РЕСУРСНЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ: СТАН І ТЕНДЕНЦІЇ РОЗВИТКУ (ТЕОРЕТИЧНІ ЗАСАДИ)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність проблеми, розкрито ступінь її розробленості, вказується на її зв’язок з науковими напрямами досліджень Національної академії державного управління при Президентові України; визначено мету, завдання, об’єкт, предмет і гіпотезу дослідження, охарактеризовано використані методи дослідження, ступінь наукової новизни одержаних результатів, їх теоретичне і практичне значення, наведено дані щодо апробації результатів дослідження, кількості публікацій за темою дисертації.

У першому розділі – “Загальнотеоретичні засади ресурсного забезпечення діяльності Верховної Ради України” – здійснюється системний огляд наукової літератури за темою і вибір напрямів дослідження, досліджуються сутність, необхідність і види ресурсного забезпечення вітчизняного парламенту та аналізується зарубіжний досвід ресурсного забезпечення парламентської діяльності.

З’ясовано, що обраний предмет дослідження потребує теоретичного осмислення таких понять, як “діяльність ВРУ”, “ресурси”, “ресурсне забезпечення”, “стан ресурсного забезпечення”, “тенденції ресурсного забезпечення”. Виявлено, що ці поняття є предметом вивчення управлінських, юридичних, економічних та політичних наук.

Встановлено, що в теоретичних розробках категорія “діяльність” щодо органів державної влади використовується в кількох значеннях. Їх узагальнення дозволили підтримати точку зору таких учених, як Г.В. Атаманчук, В.М. Олуйко, В.Ф. Погорілко, Ю.М. Тодика та А.М. Школик і визначити діяльність ВРУ як реалізацію парламентом його функцій. Відповідно функціями ВРУ доцільно визначати: регулятивну (законодавчого і підзаконного нормотворення); контрольну; інституційно-установчу; кадрову, бюджетно-фінансову та функцію представництва.

Виявлено, що, незважаючи на існуючі теоретичні розробки з питань забезпечення діяльності ВРУ (А.З. Георгіца, В.О. Зайчук, О.Л. Копиленко, В.Ф. Опришко, А.В. Пивоваров, А.І. Погорєлова, А.М. Ришелюк), у них не зроблено акцент на певному виді забезпечення як ресурсі. Це дозволило встановити, що питання ресурсного забезпечення діяльності ВРУ не було предметом самостійного наукового дослідження у науці державного управління.

Узагальнено існуючі в теоретичних розробках підходи до сутності категорій “ресурси” та “ресурсне забезпечення” і на цій основі визначено “ресурсне забезпечення діяльності ВРУ” як надану парламенту сукупність можливостей (ресурсів), якими він може розпоряджатися і які можуть бути ним використані для реалізації його функцій. На основі цього зроблено висновок, що логічно розглядати категорії “ресурсне забезпечення” і “забезпечення ресурсами” як синонімічні.

Стан ресурсного забезпечення парламентської діяльності визначено як сукупність можливостей (ресурсів), що характеризують ресурсне забезпечення діяльності парламенту в даний момент, а тенденції – як напрями його розвитку, обумовлені появою нових функцій (інформаційної та територіальної) в діяльності ВРУ і новим змістовним наповненням існуючих.

Доведено, що необхідність ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, будучи обумовленою його функціями, знаходить своє втілення у наступних чинниках: постійне зростання обсягу законодавчого навантаження на парламентаріїв; потреба парламенту бути незалежним від джерел інформації виконавчої влади; розширенням повноважень парламенту в межах реалізації контрольної, інституційно-установчої і кадрової функцій; потреба у забезпеченні професіоналізму депутатської і парламентської роботи; розширення спектра напрямів політичної діяльності Української держави, в якій парламент бере активну участь.

Виходячи з аналізу теоретичних підходів установлено, що діяльність ВРУ може бути забезпечена наступними видами ресурсів, які можна класифікувати: 1) за способом відновлення: відновлювані й невідновлювані; 2) за відношенням до парламентської діяльності: ті, що використовуються (обумовлені сучасним станом парламентських функцій), і потенційні (обумовлені тенденціями розвитку парламентських функцій); 3) за змістом: кадрові, людські, трудові, інформаційні, матеріально-технічні, фінансові, нормативно-правові, інтелектуальні, аналітичні, організаційні, інноваційні, часові, іміджеві, комунікаційні, управлінські, технічні, територіальні, соціальні; 4) за критерієм походження: внутрішні (власні), зовнішні (залучені) ресурси. Встановлено, що серед наведених класифікацій видів ресурсів для визначення видів ресурсного забезпечення діяльності ВРУ найбільш доцільним є їх поділ за змістовним наповненням. Доведено, що реалізація функцій ВРУ потребує наступних видів ресурсного забезпечення: правового, кадрового, інформаційного, організаційного, фінансового та матеріально-технічного.

Здійснено аналіз зарубіжного досвіду ресурсного забезпечення парламентської діяльності виходячи з його видів, з урахуванням можливостей його впровадження в практику функціонування вітчизняного парламенту. Визначено, що в парламентах багатьох країн фінансування витрат на забезпечення депутатської діяльності є однією з важливих складових держав­ного бюджету, оскільки основні витрати на утримання парламентаріїв належать державі. Встановлено, що існуючі відмінності в ресурсному забезпеченні парламентів обумовлюються специфікою їх функціональної і організаційної складових, а також залежать від фінансових можливостей держави.

Результати аналізу загальнотеоретичних засад ресурсного забезпечення діяльності ВРУ підтверджують актуальність зазначеної проблематики для України та необхідність її дослідження в галузі державного управління.

У розділі визначено основні наукові напрями, що потребують дослідження.

У другому розділі – “Стан і тенденції правового, організаційного та кадрового забезпечення діяльності Верховної Ради України” – проаналізовано сутність таких видів ресурсного забезпечення діяльності ВРУ, як правове, організаційне та кадрове; окреслено напрями і сформульовано пропозиції щодо їх удосконалення, виходячи з тенденцій розвитку функцій вітчизняного парламенту.

Встановлено, що правове забезпечення діяльності ВРУ як сукупність наданих парламенту можливостей (правових ресурсів) є уособленням значного кола нормативно-правових та внутрішньоорганізаційних парламентських актів. Серед цих актів нормативно-правові можуть набувати первинних та вторинних форм правового регулювання. До первинних відносяться: 1) Конституція України, норми якої закріплюють функції і повноваження парламенту, не деталізуючи порядку їх реалізації, та 2) закони України. Доведено, що закони України, спрямовані на забезпечення парламентської діяльності, поділяються на дві групи: 1) специфічні, предмет регулювання яких стосується забезпечення реалізації конкретної функції парламенту; 2) загальні, завдяки нормам яких забезпечується реалізація кількох чи всіх парламентських функцій.

З’ясовано, що серед вторинних форм правового регулювання парламентської діяльності, які уособлюються постановами ВРУ, особливе місце відводиться Регламенту ВРУ. Аналіз переваг і недоліків обрання для Регламенту вторинної форми правового регулювання дає підстави говорити про доцільність прийняття цього акта у формі закону.

Доведено, що тенденції правового забезпечення парламентської діяльності обумовлюють потребу: 1) прийняття законів України, передбачених конституційними нормами (щодо парламентського контролю, щодо організації і порядку діяльності тимчасових спеціальних і тимчасових слідчих комісій ВРУ, щодо організації і порядку діяльності парламенту, у разі коли закон про Регламент не буде прийнятий); 2) внесення змін до чинних законів України (щодо процедур дострокового припинення повноважень народного депутата України); 3) прийняття законів, не передбачених конституційними нормами, але потреба в яких обумовлюється практикою функціонування ВРУ (про закони і законотворчу діяльність, про опозицію). Тенденції розвитку правового забезпечення парламентської діяльності обумовлюють також: 1) приведення у відповідність з конституційними нормами законів України, якими забезпечується реалізація кадрової та інституційно-установчої функцій; 2) більш повне врегулювання інформаційної та територіальної функцій.

У дослідженні встановлено, що організаційне забезпечення діяльності ВРУ як сукупність наданих парламенту організаційних можливостей доцільно розглядати за його інституційним наповненням, що дозволяє включити до нього: 1) організаційну структуру самого парламенту; 2) організаційну структуру інституцій, утворених парламентом для забезпечення його діяльності; 3) організаційні відносини між парламентом та іншими органами влади, а також  з інституціями, що забезпечують його діяльність.

З’ясовано, що визначальним елементом організаційного забезпечення діяльності ВРУ є інституції, утворені парламентом. Діяльність одних з них спрямовується на організаційне забезпечення чітко визначених парламентських функцій, інші, – діяльність яких носить наскрізний характер, здійснюють комплексне організаційне забезпечення діяльності ВРУ. Аналіз функціональної та організаційної складових цих інституцій засвідчив потребу розширення їх повноважень по забезпеченню реалізації таких функцій вітчизняного парламенту, як кадрова та інституційно-установча. Доведено, що організаційне забезпечення інформаційної та територіальної функцій може бути здійснено або шляхом утворення нових структурних підрозділів в апараті ВРУ, або шляхом утворення консультативно-дорадчих органів (комісій при парламенті), функціонування яких будуть забезпечувати існуючі структурні підрозділи апарату. Тенденції розвитку парламентських функцій засвідчують також, що обраний більшістю з інституцій, утворених для забезпечення парламентської діяльності, лінійно-функціональний тип організаційної структури не є достатньо ефективним і потребує запровадження окремих елементів матричного типу.

Встановлено, що кадрове забезпечення парламентської діяльності як сукупність наданих парламенту кадрових ресурсів доцільно розглядати виходячи з таких його складових, як: кадри, кадрова робота та управління парламентською державною службою, і насамперед у таких інституціях, як апарат ВРУ, Рахункова палата та її апарат, Уповноважений ВРУ з прав людини та його секретаріат та Інститут законодавства ВРУ. Управління парламентською державною службою охоплює значне коло структурних підрозділів та посадових осіб і здійснюється безпосередньо Головою ВРУ. Наголошується на тому, що віднесення народних депутатів до “кадрів” не є виправданим і має бути предметом політичних, а не державно-управлінських досліджень.

Визначено, що парламентська державна служба в Україні характеризується такими рисами, як: чітка ієрархія посад; наявність у кандидатів організаційно-аналітичних здібностей; призначення на більшість посад здійснюється за конкурсом; чітке окреслення повноважень по кожній посаді в посадових інструкціях; наявність в основній штатній чисельності апарату значної кількості посад, які відносяться до патронатних. З’ясовано, що діяльність Управління кадрів апарату ВРУ не зводиться лише до управління парламентською службою, а й полягає у здійсненні кадрової роботи. Основою для такого розмежування є поділ функцій цього структурного підрозділу на стратегічні і тактичні.

Встановлено, що кадри апарату підбираються виходячи з потреби забезпечувати регулятивну парламентську функцію та адміністративно-технічні функції усередині самого апарату. Відтак, специфіка інших парламентських функцій не впливає на професійно-кваліфікаційні вимоги до кандидатів на посади в апараті ВРУ. Натомість, вимоги до кадрів в інституціях, що забезпечують реалізацію парламентом контрольної функції (Рахункова палата), обумовлюються виконуваними за посадою функціями.

Кадрова робота в апараті ВРУ та інституціях, утворених парламентом, включає в себе кадрову роботу з депутатами, їх помічниками та працівниками апарату ВРУ чи апаратів допоміжних інституцій. Вона здійснюється у наступних формах: аналіз кадрової ситуації, комплектування штатів, роботу з кадровим резервом, здійснення організаційно-кадрових заходів, організацію стажування, адаптацію, підвищення професійного рівня та інші.

Встановлено, що до тенденцій кадрового забезпечення парламентської діяльності слід віднести: а) подолання існуючих нині недоліків у кадровій роботі (відсутність кадрового планування на середньостроковий та довгостроковий періоди, відсутність достатньо повної і відкритої інформації про вакантні посади чи скорочення штатів) та управлінні парламентською державною службою; б) урахування специфіки парламентських функцій при підборі й розстановці кадрів.

У третьому розділі – “Інформаційне, фінансове, матеріально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України: сучасний стан та шляхи їх удосконалення” проаналізовано сутність інформаційного, фінансового та матеріально-технічного видів ресурсного забезпечення діяльності парламенту, окреслено тенденції їх розвитку та сформульовано пропозиції щодо удосконалення ролі цих видів ресурсів у забезпеченні реалізації функцій ВРУ.

Встановлено, що інформаційне забезпечення діяльності ВРУ як надані їй інформаційні ресурси виходячи з таких складових, як інформаційно-аналітична, інформаційно-технічна та інформаційно-комунікативна достатньо важко проаналізувати з точки зору забезпечення окремих функцій.

З’ясовано, що інформаційно-аналітичне забезпечення полягає в аналітичній обробці інформаційних парламентських ресурсів. Його здійснення на сьогодні закріплюється за Інформаційним управлінням та Головним науково-експертним управлінням апарату ВРУ, Інститутом законодавства ВРУ та Національною парламентською бібліотекою. Аналіз повноважень цих організаційних структур щодо інформаційно-аналітичного забезпечення парламентських функцій засвідчив: 1) потребу утворення інформаційно-аналітичного управління; 2) закріплення за Інститутом законодавства ВРУ наступних завдань: підготовку на договірних засадах конкретних законопроектів згідно з розробленою стратегією та координацію законопроектної роботи з структурами відповідного профілю, що функціонують при суб’єктах законодавчої ініціативи.

Інформаційно-технічне забезпечення діяльності ВРУ включає в себе автоматизовані системи та комп’ютерні мережі. На сьогодні Управління комп’ютеризованих систем апарату ВРУ повною мірою здійснює інформаційно-технічне забезпечення парламентської діяльності, про що свідчить зіставлення його повноважень з практикою функціонування. Подальший розвиток цієї складової інформаційного забезпечення пов’язується з впровадженням у діяльність органів державної влади системи електронного урядування.

Інформаційно-комунікаційне забезпечення діяльності ВРУ, будучи значною мірою спрямованим на реалізацію функцій представництва та інформаційної, покладається на такі структурні підрозділи апарату ВРУ, як: Управління міжпарламентських зв’язків, Управління по зв’язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування, Прес-службу, Парламентське видавництво, а також на такі інституції, як газета “Голос України” та Дирекція телерадіопрограм. Подальший його розвиток доцільно пов’язувати з розвитком територіальної функції парламенту в аспекті забезпечення удосконалення взаємодії між парламентом та суб’єктами здійснення влади на місцевому рівні.

Визначено, що забезпечення ВРУ фінансовими ресурсами, яке здійснюється виключно з Державного бюджету України, повинно бути максимально відкритим і прозорим. Враховуючи той факт, що критерієм для встановлення обсягу фінансового забезпечення слід вважати наповнення функцій парламенту, головним фінансовим документом парламенту є щорічний Кошторис видатків на здійснення повноважень ВРУ, який складається з десяти цільових програм, що змінюються залежно від пріоритетів діяльності парламенту, і який підлягає обов’язковому узгодженню з Міністерством фінансів України.

Виходячи з практики підготовки головного фінансового документа парламенту доведено, що основними критеріями для цього повинні бути: доцільність, раціональність та орієнтири на пріоритетні напрями діяльності ВРУ і її допоміжних органів. Детальний аналіз використання бюджетних призначень за звітні роки, особливо в частині видатків розвитку (які використовуються на придбання довгострокового обладнання, капітальне будівництво, реконструкцію адміністративних будівель, ремонт приміщень та придбання різноманітного технічного обладнання), повинен стати чи не найголовнішим етапом при його підготовці, оскільки дублювання робіт, повторне включення витрат до кошторису призводить до нераціонального використання бюджетних коштів.

Під матеріально-технічним забезпеченням діяльності ВРУ слід розуміти надані парламенту можливості (матеріально-технічні ресурси – матеріали, послуги, техніка тощо), які становлять матеріально-технічну базу для забезпечення реалізації закріплених за парламентом функцій. Воно може розглядатися і як процес, який включає в себе: визначення потреби в матеріально-технічних ресурсах; пошук і закупівлю ресурсів; організацію доставки, зберігання й видачу.

Встановлено, що даний вид забезпечення безпосередньо пов’язаний з фінансовим забезпеченням ВРУ і подібно до інформаційного та фінансового забезпечення відіграє роль загального ресурсу в забезпеченні парламентської діяльності.

Доведено, що до напрямів удосконалення матеріально-технічного забезпечення діяльності ВРУ слід віднести: 1) централізацію закупівель обладнання та матеріалів для потреб ВРУ за бюджетні кошти через Відділ матеріально-технічного постачання Управління справами апарату ВРУ, і таким чином виключити дублюючі функції деяких структурних підрозділів апарату з придбання матеріальних цінностей; 2) запровадження координації діяльності тендерних комісій підвідомчих ВРУ інституцій Тендерною комісією Управління справами з проведення договірно-тендерної роботи; 3) систематизацію виділення коштів та забезпечення стабільності постатейного фінансування придбання обладнання і матеріалів для потреб парламенту.