.Міхновського, С.Подолинського, М.Туган-Барановського. Подальший розвиток поглядів щодо місцевого самоврядування та створення стратегії реформування цього інституту на території Україні активізувався в 90 – ті роки ХХ ст. після розпаду Радянського Союзу. Питаннями історії становлення та розвитку місцевого самоврядування як політичного інституту, займалися В. Бортніков, Е. Гутнова, А. Гуревич, Н.Карєєв, Д.Петрушевський. Проблеми міжбюджетних відносин, фінансового вирівнювання розвитку регіонів, зміцнення фінансової бази місцевого самоврядування входять до кола наукових інтересів О.Гончаренка, Ю.Ганущака, В.Духненко, О.Василика, І.Луніної, І.Лазепко, К.Павлюка, С.Слухай, М.Томенка, С.Юшко. Теоретико-методологічні засади регіональної політики та роль регіонального чинника в сучасному політичному житті проаналізували – Е.Алаєв, Т.Безверхнюк, В.Бутов, З.Варналій, Ю.Гладкий, О.Гранберг, Б.Герасимов, Г.Гутман, В.Ігнатов, Ф.Кожурін, Т.Кучеренко, В.Лексін, Ю.Наврузов, О.Осауленко, В.Симоненко, Д.Стеченко, О.Стегній, О.Топчієв, О.Чистобаєв, М.Чумаченко, М.Чурилов О.Швецов, Б.Штульберг, вплив процесів євроінтеграції на систему місцевого управління в Україні – З.Балабаєва, В.Вакуленко, В.Воротін, І.Грицяк, М.Долішний, М.Канавець, С.Романюк, В.Чужиков; проблеми реформування адміністративно-територіального устрою країни – О.Клинченко, І.Коліушко, В.Мамонова, співвідношення функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування – О.Батанов, В.Кампо, С.Саханенко, В.Шаповал. Проблематика нормативно-правового забезпечення місцевого управління знайшла своє відображення у роботах таких науковців, як: В. Борденюк, І.Голосніченко, М.Корнієнко, В.Погорілко, В.Ріяка, О.Фрицький. Особливий акцент на науково-практичній значимості досліджень місцевого самоврядування сучасних країн світу зроблено у роботах В. Євдокимова, О.Лазор, Є.Лукашина, А.Мішина, А.Ткачука. Окремі політико-інституційні аспекти розвитку місцевого самоврядування в Україні вивчали такі вітчизняні науковці як Є.Качмарський, Ю.Ключковський, В.Куйбіда, А.Некряч, В.Толкованов. Зокрема, Є.Качмарський розглянув місцеве смоврядування в Україні як базовий інститут становлення громадянського суспільства, М.Пірен підняла проблему демократизації місцевого самоврядування в контексті розвитку української політичної еліти, В.Куйбіда вивчав принципи й методи діяльності органів місцевого самоврядування, їх сучасний стан і визначив можливі напрями покращення їх роботи, В. Толкованов комплексно дослідив становлення нової системи місцевого самоврядування в Україні.

Праці зазначених науковців слугують методологічним підґрунтям для подальших досліджень більшості проблем у сфері місцевого самоврядування. Але, віддаючи їм належне зауважимо, що пошук ефективної моделі місцевого самоврядування передбачає комплексне врахування як зарубіжного досвіду, так і специфіки власного політичного розвитку.

Становлення та розвиток місцевого самоврядування як інституту публічної влади відбувається століттями у всьому цивілізованому світі. Хоча феномен місцевого самоврядування існував давно, саме термінологічне оформлення поняття здійснилося відносно недавно. У англомовній літературі зрідка зачіпають проблему відмінностей між місцевим управлінням і місцевим самоврядування, сприймаючи їх як синонімічні поняття (local management, local gove
ment і self-gove
ment). У франкомовних державах подібна термінологія взагалі не застосовується - законодавство оперує термінами «la decentralisation» (децентралізація), «autonomie locale» (місцева автономія) або «pouvoir municipal» (муніципальна влада). Інтерпретація змісту поняття «місцеве самоврядування» відбувається під впливом соціокультурних особливостей історичного розвитку країни, віддзеркалюючи ту модель, яка є природною для її політичної практики. Звідси, існують різні підходи до визначення природи місцевого самоврядування: громадівський, державницький, муніципального дуалізму. Спільним для всіх трьох є розгляд сутності місцевого самоврядування як інституту публічно-владного регулювання територіальною громадою окремих сфер власної життєдіяльності.

Вітчизняна наукова база джерел осмислення політичної природи “місцевого самоврядування” демонструє, що основні дискусії точаться між прихильниками громадівської (П.Біленчук, В.Кампо, Є.Качмарський, В.Кравченко, М.Підмогильний, В.Погорілко) та державницької (В.Борденюк, В.Шаповал) концепцій місцевого самоврядування. Прихильники першої з них підкреслюють автономність місцевого самоврядування як базового інституту громадянського суспільства, а другої - вважають, що органи місцевого самоврядування як відносно відособлені системи органів публічної влади включені до механізму держави і мають виконувати завдання і функції держави. Намагається врегулювати їхні “антагонізми” концепція муніципального дуалізму, яка здійснює синтез державного і недержавного в трактуванні природи місцевого самоврядування. Вона виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності, – самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, – та акцентує увагу на одночасному співіснуванні на місцевому рівні як самоврядування, так і державного управління. Її прихильники вважають, що місцеве самоврядування незалежне від держави лише при розв’язанні суто господарських справ, а в політичній сфері воно розглядається як агент держави, який виконує державні функції.

В першому розділі також проаналізовано методи дослідження об’єкта дисертаційної роботи, де місцеве самоврядування постає як модель з певними компонентами, які володіють властивостями саморегуляції та самовідтворення, має соціокультурне підґрунтя, структурно-функціональну упорядкованість, інституціональне вираження. Розгляд моделей місцевого самоврядування носить міждисциплінарний характер, адже цей феномен є складником предмету дослідження різних наук. Міждисциплінарний підхід дає можливість дослідити виникнення, розвиток, системну трансформацію місцевого самоврядування як інституту публічної влади та динамічного процесу територіально-політичної самоорганізації населення.

У другому розділі «Зміст та різновиди моделей місцевого самоврядування» виокремлено основні моделі серед існуючих систем місцевого самоврядування та розкрито їхні головні особливості.

Історичні, соціокультурні, географічні та інші чинники обумовили розмаїття сучасних моделей самоврядування та особливості їх функціонування в межах національних політичних систем. Місцеве самоврядування в багатьох країн має свою власну специфіку взаємодії з державою та її інститутами, що обумовлено оригінальною соціально-політичною традицією. Системи місцевого самоврядування, які стали для більшості дослідників та політичних діячів зразком для впровадження, постають як основні моделі сучасного місцевого самоврядування. Сьогодні такими визнаними моделями, які демонструють оригінальність інституціоналізації, науково-теоретичну та політико-правову обґрунтованість, є системи самоврядування Великобританії, США, Франції, Німеччини та Італії. Вони і є основою для моделювання та виокремлення умовно двох типів моделей місцевого самоврядування: «континентальної» та “англо-американської (англосаксонської)”. Дані моделі логічно випливають із розроблених у сучасній політичній науці концепцій місцевого самоврядування, які детально розкрито в першому розділі дисертації. В США та Великобританії місцеве самоврядування організовано згідно з моделлю, головною особливістю якої є, в першу чергу, відсутність на місцях повноважних представників центрального уряду, які здійснюють “опіку” над муніципальними виборними органами. Цю модель доцільно іменувати “англо-американською”, а не “англосаксонською”. Адже термін, який вживається для характеристики моделі місцевого самоврядування у Великобританії, США, Канаді, Австралії,, «переселенських» країнах, інших країнах зі схожими моделями, повинен або носити нейтральний характер (за аналогією з терміном “континентальна модель”), або містити в собі вказівки на держави, місцеве самоврядування в яких є найбільш типовим для аналізованої групи країн. Включення до найменування лише однієї з історичних частин Великобританії є недостатнім у зв'язку з посиленням в ХХ столітті впливу муніципального права США, у першу чергу, на муніципальне право Великобританії, Канади та Австралії. У основі англо-американської моделі лежить громадівський підхід до визначення природи місцевого самоврядування, де за основу взято ідею природних прав людини та громадянського суспільства. Її слабким місцем завжди було те, що її прихильникам не вдавалося визначити критерії, за якими ті чи інші питання включалися б до списку недержавних публічних справ і відносилися б до відання органів місцевого самоврядування. Англо-американська модель веде свій початок із місцевих громад та приходів, а також із міст середньовічної Англії, управління якими поступово “вмонтовувалося” в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI століття, самоврядним громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і в творенні власних норм права. Ця модель отримала досить широке поширення в сучасному світі і її визначають наступні особливості: відносна самостійність місцевого самоврядування, незалежність від центральної державної влади у вирішенні більшості питань місцевого життя, відсутність на місцях уповноважених представників центрального уряду, які б “опікали” органи місцевого самоврядування, формування повноважень місцевого самоврядування згідно позитивного принципу правового регулювання, тобто, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи мають право здійснювати лише ті повноваження, які прямо передбачені законом, - тому обсяг їх повноважень встановлюється шляхом детального переліку прав та обов’язків, інша діяльність може бути визнана незаконною (правило Діллона). Ця модель дозволяє населенню і його представницьким органам здійснювати чіткий контроль за діяльністю з усіх питань місцевого життя, особливо витрачання фінансів, адміністративної діяльності виконавчих органів, працівники яких отримують оплату від муніципалітету.

Таким чином, у рамках англо-американської моделі представницькі органи місцевого самоврядування формально виступають як діючі автономно в межах наданих їм повноважень і пряме підпорядкування органів нижчого територіального рівня вищим відсутнє. Поряд з представницькими органами в країнах з даною моделлю місцевого самоврядування безпосередньо населенням можуть обиратись і деякі посадові особи. Значними повноваженнями тут наділяються комісії (комітети) місцевих представницьких органів, які відіграють вагому роль в підготовці й прийнятті окремих рішень. У країнах з англо-американською моделлю, незважаючи на відсутність представника з центру на місцях, здійснюється загальний державний контроль. При аналізі місця й ролі місцевого самоврядування в політичній системі наголос звичайно робиться й на тому, що воно є також складовою частиною механізму держави. Контроль за функціонування муніципалітетів у рамках позитивно закріпленої компетенції здійснюється головним чином опосередковано, через центральні органи, а також суд. У Великобританії його здійснюють відповідні міністерства і відомства, які проводять перевірку діяльності муніципалітетів у підконтрольних їм місцевих службах. При незадовільних результатах контролю повноваження муніципалітету на певний термін передається іншим місцевим органам або чиновникам, яких призначає міністр. У США, зокрема, правовий статус державних органів, що здійснюють контроль, різноманітний: від структурного підрозділу в одних штатах, до департаменту – в інших. Вони регулюють фінансово-економічну і правову діяльність муніципалітетів, забезпечують їх необхідною інформацією, рекомендаціями тощо. Окрім того, губернатори багатьох штатів можуть контролювати функціонування місцевих органів шляхом видання наказів, а також накладати вето на їхні рішення.

Континентальна модель місцевого самоврядування формувалась, значною мірою спираючись на такі концепції місцевого самоврядування як державницьку та муніципального дуалізму. Основна їхня відмінність в тому, що в першій – суб’єкти місцевого самоврядування не здійснюють повноважень органів державної влади, а в другій – залучаються до реалізації державних функцій. Особливістю континентальної моделі є саме те, що вона заснована на поєднанні безпосереднього державного управління (префекти, державні адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. В даний час ця модель покладена в основу систем місцевого самоврядування в більшості європейських країн, в франкомовних країнах Африки, ряді країн Латинської Америки, більшою часткою в постсоціалістичних країнах. Правова форма та основні елементи цієї моделі склалися ще в період еволюції Римської держави. В процесі формування єдиної централізованої держави та переходу від античної республіки до абсолютної монархії неримське населення вело постійну боротьбу за рівні з громадянами Риму політичні і громадянські права. Італійські та інші громади і провінції забезпечуючи Рим всім необхідним для його існування як центру держави, вимагали від нього повного обсягу громадянських прав і свобод. У той же час ця боротьба не увінчалася великим успіхом. В міста призначалися римські магістрати, які жорстко забезпечували проведення в життя норм римського права і приписів римських органів та посадових осіб. Їхня адміністративна компетенція розширювалася і, навпаки, муніципальні магістрати поступово позбавлялися владних повноважень і підпорядковувались структурам з центру. Так закладалися політико-правові засади взаємодії між державною та муніципальною владою в умовах жорсткої опіки останньої представниками центральної влади па місцях. Специфіка континентальної моделі надалі утверджувалася у середньовічній Франції, коли головною опорою королівської влади служили повноважні представники монархії на місцях, а не органи місцевого самоуправління комун. Континентальна модель місцевого самоврядування нагадує ієрархічну піраміду, по якій відбувається передача різних директив і інформації, та в рамках якої на центральну владу активно працює ціла армія агентів на місцях. Ще однією особливістю цієї моделі є також чітка підпорядкованість нижчих ланок вищим. В Італії, наприклад, подібна ієрархічна підпорядкованість виражається зокрема, в передбаченій Конституцією практиці областей здійснювати контроль за законністю актів провінцій, комун та інших місцевих утворень.

Окремо виділяють ще радянську та іберійську моделі місцевого самоврядування. Радянську модель виокремлюють основні складові системи місцевого самоврядування – ради та їх виконавчі органи. В радянські часи явище місцевого самоврядування розглядалося як частина соціалістичного самоврядування народу, де головною ланкою визнавалися відповідні ради народних депутатів. Радянська модель базувалася на наступній особливості: місцеві ради є органами єдиної державної влади, що відповідають за проведення в життя на своїй території актів центральних органів. Головне завдання місцевих рад у соціалістичній державі зводилося до того, щоб забезпечити виконання основних державних функцій на кожній територіальній одиниці країни. Іберійську модель, яка є досить близькою до континентальної моделі і поширена в Бразилії, Португалії, Мексиці, відзначає така особливість як узгодження з органами державної влади кадрових питань при формуванні органів місцевого самоврядування. Вона передбачає, що управління на місцевому рівні (громада, муніціпія) здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів та затверджуються центральною владою (президентом, міністром внутрішніх справ) як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльністю ради.

У багатьох країнах здійснення місцевого самоврядування відбувається на основі поєднання особливостей, притаманних різним моделям місцевого самоврядування, а запозичення елементів іншої моделі у власну національну призводить до гібридизації системи та виокремлення окремої – «змішаної» моделі». Деякі країни, обравши змішану модель, зберегли власну національну традицію місцевого самоврядування, встановивши особливу систему взаємовідносин із державними інститутами. Так, наприклад, Іспанія, яка сформувала оригінальну (близьку до іберійської) модель місцевого самоврядування; Ізраїль, Японія, Скандинавські країни та ін.

В другому розділі також виокремлено та систематизовано особливості моделей місцевого самоврядування зарубіжних держав на низовому рівні: рада – мер, рада – менеджер, комісійну модель. На низовому рівні найбільш поширеною є модель мер – рада та її різновиди: сильний мер – слабка рада, особливостями якої є зосередження управлінських, кадрових та фінансових повноважень в руках мера, що забезпечує послідовне керівництво, проте це може призвести до напружених відносин між радою і мером, суміщення функцій політичного й адміністративного управління; слабкий мер – сильна рада дієвіше функціонує в невеликих населених пунктах, вирізняється значним обсягом повноважень ради та обмеженими повноваженнями мера. Найбільш ефективне самоврядування характерне для моделі рада – менеджер, де мер виконує лише представницькі та церемоніальні функції, а реальне управління здійснює менеджер, найнятий радою за контрактом. Недоліком цієї моделі є опосередкований контроль з боку громадян за діями менеджера. Вадами комісійної моделі є відсутність достатньої кваліфікації в комісіонерів, суміщення функції законодавців та адміністраторів, розпорошеність влади, що зумовлює найменше використання цієї моделі.

Моделі місцевого самоврядування у різних державах будуються з урахуванням історичного досвіду, традицій, звичаїв, національного менталітету. Через різні причини, не кожна країна змогла інституціоналізувати власну оригінальну модель місцевого самоврядування. Такі держави змушені спиратися на іноземний досвід, запозичуючи елементи вже створених моделей місцевого самоврядування, та поєднувати його з власними суспільно-політичними традиціями.

Третій розділ дисертації "Становлення місцевого самоврядування в Україні" присвячено дослідженню особливостей вітчизняної моделі місцевого самоврядування, що були притаманні нашій країні в різні періоди становлення та розвитку її політичної системи. Розглянуто основні етапи становлення місцевого самоврядування в Україні, закріплення даного інституту на законодавчому рівні, найбільш актуальні проекти адміністративно-територіальної та муніципальної реформ.

Наша держава має давню історію самоврядування, проте, на відміну від економічно розвинутих країн, інститут місцевого самоврядування в українському суспільстві на даний час не займає належного місця щодо взаємоузгодження інтересів місцевих громад та державних інститутів. У контексті становлення місцевого самоврядування в Україні гостро постають питання сутності, формування та впровадження ефективної моделі місцевого самоврядування, яка б адекватно відповідала історичним традиціям, культурі, менталітету та стереотипам українського суспільства.

У третьому розділі простежено процеси формування вітчизняного місцевого самоврядування, які знайшли своє підтвердження та поступальний розвиток в ідеології та політичній практиці періодів української історії – Київської Русі, феодалізму (ремісничі цехи, вільні міста за магдебурзьким правом, Запорізька Січ), розвитку буржуазної державності (міське та земське самоврядування, обласна автономія) та відіграли головну роль у формуванні принципу місцевого самоврядування, що вміщує в собі поєднання різнорівневих інтересів (центра та регіонів), урахування різнопланових інтересів індивідів (територіального колективу) та їх співвідношення з інтересами всієї держави в цілому. Тривала відсутність системи місцевого самоврядування в період радянської державності вихолостила накопичені традиції та нівелювала досвід територіальних громад щодо самостійного вирішення питань місцевого значення. За умов історичної непослідовності визнання принципу розподілу повноважень між державним управлінням та місцевим самоврядуванням, регіональної різнорідності в місцевих звичаях самоврядування, неоднозначності сучасної національної традиції місцевого самоврядування, Україна зіткнулася з проблемою визначення моделі для відтворення системи місцевого самоврядування. Власна модель місцевого самоврядування в Україні формується після прийняття Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування». Наступним кроком стало прийняття нової редакції згаданого закону, якою передбачався відхід від дуалістичної теорії та встановлення інституту місцевого самоврядування у класичному вигляді, визначалася його матеріально-фінансова основа. З прийняттям у 1996 р. Конституції України місцеве самоврядування отримало конституційний статус, стало однією із засад конституційного ладу нашої держави. У травні 1997 р. було прийнято Закон «Про місцеве самоврядування в Україні».

На сьогодні Україна тяжіє до континентального типу управління місцевими справами з його дуалізмом здійснення публічної влади на місцях. Разом з тим детально аналізуючи сучасні норми, що регулюють функціонування системи місцевого самоврядування в Україні, встановлено, що у ній наявні окремі елементи англо-американської, іберійської та радянської моделей місцевого самоврядування, що дає підстави віднести її до змішаної моделі.^. З англо-американської моделі запозичені такі ознаки: відносно високий ступінь автономії органів місцевого самоврядування щодо держави – вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а безпосереднє підпорядкування органів місцевого самоврядування різних територіальних рівнів відсутнє; повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з позитивним принципом правового регулювання. З іберійської моделі запозичений такий елемент як узгодження з органами державної влади кадрових питань при формуванні органів місцевого самоврядування. Від радянської моделі залишилися основні складові системи місцевого самоврядування – ради та їх виконавчі комітети. При цьому виконавчий комітет по суті є органом подвійного підпорядкування – відповідній раді та органам виконавчої влади (в частині реалізації делегованих повноважень). Запозичення окремих ознак з різних моделей місцевого самоврядування разом з позитивними результатами веде до негативу, конфліктів, оскільки окремі аспекти є взаємовиключними.

Особливості вітчизняної моделі місцевого самоврядування полягають в ослабленості органів самоврядування на рівні районів та областей, відсутності належної правової бази щодо розмежування компетенції і повноважень органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (місцеві органи виконавчої влади створюються і діють не з метою здійснення контрольно-наглядових функцій щодо законності діяльності місцевого самоврядування, а беруть на себе основний обсяг повноважень щодо управління відповідними територіями), відсутності принципу розподілу влади в системі місцевого самоврядування (система місцевого самоврядування на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст не здатна власними силами виконувати ухвалені собою ж рішення).

Важливим напрямом розвитку конституційно-правових засад місцевого самоврядування в Україні на сучасному етапі є приведення їх у відповідність з положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування: децентралізації державного управління, партнерства і кооперації зусиль місцевих органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, концентрації і регіонального використання ресурсного забезпечення, субсидіарності в наданні державних і громадських послуг населенню.

На основі поглибленого вивчення сучасних моделей місцевого самоврядування для підвищення ефективності муніципальної реформи в Україні, пропонується ряд рекомендацій щодо можливого вдосконалення вітчизняного законодавства про місцеве самоврядування.