УПРАВЛІННЯ ІНСТИТУЦІональниМ розвиткОМ Державної митної служби України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено мету, завдання, об’єкт, предмет й наукову новизну, практичну значущість дослідження, наведено характеристику використаних методів дослідження, дані про апробацію отриманих результатів, структуру дисертації.

У першому розділі – “Теоретико-методологічні засади функціонування інституту митної служби в системі державної служби України” – здійснено аналіз наукової розробки теми, висвітлено концептуальні підходи до вивчення процесу інституціонального розвитку митної служби, досліджено теоретико-методологічні аспекти функціонування митної служби як інституту державної служби, обґрунтовано вибір напряму, концепцію та загальну методику дослідження.

Проблеми реформування і розвитку митної служби як одного з інститутів держави, функціонування в умовах постійних суспільних перетворень є пред­метом досліджень багатьох вітчизняних та зарубіжних вчених.

Показано, що як теоретична база дисертаційного дослідження можуть бути використані класичні праці з філософії, соціології, психології, мене­джменту (І.Ансофф, У.Бек, М.Вебер, Т.Веблен, Е.Дюркгейм, Т.Парсонс, К.Поппер, Г.Спенсер) і сучасні дослідження зарубіжних та вітчизняних авторів, які розглядають різні аспекти державного управління.

Останнім часом дослідження проблем державного управління та держав­ної служби знайшли відображення в роботах В.Б.Авер’янова, Г.В.Атаманчука, В.Д.Бакуменка, В.Ю.Бикова, Ю.П.Битяка, В.Г.Бодрова, І.А.Грицяка, С.Д.Дубен-ко, В.М.Князєва, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, Т.В.Мотренка, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенського, В.М.Олуйка, Я.Ф.Радиша, С.М.Серьогіна, Г.П.Ситника, С.В.Сьоміна, В.І.Токаревої, С.К.Хаджирадєвої та ін. Напрацьовані ними теоретичні положення щодо формування та функціонування державної служби як системного утворення можуть бути екстрапольовані на розробку проблем інституціональних процесів у державному управлінні України.

Для дослідження інституціонального розвитку державної служби стала в пригоді робота Н.Р.Нижник та О.А.Машкова “Системний підхід в організації державного управління”. Враховуючи те, що в нашому дослідженні митна служба розглядається як інститут-організація, використовувався підхід до складних ієрархічних систем, репрезентований у роботі Т.Ю.Іванової та В.І.Приходька “Теорія організації”; статті Н.Р.Нижник, І.І.Черленяка, В.М.Олуйка “Синергетичні основи оптимізації державного управління” та в інших публікаціях. Серед останніх праць вітчизняних фахівців у галузі державної служби слід відзначити підручник О.Ю.Оболенського “Державна служба”, виданий у 2006 р., який містить розділ, присвячений інститу­ціональним аспектам функціонування державної служби, його монографію “Державне управління та державна служба: сучасні напрями розвитку”. Дослідженню концептуальних питань організації державної служби присвячена монографія С.М.Серьогіна “Державний службовець у відносинах між владою і суспільством”.

Із застосуванням у дослідженні соціокультурного підходу проаналізовано низку робіт, присвячених проблемам професіоналізації, професійної мобільності, кадрових проблем, С.Д.Дубенко, В.М.Князєва, В.І.Лугового, О.Ю.Обо­ленського, В.М.Олуйка, С.М.Сєрьогіна та ін. Проблеми мотивації та організаційної культури розглядалися в роботі Б.Гаєвського та В.Ребкала.

У сучасний період в умовах розбудови суверенної правової держави, ринкових трансформацій в Україні та її міжнародної інтеграції, пов’язаних з розширенням функцій митних органів як регулятора зовнішніх зв’язків, зростає науковий та практичний інтерес до дослідження ролі і функцій митних органів та митної служби в цілому. Це відповідає й спрямованості наукового пошуку у європейській та світовій науці.

Незважаючи на достатню кількість публікацій у науковому просторі України, присвячених митній справі, переважна більшість із них має суто галузеву спрямованість або прикладний характер, в них не розглядається митна служба ні як самостійний державний інститут, ні як складова загально­державної системи управління або державної служби в умовах трансформа­ційних та модернізаційних перетворень в українському суспільстві.

Водночас практично відсутні комплексні дослідження фундаментальних проблем функціонування митних органів, реалізації державної митної політики. Проте в сучасних умовах будівництва демократичної правової держави в Україні, відновлення функцій митної справи як регулятора зовнішніх зв’язків значний інтерес становлять питання інституціонального розвитку митної служби, її зв’язку з іншими сферами державного управління, співвідношення державно-політичних (владних) та державно-управлінських аспектів у регулюванні митної справи. Нові підходи, пошуки шляхів модернізації митної служби потребують наукового аналізу, передбачення й прогнозування.

Увесь масив літератури, присвячений проблемі митної служби та митної політики, можна розподілити на кілька напрямів, а саме: визначення юри­дичного змісту митної політики, митної системи; дослідження митної справи та митної служби; міжнародні аспекти формування митної політики. Митні органи влади досліджують такі вчені та практики, як Є.В.Додін, О.П.Корольов, Н.Г.Панько, Д.В.Приймаченко, О.Л.Соколенко, О.М.Тропіна та ін., інституційні та нормативні аспекти митної служби переважно в адміні­стра­тивно-правовому аспекті – М.Данилькевич, Т.Корнєва, В.Настюк, А.Паньков, Т.Проценко, О.Соколенко, С.Степанюк.

Найбільше уваги інституційно-функціональній структурі митної служби приділено саме в юридичній літературі. В дисертаційному дослідженні для аналізу розвитку митної служби України в нормативно-правовому контексті використовуються, зокрема, роботи таких дослідників, як К.Сандровський, Ю.Соловков, С.Терещенко.

З погляду державного регулювання економіки в роботах О.П.Гребель­ника, зокрема в його фундаментальній праці “Основи митної справи”, крім концептуальних засад функціонування митно-тарифної системи, відображена проблема економічного фактора формування та здійснення митної політики в умовах модернізаційних процесів перехідних економік, яка є актуальною і для України.

У контексті нашого дослідження становлять інтерес праці, присвячені структурно-функціональній побудові митної служби, організаційно-управлін­ським питанням, проблемі реформування і модернізації митних органів. На жаль, незважаючи на бурхливий розвиток і численні реорганізації митної служ­би в Україні, кількість таких робіт є обмеженою і досліджуються в них передусім адміністративно-правові аспекти (І.Г.Калетнік, С.В.Ківалов, В.Т.Комзюк, А.П.Павлов, О.В.Тодощак). Фундатором дослідження митної служби в галузі державного управління став І.В. Письменний.

Таким чином, показано, що митна справа є об’єктом вивчення низки наукових галузей: правових, технолого-економічних, технічних, суспільно-географічних. Актуальні питання митної справи активно досліджують російські вчені С.Барамзін, В.Кухаренко, Л.Лозбенко та ін. Теоретико-методологічні та практичні проблеми функціонування митної служби України в сучасних умовах аналізуються в роботах C.В.Ківалова, А.П.Павлова, П.П.Падуна, П.В.Пашка, І.В.Письменного, К.К.Сандровського та ін. Але роль державного управління інституціональним розвитком Державної митної служби як складової державної служби України комплексно до цього часу ще не була розглянута, що й підтверджує актуальність теми.

Аналіз концептуальних і теоретичних підходів до вивчення процесів інсти­туціоналізації: функціонального, діяльнісного, неофункціонального, струк­ту­ралістського, синергетичного, історичного, а також концепцій еконо­мічного та нового інституціоналізму, розширеного порядку, з одного боку, свідчить про багатовимірність, багатогранність, комплексність, складність та динамічну еволюційність методологічної бази дослідження інституціонального розвитку, а з другого – про наявність фундаментальних теоретико-прикладних засад інституціоналізації як основи державного управління.

На думку автора, управління інституціональним розвитком митної служби полягає в регулюванні взаємодії сукупності елементів та підсистем інституту митної служби з метою забезпечення переходу інституту з одного етапу на інший, підтримці чи зміні інституціонального стану митної служби в загальній інституціональній конфігурації державної служби, державного управління, держави і суспільства.

Обґрунтовано трактування Державної митної служби України як інституту державної служби, що регулює зовнішньоекономічну діяльність держави, забезпечує національну безпеку в економічній, фінансовій, соціальній, екологічній, продовольчій та інших життєво важливих сферах. Функціонування митної служби як інституту державної служби розглядається в діяльнісному, організаційно-правовому та структурно-функціональному аспектах.

Ключовим у визначенні діяльнісного аспекту є аналіз специфіки професійної діяльності працівників митних органів у контексті їх соціально-правового статусу як державних службовців.

Показано, що ДМСУ як організація є одним із інститутів державної служби і виконує покладені на неї функції в інтересах держави й суспільства. Вона утримується, функціонує, розвивається за рахунок бюджетних коштів, які виділяються державою.

Ознаками ДМСУ як державної служби є те, що: її власність є суспільно-службовою; праця персоналу має службовий характер, є обов’язковою, з регламентацією прав та обов’язків, в усіх сферах діяльності організація праці визначена відповідними юридичними нормами; матеріальні й соціальні умови виконання службових обов’язків забезпечуються фінансуванням через бюджет на основі встановлених нормативів; розподіл ресурсів між ланками ієрархії здійснюється за схемою адміністративного виділення відповідно до нормативів і розпорядчих актів вищестоящих органів, затверджених правил і нормативів формування виробничих та невиробничих фондів, єдиних штатних розписів та організаційної структури за рівнями ієрархії; виконання завдань з формування доходної частини бюджету від діяльності митних органів має обов’язковий характер та здійснюється через державний механізм, з інших напрямів діяльності – через установлені переліки та форми звітності згідно з ієрархією; планування завдань здійснюється з урахуванням досягнутого за попередній період, нерідко без урахування реального стану перспектив розвитку зовнішньоекономічної діяльності; її основна функція – фіскальна; система мотивації та оплати праці врегульована. Митна служба не має власних економічних цілей, виконує державні завдання, тобто у неї відсутній внутрішній критерій прибутковості.

Організаційно-правовий аспект інтерпретації митної служби розглянуто в контексті аналізу особливостей організації проходження служби в митних органах, визначення принципів служби, правового статусу посадових осіб митних органів. Зазначені питання зумовлюють зміст служби і припускають їх законодавче врегулювання на державному рівні, менш значущі питання можуть бути врегульовані з допомогою локальних нормативних актів, у тому числі в самому органі, наприклад розроблення індивідуальних посадових інструкцій щодо кожної посади.

Структурно-функціональний аспект інтерпретації митної служби як інституту державної служби висвітлено з урахуванням світової практики визначення статусу митних служб як органів виконавчої влади, їх місця в системі органів влади в різних країнах світу, підпорядкованості, що яскраво засвідчує можливість їх трактування як інститутів державної служби.

У другому розділі – “Концепція інституціонального розвитку Державної митної служби України” – доведено, що інституціональний підхід є одним з перспективних методологічних підходів, спрямованим на вивчення можливостей і меж управлінського впливу на інститути. Інституціональний підхід пояснює причини інституціональної інертності, яка виникає в процесі цілеспрямованих змін, і вказує на розширений склад суб’єктів управління, що легітимізують ці зміни.

Установлено межі застосування інституціонального підходу, що визначається конфігурацією та розвитком інституціональної структури сус­пільства. Доведено, що формування інститутів державного управління має ґрунтуватися на таких принципах: єдності державних, суспільних, інсти­туціональних і особистих змін; розбіжності в темпах суспільних, інституціо­нальних і особистих змін; впливу, що “затримується”, на інститут; непрямого управління інститутом; часткових інституціональних змін; особистої участі в інституціональних змінах.

Виходячи з цих принципів можна охарактеризувати стратегії управлін­ського впливу на інститути в контексті різних етапів інституціонального розвитку і продемонструвати дворівневу структуру легітимації інституту: його підтримку в цілому як суспільного утворення та можливу критику конкретних проявів. Тут може йтися не тільки про удосконалення існуючих інститутів державного управління, а й про створення нових інституціональних конфігура­цій з легітимізованих інститутів.

На підставі аналізу закономірностей процесів інституціонального розвитку (інституціоналізації) доведено, що в розвитку будь-якого суспільного інституту існують чотири основних етапи: доінституціональний, інституціа­лі­зації, інституціональний (включаючи періоди неінституціонального стану) і деінституціоналізації, які утворюють інституціональний цикл для конкретного соціального явища.

Розглянуто етапи інституціоналізації Державної митної служби України (рис. 1). Досліджені особливості кожного з цих етапів. Специфіка доінституціо­нального (1991-1996 рр.) етапу полягає в тому, що в цей період відбувалося формування митної системи як найважливішого економічного інституту й інструмента державного регулювання в зовнішньоекономічній діяльності України, здійснювався перехід від контролю за проходженням товарів і ванта­жів до митного регулювання в умовах демонополізації зовнішньої торгівлі.

Етап інституціалізації (1996-2004 рр.) характеризується становленням системи митного регулювання зовнішньоекономічної діяльності і посиленням її

функцій щодо забезпечення податкових надходжень до бюджету держави.