ТЕОРЕТИКО–МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНО–УПРАВЛІНСЬКИХ РЕФОРМ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження; розкрито сутність і ступінь наукової розробки проблеми; вказано на зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами досліджень; визначено мету й завдання, об’єкт, предмет, методи дослі­д­жен­ня; охарактеризовано наукову новизну одержа­них результатів, їх наукове та практичне значення, особистий внесок здобувача; наведені дані щодо апробації результатів дослідження й публікацій за темою, структура та обсяг дисертації.

У першому розділі – ‛‛Аналіз стану наукових досліджень реформування державного управління” – охарактеризовано сутність реформ як форми суспіль­них змін та узагальнено універсальні положення загальної теорії реформ; проаналізовано під­ходи до ро­зу­мін­ня змісту реформування державного управ­ління, співвідношення основних понять та сучасні теоретико-методо­логічні напрацювання щодо реформування державного управління, на підставі яких визначено потребу в роз­роб­ленні та обгрунтуванні теоре­тико-методоло­гічних засад здійс­нення дер­жавно-управлінських реформ.

На основі синтезу різних визначень реформ запропоновано їх тлума­чення як якісних еволюційних суспільних змін, що мають такі визна­чальні риси: спрямованість на прогресивний суспільний розвиток; відносно повільний та поступо­вий характер змін; здійснення під проводом державної влади; цілеспря­мо­ваність; законність; збереження основ конституційного ладу.

Проаналізовано результати досліджень загальної теорії реформ, що відобра­жені у працях І.Бідзюри, О.Богомолова, А.Гальчинського, А.Ігольни­кова, О.Кіндра­тець, Г.Ко­лодко, В.Лексіна, А.Мартинова, О.Норгаарда, Д.Норта, Г.Осіпова, В.Пол­­те­ро­вича, Ю.Сурміна, М.Туленкова, А.Швецова та ін. Виді­лено сукупність універсальних положень цієї тео­рії, які доціль­но засто­со­вувати в процесі реформування державного управління. Згідно з цими положен­ня­ми у період суспільних змін підвищується роль держави, яка має бути діє­здат­­ною та ефективною, а не просто ‛‛сильною”. Саме на побудову такої дер­жави мають спрямовуватися зміни в галузі державного управ­ління. Техно­логія здійс­нення реформ має включати заходи щодо формування їх соціальної бази, про­ве­дення зрозумілої та послідовної полі­тики реформування, адаптацію насе­лення до життя у нових умовах. Виняткове значення для успіху реформ має політичне лідерство, що підтримується групами досвідчених експертів-радни­ків. Крім того, не­обхідним є кадрове забезпечення реформ. Важливо також врахову­вати чин­ник часу, максимально використовуючи наявний ‛‛простір можли­востей”.

Стратегію реформ доцільно розробляти виходячи з таких вимог: концентрація на єдиній головній меті; орієнтація на майбутнє; створення влас­ної національної моделі перетворень відповідно до наявного стану, обмежень і можли­востей розвитку сус­пільства; врахування зовнішніх чинників; досягнення політичної та загалом суспільної згоди щодо стратегії та шляхів її впровад­жен­ня; системність змін; наяв­ність загальної ідеології; послі­довність і поетапність з урахуванням взаємодопов­ню­ва­­ності компо­­нентів ре­форм; ураху­вання суспіль­ної ціни і ризиків; аналіз широкого кола альтернатив.

На стадії впровадження реформ доцільно дотримуватися засад стабіль­ності, відповідальності, підпорядкованості незмінній місії, гнучкості, достат­ньої компенсації групам населення, які про­гра­ють на певних етапах реформ.

Обгрунтовано доцільність застосування широкого підходу до реформу­вання держав­ного управ­ління, що передбачає зміни: системи органів, що вклю­чає інститут глави дер­­жави, органи законодавчої і виконавчої вла­ди, кон­ститу­цій­ного та адмі­ніст­ра­тив­ного су­до­­чинства, про­кура­тури; управлінської діяльності зазначе­ної системи орга­нів як поєднання полі­тич­них, право­вих та адміністра­тивних функ­цій. Розкрито співвідно­шення змісту реформування державного управління зі змістом усталених у віт­чизняній науці понять, що стосуються такого рефор­му­вання. Зокрема, найбільш загаль­на точка зору на зміст адміністративної рефор­ми полягає в її розгляді як реформи пуб­лічної адміністрації, складовими якої виступають адміністративно-терито­ріальна і муніци­пальна реформи. Ви­ходячи з такого розуміння адмініст­ра­тивна реформа охоплює основну частину пробле­матики ре­фор­му­вання дер­жав­­ного управ­ління, проте залишаються поза увагою низка проб­лем, зокрема тих, вирішення яких часто пов’язують з політич­ною ре­формою. У дисертації вико­рис­­тано вузьке тлумачення політичної реформи як змін засад функціонування полі­тичної систе­ми суспільства, перед­усім державної влади та місцевого само­вря­дування, що часто здійснюються у формі конститу­ційних змін. Таке тлума­чення дає змогу розмежувати процеси реформування політичної та адміністра­тивної складової державного управ­­ління, що відрізня­ються суттєвими особли­вос­­тями. Згідно з цим політичне та дер­жав­но-управлінське реформування тіс­но взаємо­пов’яза­ні і част­ково перетина­ються за змістом, проте мають широ­ке коло самостійної проблематики. Судова реформа також вклю­­чає певні проблеми реформу­вання державного управління, що стосуються адмі­ністративного і конституційного судо­чинства і діяльності прокуратури.

Вітчизняні та зарубіж­ні вче­ні приділяли значну увагу проблемам державно-управлінських перетворень. Зокрема, в роботах Г.Ата­­манчука, В.Бакуменка, В.Голубь, Б.Гурне, Ж.Зіл­лера, Ф.Кордони, В.Лоба­нова, П.Надо­ліш­ньо­го, Н.Нижник, Г.Райта, Ю.Сурмі­на, В.Цвєткова та інших відображено концептуальне бачення змісту реформ держав­ного управ­ління, тен­денції розвитку, принципи і сучасні моделі побудови си­сте­ми державного управління. Політичні аспекти перетво­рень державного управ­­ління в межах політичного реформування, зокрема змін форми держав­ного прав­лін­ня, досліджені у працях О.Валевського, Л.Гонюко­вої, О.Кресіної, М.Логунової, О.Новакової, М.Пірен, В.Ребкала, П.Рудика, С.Теле­шуна, В.Тер­тич­ки, Л.Шкляра та ін. Ряд авторів аналізував інноваційні зміни державного управління. Так, питання впро­вад­ження дер­жавного (публіч­ного) менедж­менту і механізмів надання публіч­них послуг розкриті в роботах М.Арнберга, А.Виш­невського, М.Нікоса, К.Олкері, В.Соро­ко, С.Трози, Б.Хет­же­са та інших, а стано­влення і розвиток елект­рон­ного уряду – в пра­цях Д.Веста, С.Вергеза, М.Дем­кової, Дж.Кедді, М.Фігель, С.Чукут та ін. Впли­ви глобалі­зації та світо­вих, у то­му числі європей­ських інтеграційних про­цесів на управління держа­вою аналізувалися такими науковцями, як В.Баштан­ник, Р.Войтович, І.Гри­ця­к та ін.

Теоретичним заса­дам, методо­логічним підходам, вітчиз­ня­ному і за­ру­біж­­ному до­свіду адміністра­тив­ного реформу­ван­ня присвячені пра­ці В.Авер’я­нова, О.Анд­рійко, М.Бар­зелі, І.Голос­ні­ченка, В.Зен­таі, Ю.Кальниша, Д.Кеттла, І.Колі­ушка, Б.Крав­­ченка, Л.Крав­чука, М.Кулєші, Л.Меткалфа, Д.Немеца, Н.Ниж­­­ник, В.Олуй­­­­ка, М.Орел, Г.Пе­тері, Ч.Полі­­дано, І.Смагіна, Д.Шанда та ін. Страте­гія і зміст рефор­­мування держав­ної служби, світові тенденції її модерні­зації, засади нової державної кадрової полі­тики висвітлені в працях М.Беблаві, Т.Василев­ської, Н.Гончарук, С.Дубенко, В.Князє­ва, Ф.Лонго, В.Лу­­го­вого, А.Мих­­­ненка, Т.Мот­ренка, О.Оболенського, О.Оболонського, В.Олуй­ка, К.Хел­га­­сон та ін. Пробле­ми реформ адміністративно-територі­ально­го устрою і тери­торі­альної органі­зації влади, світові процеси децентра­лізації управління держа­вою дослід­жені П.Бернардом, Т.Верхейном, Р.Воком, К.Дей­ві, М.Доліш­нім, А.Ле­лечен­ко, В.Ма­ли­нов­ським, А.Пав­люк, Л.Шевчук, В.Яцубою, В.Яцю­ком та ін.

Сучасні концепції та світові тенденції розвитку місцевого самовряду­вання, його типові моделі, засади та шляхи реформування розглядаються у пра­цях Р.Агра­ноффа, П.Біленчука, В.Борденюка, В.Кампа, В.Кравченка, І.Мун­тяну, М.Оніщу­ка, М.Пітцика, М.Пухтин­ського, Т.Хорвата, О.Черкасова та ін. Проблемам удоскона­лення взаємодії органів державної влади з гро­мадськістю в проце­сах управ­ління присвячені праці О.Бабіно­вої, М.Грембер­гера, Н.Гудими, Л.Кар­сон, В.Князєва, А.Михненка, Л.Ніколсон, В.Новака, С.Сіроткіна та ін. Моделі адмі­ніст­­ративної юстиції, перспективи її розвитку у вітчизняних умовах, а також загальні засади судової реформи, які доцільно реалізувати і щодо адміністра­тив­ної юстиції, розглянуті В.Бойком, Ж.-М.Верлінгом, Д.Галліганом, Р.Куй­бідою, В.Сердюк, В.Стефанюком та ін.

Концептуальні аспекти здійснення реформ держав­ного управління висвіт­лені в роботах К.Вескот­та, Г.Драпера, Б.Крав­­ченка, Л.Крав­чука, П.Надо­ліш­­нього, Є.Ре­гуль­ського, А.Сундакова, якими виділені окремі засади здійснення реформ дер­жав­но­го управ­ління, насамперед щодо їх політич­ного забезпечення, планування і ор­га­ні­зації. В.Гальченко, В.Голубь, О.Категоренко, Ю.Сурмін, Л.Шевчук та інші дово­дять необхід­ність розробки власних моделей реформ з адаптацією світового досвіду до суспільних умов і національних особливостей, виділяють чинники, що мають при цьому враховуватися. У працях М.Барзелі, Я.Гонцяжа, І.Грицяка, Г.Еванса, Е.Льофлер, Н.Нижник, М.Орел, Г.Скотта та інших наведено певні підхо­ди та логічні схеми плану­вання управлінських змін, а в працях Г.Боука­ерта, І.Коліушка, Н.Меннінга, А.Павлюк, Н.Перісона, К.Пол­літ­та, В.Тимощука та інших – підходи та механізми орга­нізації адміністра­тив­ної реформи, її правового та ресурсного забезпе­чення. Питання політичного забезпечення реформ дер­жав­ного управління розглядали Ф.Гаетані, Г.Петері, Ч.Полідано, С.Тііхонен, Г.Цеюдо, Дж.Ше­перд та ін. Зв’язки між потребами і змінами суспільства, націо­наль­ними інтересами та змістом реформ держав­ного управління аналізували Я.Гонцяж, В.Мали­нов­ський, М.Орел, І.Смагін та ін.

Таким чином, аналіз наукових праць за темою дисертації дає підстави зробити висновок про те, що в них проблемати­ка перетворень державно-управлінської галузі досить детально та всебічно досліджена з погляду змісту. Разом з тим питання здійснення держав­но-управ­лінських реформ висвітлю­ються лише фрагментарно, комплексному вирі­шенню проблеми теоретико-мето­до­­логіч­ного обгрун­ту­вання і забез­пе­чення такої рефор­ма­­торської діяль­ності увага не приді­ля­лася. Актуальність цієї проблеми пов’язана з об’єктивною потребою в систем­них реформах державного уп­рав­ління і місце­вого самовряду­вання в Україні, успіх яких значною мі­рою зале­жить від застосу­вання науково обгрунтованих механізмів і технологій їх здійснення.

У другому розділі – ‛‛Теоретичні засади здійснення державно-управлін­ських реформ” – запропоновано теоретичне розуміння дер­жавно-управлін­ських реформ; узагальнено їх основні світові тенденції та досліджено їх роль у процесах суспільного розвитку; розроблено і обгрунтовано концепцію здійс­нення дер­жавно-управлін­сь­ких реформ.

На сьогодні системи державного управління і місце­во­го самовряду­вання тісно пов’язані між собою, що зумовлює доцільність реформування цих систем у нерозривній єдності. Крім того, у світо­вій практиці винят­ково важливе місце відво­диться взаємодії органів держав­ного управління і органів місцевого само­врядування з громадськістю в проце­сах управління. Отже, у сучас­них умовах розвиток владно-громадської взаємодії можна вважати органічно пов’я­за­ним з перетворенням самих управлінських структур, процесів, механізмів тощо.

Для позна­чення такого комплексу перетворень використано поняття ‛‛державно-управ­лінсь­кі реформи”, під яким розуміється взаємоузгоджене ре­фор­­­му­вання си­сте­м державного управ­ління та місце­вого само­вряду­вання, а також механіз­мів взаємодії таких си­стем з громадсь­кістю в про­це­сах управ­лін­ня. При цьому реформування державного управ­ління тлумачиться згідно з ши­ро­ким підходом, доцільність якого обгрунтована в першому розділі дисертації.

Визна­чальними рисами державно-управ­лінсь­ких рефор­м, як і реформ вза­галі, є спрямованість на прогресивний суспільний розвиток, поступо­вість змін, цілеспря­мо­ваність, законність, збереження основ конституційного ладу. Прик­мет­ник ‛‛державно-управлін­сь­кі” акцентує увагу на зна­чу­щості та масштабності ре­фор­­ма­тор­ської ді­яль­ності. Слово ‛‛реформи” вжито в множині, оскільки на прак­­тиці відпо­від­ні масштаб­­ні зміни можливі лише як довготривалий процес, що вклю­чає комплекс взаємо­пов’язаних, проте відносно самостійних ре­форм. Вихідною основою державно-управ­лін­сь­ких реформ в умовах на­шої дер­жави ма­ють виступати положення розд. І ‛‛Загальні засади” Конституції України.

У співвідно­шенні з усталеними у вітчизняній науці понят­тями дер­жавно-управлін­ські реформи за змістовно-функціо­нальною спрямованістю вклю­чають адміністра­тивну реформу (у широкому розумі­нні як реформу пуб­лічної адмі­ністрації) та част­ково перетина­ються з політичною (у вузькому розумінні), судо­вою і правовою реформами. Зміст адмініст­ра­тивно-територі­альної і муні­ци­пальної реформ як складо­вих адміністративної реформи також повністю охоплюється проблематикою держав­но-управлінських реформ.

Обгрунтовано, що державно-управ­лінські реформи доцільно розглядати як важливу складову системного реформування суспільства, що відіграє провідну роль у забез­пе­­ченні суспільного розвитку. Така роль полягає у форму­ванні діє­вих систем державного уп­рав­­­ління та місцевого самовря­дування, які спромож­ні забез­печити прогресивний розвиток суспільства згідно з логічною послідов­ністю: державно-управлін­ські реформи ® суспільні реформи ® суспільний розвиток ® підвищення якості життя громадян країни.

Украй важливе значення має синхроні­зація державно-управлінських ре­форм з перетвореннями в усіх галузях суспіль­ного життя, для якої доцільно використовувати такий підхід: цілі державно-управлін­ських реформ ставляться на основі потреб у реформуванні інших галузей суспільного життя, а можливості пере­творень у цих галузях визначаються виходячи з реаль­них змін у системах державного управління та місцевого самоврядування.

Розроблено і обгрунтовано концепцію здійснення дер­жавно-управлін­сь­ких реформ. Зокрема, визначено поняття ‛‛здійс­нення державно-управлінських ре­форм” як реформаторської діяль­ності, що поєднує стадії підготовки й впровадження реформ і включає такі основні складові та ета­пи: ініціювання реформ; їх планування; органі­зацію; контроль процесу реформування; взаємо­дію органів державної влади з громадсь­кістю у цьому процесі; забезпечення мотивації та спромож­ності державних службов­ців і посадових осіб місцевого самовряду­вання працю­вати в нових умовах. У дослід­женнях і практиці адмі­­ністративних реформ сукупність цих видів діяльності переважно позна­чають поняттями ‛‛управ­ління реформами”, або ‛‛менеджмент реформ”. Проте видається доціль­ним вести мову не про управ­ління державно-управлінськими рефор­мами, а про їх здійснення. Це передбачає зміну філософії реформа­торської діяль­ності – від намагання прово­дити зміни силовим методом до партнерства у процесі реформування між органами державної влади і органами місцевого самоврядування, а також, що вкрай важливо, громадськістю.

Відпо­відно до зазначених основних складових та ета­пів реформаторської діяльності визначено і система­тизовано комплекс принципів здійснення дер­жавно-управ­лін­­ських реформ.

Зокрема, при ініціюванні цих змін важливим є вибір сприят­ливого часу з погляду готовності до них суспільства, що зумовлює принцип своєчасності.

У процесі планування реформ доцільно дотримуватися принципів: страте­гіч­ності; суспільної підпо­ряд­ко­­ва­ності; відповід­ності умовам; випе­ред­ження; конкретності та вимірю­ва­ності цілей; їх зрозумі­лості; орієн­тації в часі; реалістичності; згортання складного; альтерна­тив­ності; офі­цій­ності.

Організація ре­форм має грунтуватися на прин­ци­пах дієздат­­ності ко­ор­ди­на­­­ційного центру та ре­форматор­ської управлінської еліти.

До прин­ципів, які доцільно застосовувати з метою контролю процесу рефор­мування, належать: орієнтація на майбутнє; ефектив­ніс­ть; наявність нормативів; зворотний зв’язок; дієвість; коригування цілей.

Для досягнення партнерської взаємо­дії органів державної влади з гро­мадсь­кістю у процесі рефор­мування необхідно використовувати принципи прозорості, суспіль­­ної підтримки, громадсь­кої участі та контролю.

Потреби в забезпеченні мотивації та здат­ності державних службов­ців і посадових осіб місцевого самоврядування працю­вати в нових умовах відображає принцип готовності апарату.

Визначено також принципи, що сто­су­ються ре­фор­ма­торської діяльності в цілому: вклю­­чення в систе­му суспільних реформ; політи­чне лідерство; політична згода; систем­ність реформування; відповідність завдань засобам їх вирішення; міждис­цип­лі­нарність.