РОЗВИТОК ПОЗИК органів МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ПЕРЕХІДНИЙ ПЕРІОД

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

Розпутенко Іванна Іванівна

УДК: 336.27:352

РОЗВИТОК ПОЗИК
органів МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В ПЕРЕХІДНИЙ ПЕРІОД

25.00.04 місцеве самоврядування

Дисертація на здобуття вченого ступеня
кандидата наук з державного управління

Науковий керівник:
Даниленко Анатолій Іванович,
доктор економічних наук, професор

КИЇВ 2003

Зміст

ВСТУП........................................................................................................... 4
РОЗДІЛ 1
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ ФОРМУВАННЯ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ ТА ВИПУСКУ ОБЛІГАЦІЙ МІСЦЕВИХ ПОЗИК 12
1.1. Проблеми міжбюджетного фінансування......................................... 12
1.2. Традиційні джерела наповнення місцевих бюджетів....................... 25
1.3. Макро- та мікроекономічні умови проведення позики органами
місцевого самоврядування................................................................ 37
Висновки до першого розділу ................................................................. 41
РОЗДІЛ 2
НЕТРАДИЦІЙНІ ЗАСОБИ поповнення місцевих бюджетів для РОЗВ’ЯЗАННЯ ПРОБЛЕМ Соціального розвитку регіонів.. 45
2.1. Загальна характеристика цінних паперів як засобу інвестування... 45
2.2. Суть, цілі та форми облігаційних позик органів місцевого
самоврядування................................................................................. 57
2.3. Історичний досвід місцевих запозичень............................................ 74
Висновки до другого розділу .................................................................. 90
РОЗДІЛ 3
МЕХАНІЗМ ОРГАНІЗАЦІЇ ОБЛІГАЦІЙНИХ ПОЗИК ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.............................................................................. 95
3.1. Нормативно-правова база організації та проведення запозичень
органами місцевого самоврядування................................................ 95
3.2. Організація випуску, розміщення, обігу та погашення облігацій
місцевих позик ................................................................................. 101
3.3. Мотиваційні чинники організації муніципальних запозичень ...... 119
3.4. Фактори ризику та гарантії позики................................................. 123
Висновки до третього розділу ............................................................... 134
ВИСНОВКИ............................................................................................ 136
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ................................................ 145
ДОДАТКИ............................................................................................... 162

ВСТУП

Актуальність теми. За умов трансформації економіки та фінансової системи України, реформа місцевих фінансів є одним з найважливіших її етапів. Це зумовлено тим, що основою забезпечення фінансової діяльності органів місцевого самоврядування є відповідний місцевий бюджет, з коштів якого фінансуються заходи соціального та економічного розвитку відповідної території.
Місцеві бюджети залежать значною мірою від повноважень органів місцевого самоврядування. Саме витрати на виконання таких повноважень визначають обсяги коштів, необхідних для фінансування цих бюджетів.
Європейська Хартія про місцеве самоврядування передбачає відокремленість місцевих органів від державної влади, цілковиту незалежність і самостійність у виконанні покладених на них завдань у межах їхньої компетенції. Процес делегування низки управлінських повноважень органами центральної влади місцевим органам необхідний і неминучий. Органи місцевого самоврядування повинні приймати рішення, пов`язані з розвитком соціальної бази, охорони здоров`я, освіти, удосконалення виробничої інфраструктури. Аналізуючи ці проблеми, обґрунтували низку пропозицій щодо їх вирішення В.Бакуменко, В.Бодров, А.Гальчинський, П.Гайдуцький, В.Геєць, М.Долішній, Ю.Лебединський, В.Науменко, О.Ігнатенко, О.Осауленко, М.Орлатий, В.Рижих, С.Романюк, А. Савченко, В.Тронь, М.Чумаченко, Ю. Шаров та інші.
Над питанням правового забезпечення економічної самостійності, у тому числі й фінансової, плідно працюють вітчизняні дослідники: В.Авер’янов, П.Біленчук, В.Борденюк, І.Грицяк, Р.Давидов, Р.Калюжний, Н.Нижник, В.Погорілко, М.Пухтинський, В.Шамрай, В.Шаповал та ін.
Гуманітарно-соціальні аспекти розвитку місцевого самоврядування та відповідної інфраструктури, що забезпечує його життєдіяльність, відображені у працях В.Князєва, В.Лугового, В.Майбороди, П.Надолішнього, В.Ребкала, В.Скуратівського, І.Солоненка, Л.Шкляра та ін.
Результати дослідження фінансової діяльності місцевих органів влади опубліковані у працях В.Вакуленка, Ю.Дехтяренка, А.Даниленка, В.Кравченка, О.Кириленко, І.Луніної, О. Мечинського, К.Павлюк, С.Слухая, І.Федіва та інших.
Незважаючи на активізацію наукових досліджень у галузі місцевого самоврядування, проблем зміцнення фінансової бази місцевих бюджетів, багато питань залишаються нерозв’язаними. Серед них залучення коштів фізичних та юридичних осіб для фінансування місцевих програм соціального та економічного розвитку органами місцевого самоврядування. Проблема створення сприятливих соціально-економічних умов і необхідних правових норм, за яких місцеві органи влади могли б самостійно залучати кошти й ефективно їх використовувати, залишається актуальною, хоча окремі дослідники у своїх працях висловили низку слушних пропозицій (В.Макуха, С.Масліченко, Н.Обозна, В.Татарчук).
Ефективність структурних перетворень багато в чому визначається тим, які матеріальні ресурси одержують у своє розпорядження місцеві органи влади, та якими фінансовими засобами це реалізується. Здебільшого місцеві органи влади фактично не мають реального самостійного бюджету, а отже, і не можуть ефективно виконувати свої обов’язки.
Однією з важливих передумов побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік самостійності місцевих органів влади є визначальним для економічного зростання і регіонів, і країни загалом. Від їхніх фінансових можливостей залежать у кінцевому підсумку їхні реальні владні функції, можливості піднесення добробуту, соціального розвитку територіальних громад.
Потребами розв’язання цих проблем і зумовлена актуальність обраної теми дослідження.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане на кафедрі управління містом Української Академії державного управління при Президентові України відповідно до Зведеного плану наукової діяльності Академії за комплексним науковим проектом: "Державне управління та місцеве самоврядування" (РК 0199 U002827), яке тісно пов’язане з науковою темою кафедри управління містом: "Визначення соціально-економічних передумов та розробка механізмів залучення територіальних громад до розвитку туризму в Україні".
Мета дисертаційної роботи науково-теоретичне обґрунтування системи заходів та рекомендацій щодо формування механізмів ефективного залучення коштів через позики органами місцевого самоврядування. У контексті зазначеної мети дисертаційної роботи й відповідно до цільової орієнтації дослідження виокремлено такий комплекс завдань:
проаналізувати наявну нормативно-правову базу з погляду його впливу на фінансове становище органів місцевого самоврядування в умовах децентралізації державного управління;
проаналізувати теоретико-методичні засади формування місцевих бюджетів та можливості випуску облігацій місцевих позик органами місцевого самоврядування для їх поповнення;
визначити соціально-економічні умови, необхідні для формування механізмів ефективного управління місцевими фінансами;
виявити нетрадиційні засоби поповнення місцевих бюджетів та розв’язання проблем соціального розвитку на місцях;
встановити чинники, що нині стримують зростання емісійної діяльності місцевих органів влади в Україні;
обґрунтувати можливість залучення додаткових джерел фінансування для здійснення соціальних програм на базовому рівні управління та необхідність застосування нетрадиційних засобів фінансування місцевих програм соціального та економічного розвитку в системі державного управління;
оцінити наявну нормативно-правову базу організації муніципальних позик та визначити нормативні акти, ухвалення яких відкриє нові можливості для залучення коштів та ефективного їх використання;
визначити макро- та мікроекономічні умови для проведення запозичень місцевими органами влади;
розкрити ефективні механізми організації й отримання муніципальних позик;
встановити можливі ризики та шляхи їх мінімалізації для сторін муніципальної позики.
Предмет дослідження фінансово-правові відносини, що виникають у процесі запозичень органами місцевого самоврядування для фінансування програм економічного та соціального розвитку
Об’єкт дослідження традиційні та альтернативні джерела наповнення місцевих бюджетів.
Методи дослідження. У дисертаційній роботі використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи дослідження. Дослідження проведене з використанням таких методів: економічного аналізу (види доходів бюджетів); синтезу (визначення основних напрямів сучасних наукових досліджень, що стосуються теми роботи, узагальнення досвіду економічно розвинених країн); поєднання історичного та логічного підходів (дослідження розвитку та прогнозна оцінка використання позик органами місцевого самоврядування); системного та порівняльного аналізу (визначення можливостей впливу використання позик на соціально-економічний розвиток територій); традиційного та конвент-аналізу документів (дослідження наукової літератури та законодавчої бази); описові методи. У дисертації використані праці провідних вітчизняних і зарубіжних учених у галузі місцевих фінансів та місцевого самоврядування, нормативно-правові акти України, статистичні показники фінансування органів місцевого самоврядування, звітні дані органів державної влади, матеріали наукових та науково-практичних конференцій, семінарів та симпозіумів, що стосуються цих проблем.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у розкритті проблеми організації муніципальних позик та з’ясуванні основних складових механізму їх функціонування.
У дисертаційній роботі:
обґрунтовано основні заходи, необхідні для залучення надійних джерел надходжень до місцевих бюджетів, а саме: створення стимулів для місцевих органів влади для підвищення обсягу надходжень до місцевих бюджетів; підготовка та ухвалення нормативних актів (з метою законодавчого забезпечення ефективної діяльності органів місцевого самоврядування для залучення надійних джерел доходів місцевих бюджетів), реформування чинної системи міжбюджетних трансфертів та ін.;
уточнено перелік макро- та мікроекономічних проблем, пов’язаних з формуванням доходної частини місцевих бюджетів (напруженість виконання місцевих бюджетів, невідповідність розміру трансфертів, труднощі й тривалість відкриття кредитних ліній та реалізації залучення інвестицій, незадовільне фінансове становище підприємств на території окремих адміністративно-територіальних одиниць тощо);
обґрунтовано необхідність залучення та використання запозичень органами місцевого самоврядування як одного з інструментів вирішення актуальних макро- та мікроекономічних проблем країни;
конкретизовано цілі фінансової стратегії місцевих запозичень, основною метою якої мають стати передусім інвестиційні проекти;
систематизовано об’єктивні та суб’єктивні перешкоди проведення місцевих запозичень, що стримують ріст емісійної діяльності муніципалітетів (невисокий рівень попиту на боргові зобов’язання основних емітентів національного ринку цінних паперів, істотні витрати на підготовку та реалізацію емісії муніципальних облігацій, нерозвиненість регіональної ринкової інфраструктури тощо);
уперше визначено та конкретизовано ризики основних учасників випуску та реалізації позики органами місцевого самоврядування, у тому числі розподілено ризики, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, та ризики, що можуть виникнути для кредитора;
конкретизовано гарантії, що їх можуть надавати органи місцевого самоврядування кредитору в муніципальних запозиченнях, зокрема розроблено й запропоновано систему страхових фондів, які має створювати позичальник для гарантування позик;
запропоновано заходи для поліпшення обігу облігацій муніципальної позики (поліпшення інфраструктури фондового ринку, кадрового та матеріально-технічного забезпечення, удосконалення документарної підготовки та інші).
Практичне значення отриманих результатів визначає розробка та впровадження рекомендацій і пропозицій щодо ефективного функціонування елементів фондового ринку на місцевому рівні.
Результати дослідження автора були застосовані в роботі товариства з обмеженою відповідальністю "КПМГ-Україна", однією з чотирьох найбільших аудиторських компаній світу, а також використані в ході підготовки консультацій потенційним інвесторам регіонів, які є клієнтами ТОВ "КПМГ-Україна" (Акт упровадження результатів дисертаційного дослідження від 21 жовтня 2002 року.)
Результати дисертаційної роботи були використані громадською організацією "Агенція соціального проектування" (Акт упровадження результатів дисертаційної роботи від 23 жовтня 2002 року).
Теоретичні підходи й методичні розробки автора, отримані в ході дослідження, використовуються у процесі викладання навчальних курсів "Державні фінанси і бюджетний процес", "Аналіз вигід і витрат у державному секторі", "Макроекономічна політика" в Українській Академії державного управління при Президентові України (Акт упровадження результатів дисертаційного дослідження " 1/15-32-238 від 17 квітня 2003 року).
Теоретичні положення, обґрунтовані в дисертації, висновки й рекомендації автора розширюють можливості державних органів та місцевого самоврядування для раціонального вибору ефективних засобів вирішення проблем подолання дефіциту фінансових ресурсів на місцевому рівні.
Дисертація є кваліфікаційною науковою працею, що містить результати проведених досліджень, спрямованих на обґрунтування положень в галузі економіки, які розкривають нові можливості для розв’язання фінансових проблем місцевого самоврядування в перехідних умовах.
Апробація результатів дисертації. Основні методологічні положення дисертаційного дослідження викладені в доповідях, які обговорювалися на науково-практичних конференціях: "Проблеми наукового забезпечення адміністративної реформи в Україні" (Київ, 2000), "Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні" (Київ, 2001), "Досвід вирішення проблем реформування комунального господарства міст України" (Київ 2001), "Місцеві фінанси та міжбюджетні відносини в Україні" (Київ, 2001), "Політичне та адміністративне управління столичними містами Європи" (Київ, 2002), "Актуальні проблеми участі громадських організацій та інших неурядових структур у розвитку місцевого самоврядування в Україні" (Київ, 2002).
Публікації. Результати досліджень відображені у шести публікаціях, з них п`ять у фахових виданнях загальним обсягом 2,5 др. арк.

Структура та обсяг дисертації. Структура дисертації побудована відповідно до вище сформульованих цілей та завдань, складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та додатків. Основний зміст дисертації викладений на 144 сторінках, загальний обсяг 173 сторінки та містить 1 рисунок і 8 таблиць (у т. ч. 5 у додатках). Використано джерел 190, у тому числі 30 на іноземній мові.

Список литературы

Висновки

На основі проведеного дослідження й узагальнення його результатів зроблено ряд висновків та рекомендацій, які мають теоретичне і практичне значення.
1. Створення надійних фінансових джерел наповнення місцевих бюджетів в Україні все ще залишається актуальною проблемою як теоретичних досліджень, так і практики. Незважаючи на соціальні та політичні реформи, що тривають в Україні, базові принципи організації фінансово-бюджетної системи не змінилися. Нинішня система формування місцевих бюджетів сформована таким чином, що посадовці місцевих органів влади не мають стимулів для підвищення надходжень з місцевих джерел. Крім того, місцеві органи влади не можуть впливати на більшість місцевих податків, що негативно впливає на ефективність фіскального менеджменту.
Для розширення джерел фінансування органів місцевого самоврядування необхідно здійснити такі заходи: створити умови, які б стимулювали зусилля місцевих органів влади на підвищення обсягу надходжень до місцевих бюджетів; забезпечити на законодавчому рівні органи місцевого самоврядування реальним джерелом надходжень; створити умови та стимули для належної оцінки ризиків, пов’язаних із місцевими запозиченнями; удосконалити законодавство з тим, щоб його норми чітко санкціонували та унормували місцеві запозичення в будь-якій формі, гарантії поверненя позик, унормували процедури й засоби захисту інтересів власників облігацій та емітентів; створити механізми нагляду та моніторингу місцевих заборгованостей; встановити чіткі юридичні норми відповідальності органів місцевого самоврядування за невиконання своїх фінансових зобов’язань за місцевими позиками.
2. Обгрунтовуючи перспективи розвитку альтернативних джерел наповнення місцевих бюджетів, зокрема місцевих позик, необхідно враховувати макро- та мікроекономічні умови формування доходної частини місцевих бюджетів. Макроекономі умови це комплекс умов, що склалася в економіці України загалом, на її фінансовому ринку та його сегменті фондовому. Незважаючи на деякі стабілізаційні ознаки мікроекономічної ситуації, наявні й істотні кризові ознаки, серед яких можна назвати такі: адміністративний характер економічної політики (не створені правові умови для розвитку сприятливого інвестиційного клімату); затримка з прийняттям принципових нормативних актів про фінансову діяльність; кризове або важке фінансове становище більшості підприємств та інших суб'єктів господарювання у промисловості й сільському господарстві; пріоритет короткострокових фінансових операцій над довгостроковими інвестиціями; немає чітких правових умов і гарантій для інвестицій в економіку; підвищений ризик операцій на кредитному ринку; низький кредит довіри приватних інвесторів до фінансових ініціатив держави (в економічно розвинутих країнах державні та місцеві цінні папери є найпривабливішими для інвесторів з погляду забезпечення гарантій.
Мікроекономічні умови проведення муніципальної облігаційної позики це фінансово-економічна ситуація в регіоні, що склалася на початок розробки та реалізації певного фінансового проекту. Мікроекономічні умови як і макроекономічні, також мають низку ознак, що ускладнюють проведення місцевих позик: напруженість у виконанні місцевих бюджетів, у тому числі внаслідок невиконання завдань зі збору податків; розмір трансфертів часто не відповідає потребам органів місцевого самоврядування; як правило, у місцевих бюджетах немає коштів для виконання інвестиційних програм і проектів; труднощі иа тривалість відкриття кредитних ліній і реалізації інших способів залучення інвестицій.
У зв'язку з цим, з метою стабілізації макро- та мікроекономічної ситуації в Україні та в регіонах надзвичайно актуальним стає пошук фінансових інструментів, які поєднували б у собі прибутковість та надійність, були б привабливими для більшості груп інвесторів і вирішували фінансові проблеми суб'єктів господарювання, а також держави, органів влади і управління різного рівня.
3. Муніципальна облігаційна позика як фінансовий інструмент, покликана сприяти розв'язанню фінансових та інвестиційних проблем регіону, має низку незаперечних переваг, серед яких: доступність придбання для місцевих інвесторів юридичних і фізичних; надійність, якщо їх порівняняти з корпоративними цінними паперами, оскільки облігації позики можуть бути забезпечені активами регіону (об'єктами нерухомості та пакетами акцій приватизованих підприємств). Випуск і розміщення облігаційної позики додасть змогу органу місцевого самоврядування емітенту позики вирішити такі макро- та мікроекономічні проблеми: знизити витратну частину місцевого бюджету; залучити фінансові ресурси без збільшення податкового тиску на підприємства регіону; інвестувати соціальні, економічні та інші проекти на території адміністративної одиниці; відпрацювати елементи довгострокової емісійної програми та технологію випуску, розміщення й обігу цінних паперів в Україні; стимулювати становлення сучасного фондового ринку на місцях та його інтеграцію в загальнодержавний і міжнародний ринок капіталів.
4. Фінансова стратегія позики полягає в залученні додаткових фінансових ресурсів з наступним їх використанням на такі цілі: кредитування (частково пільгове) різних регіональних соціальних і виробничих інвестиційних програм (при цьому отримання прибутку емітентом, як правило, не є безпосередньою метою облігаційної позики, оскільки з його допомогою лише знижується поточне навантаження на витратну частину бюджету та поповнюється його прибуткова частина за рахунок активізації господарського життя регіону); фінансування власних інвестиційних програм і капіталомістких проектів; управління поточними фінансовими операціями там, де між надходженнями та витратами виникає інтервал у часі. За цілями залучення коштів, позики можна розділити на інвестиційні та соціальні, можлива і їхня комбінація.
5. Для ефективного розвитку системи муніципальних запозичень необхідно розв’зати низку проблем.
Вдале проведення місцевих запозичень залежить від подолання низки об’єктивних і суб’єктивних перешкод, до яких можна віднести такі: економічні труднощі; недостатня інформаційна відкритість емітентів; довготривала процедура оцінки кредитного рейтингу емітентів; недостатній рівень кваліфікації фінансистів муніципалітетів; дефіцитність місцевих бюджетів, що стримує вкладання коштів населенням тощо; прогалини в нормативній базі, яка б мала чітко регулювати процес місцевих запозичень; малорозвинена інфраструктура ринку цінних паперів; стереотипи поведінки посадових осіб у системі органів державного управління, для яких звичні адміністративні методи управління, а пошуки й ініціатива; негативне чи індеферентне ставлення населення до місцевих запозичень; недостатня економічна та юридична освіченість населення.
Одним з найважливіших чинників, що стримує розвиток місцевих позик органів місцевого самоврядування, є недосконалість нормативно-правової бази, що регулює процес випуску, розміщення, обігу та погашення облігацій місцевих позик. По-перше, ці процеси надмірно "зарегульовані", внаслідок чого орган місцевого самоврядування має багато канцелярської підготовчої роботи на стадії затвердження проспекта позики. По-друге, контроль над випуском місцевих цінних паперів не передбачає якісної їх оцінки. Контроль зводиться до реєстрації позики на всіх етапах її реалізації від прийняття рішення про випуск облігацій до погашення, при чому реєструються, в основному, кількісні показники позики. Крім того, Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку затвердила положення про надання емітентами цінних паперів (до яких, у разі випуску облігацій місцевої позики, належить і орган місцевого самоврядування) річних звітів, що збільшує витрати на випуск позики.
6. Серед факторів, що стримують використання позик органами місцевого самоврядування, чи не найважливішими є економічні. Відносно невисокий рівень попиту на місцеві облігації основних емітентів національного ринку цінних паперів зумовлений: по-перше, незаінтересованість інвесторів у проектах, на реалізацію яких будуть спрямовані запозичені кошти; по-друге, бракує надійних гарантій для інвесторів з боку позичальників; по-третє, наявністю політичних і так званих системних ризиків, які об’єктивно перешкоджають припливу капіталу, обмежуючи коло потенційних інвесторів лише тими, хто готовий до капіталовкладень в умовах підвищеного ризику. Активна емісійна діяльність держави на внутрішньому ринку позикових ресурсів об’єктивно обмежує можливості розвитку інших інструментів ринку боргових зобов’язань.
Очікування інвесторів на українському ринку боргових зобов’язань має виражений адаптивний характер. Поведінка інвесторів здебільшого визначається вже наявним досвідом емісійної та торговельної діяльності основних емітентів ринку. Невиконання емітентами зобов’язань у минулому вкрай негативно позначається як на активності ринку, так і на термінах обігу фондових інструментів.
Чинниками, що понижують довіру до емітентів є: нормативні обмеження місцевих органів влади щодо їх можливості проведення самостійної податкової політики на власній території; комплекс суперечностей законодавчого характеру, що ускладнює, з одного боку, ефективне розпорядження емітентом позики муніципальною (комунальною) власністю (наприклад, використання її як застави), а з іншого реальне використання її як засобу відшкодування затрат інвестора у разі неспроможності емітента погасити позику.
Розвиткові муніципальних позик перешкоджають також істотні витрати на підготовку й реалізацію емісії муніципальних облігацій. Бракує чітких, нормативно зафіксованих "технологій," витрати на організацію муніципальних запозичень істотно підвищують вартість позики. Істотним гальмом на шляху розвитку позик органів місцевого самоврядування є нерозвиненість регіональної ринкової інфраструктури.
7. Залучення та удосконалення практики запозичень органами місцевого самоврядування з метою соціально-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць України є одним із перспективних напрямів інвестування соціально-економічних програм. Для цьго потрібно здіснити такі заходи.
Упорядкувати нормативно-правову базу, що регулює випуск муніципальних запозичень.
Розширити інфраструктуру фондового ринку, поліпшити кадрове та матеріально-технічне забезпечення органів місцевого самоврядування на таких основних напрямках: розвиток та вдосконалення вторинного ринку облігацій муніципальної позики; підвищення ліквідності ринку місцевих цінних паперів; підготовка фахівців з обслуговування випуску облігацій муніципальної позики.
Забезпечити максимальну ефективність муніципальної позики шляхом її вдосконалення на наступних напрямках: узагальнення досвіду (переваг та недоліків) попередніх випусків облігацій місцевої позики в Україні; узагальнення досвіду зарубіжних країн у галузі місцевих запозичень; підвищення якості маркетингових досліджень для визначення груп потенційних інвесторів, на яких можна розраховувати, розміщаючи облігації позики; правильний вибір агентів, які будуть обслуговувати випуск та розміщення облігації місцевої позики, оптимізації витрат емітента на підготовку та розміщення облігацій місцевої позики; створення фінансового інституту, метою якого було б надання позик органам місцевого самоврядування.
8. Узагальнюючи практику місцевих запозичень, встановлено ризики, емітентів та інвесторів. Ризики інвесторів:
а) ризик фінансового ринку, який полягає в тому, що прибутковість вкладень у муніципальні облігації може виявитися нижче, якщо її порівняти з вкладеннями в інші цінні папери, внаслідок зміни ставок процентів на фінансовому ринку;
б) ризик інфляції, який пов'язаний з тим, що в умовах інфляції, якщо навіть номінальна прибутковість облігацій не змінюється, реальна їхня прибутковість знижується;
в) ризик ліквідності, пов’язаний з браком розвиненого вторинного ринку цінних паперів, внаслідок чого частина муніципальних облігацій може виявитися неліквідною;
г) політичний ризик - це ризик змін, які можуть зменшити можливості позичальника щодо виплати боргів або негативно вплинути на отримання інвестором вигоди від купівлі цих боргових зобов'язань;
д) кредитний ризик, який полягає в тому, що внаслідок зміни фінансового становища емітента, він не зможе повернути інвесторам позикові кошти (зниження кредитоспроможності емітента).
До ризиків емітента можна віднести:
а) проектний ризик, що виникає у зв'язку з недостатньою обґрунованістю фінансової схеми позики та браком якісного аналізу й оцінки її інвестиційної спрямованості, насамперед окупності інвестованого проекту;
б) нормативний ризик, пов'язаний переважно з нестабільністю законодавства, як одним з показників нестійкості економічної ситуації в Україні загалом, у тому числі й у сфері муніципальних позик;
в) кадровий ризик може бути пов'язаний з недостатньо високим рівнем кваліфікації професійних учасників ринку, суміщенням низки обов’язків одним учасником проекту, браком незалежних експертів з позик.
9. Для захисту інтересів інвесторів, емітентів та зменшення рівня названих ризиків місцеві позики мають бути забезпечені певними гарантіями. З метою підвищення привабливості позик органів місцевого самоврядування, найшвидшого їх розміщення, обігу та своєчасного погашення запропоновані такі шляхи вирішення цих питань, а саме: створення заставного забезпечення у вигляді пакетів акцій приватизованих підприємств і об'єктів нерухомості, що перебувають у власності або розпорядженні органів місцевого самоврядування, а також інших активів; забезпечення якісного маркетингу та ефективного розміщення облігацій; цільове інвестування залучених коштів; забезпечення страхування економічних ризиків за рахунок обов'язкового створення страхового фонду.
В окремих випадках у проспектах муніципальних позик пункту про гарантії позик узагалі немає. Проблема гарантії винятково важлива і принципова. Від того, як вона вирішена багато в чому залежить надійність і привабливість облігацій місцевих позик. Тому в ході реєстрації проспектів емісії вимоги до гарантування позик та юридичного оформлення цих гарантій мають бути суворішими.
Для створення додаткових гарантій повернення запозичених коштів, у межах фінансової схеми муніципальної облігаційної позики можуть формуватися спеціальні страхові фонди (фонд обслуговування боргу бюджету органу місцевого самоврядування; гарантійний фонд облігаційної позики, сформований із майна органу місцевого самоврядування; заставний фонд позики, сформований із майна підприємств отримувачів коштів з облігаційної позики).
Гарантами погашення облігацій місцевої позики можуть бути: треті особи (гарантії підприємств і організацій (небанківських установ), гарантії банків і страхових компаній).
Позика може бути забезпечена заставою: (земельні ділянки, товарно-сировинні активи та інші об'єкти власності адміністрації; право на використання облігацій як застави учасником конкурсів з приватизації (продажу) об'єктів державної (муніципальної) власності та тендерів на видобування природних ресурсів.
Останнім часом у світовій практиці все більше емітентів практикують комбіновані гарантії, що підвищують якість та надійність облігацій, їхню привабливість для інвесторів.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авер’янов В.Б. Органи виконавчої влади в Україні. К.: Ін Юре, 1997. 47 с.
2. Антоньєва А.П. Реформа міжбюджетних відносин як фактор підвищення відповідальності органів місцевого самоврядування // Україна на порозі ХХІ століття: уроки реформ та стратегія розвитку : Матеріали наукової конференції. К.: НТУУ КПІ, 2001. С.302 305.
3. Байрака В. Державні облігаційні позики: світовий досвід // Вісник Національного банку України. 1998. №3 С.30 33.
4. Бакуменко В.Д. Формування державно-управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Моногр. К.: Вид-во УАДУ, 2000. 328 с.
5. Барановський О. Ринок цінних паперів в Україні: стан, проблеми, перспективи // Банківська справа. 1997. №6. С. 6.
6. Баринов В.Т. Муниципальные облигации: Выпуск и размещение. М.: Русская Деловая Литература, 1997. 160 с.
7. Барский А.Д., Данков А.Н. Муниципальный кредит в дореволюционной России // Деньги и кредит. 1997. №6. С.7278.
8. Белецький В. М., Бакуменко В. Д. Моделювання макроекономічних процесів. К.: УАДУ, 1998. 319 с.
9. Біленчук П.Д. Місцеве самоврядування в Україні (муніципальне право): Навч. Посібник / П.Д.Біленчук, В.В. Кравченко, М.В.Підмогильний. К.: Атака, 2000. 304 с.
10. Бодров В.Г. Трансформація економічних систем: концепції, моделі, механіз ми регулювання та управління: Навч. посібник. К.: Вид-во УАДУ, 2002. 102 с.
11. Борденюк В.І. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування // Вісник Української Академії державного управління при Президентові України. 1997. №1. С.118130.
12. Борденюк В.І. Деякі аспекти співвідношення державного управління та місцевого самоврядування в контексті реформи адміністративного права // Вісник УАДУ. 2000. №1. С.209215.
13. Буряк П.Ю. Міжбюджетні відносини та перспективи формування місцевих бюджетів // Фінанси України. 2001. №6. С.1423.
14. Буряковський В.В. Роль податків у наповненні бюджетів усіх рівнів // Фінанси України. 2001. №5. С.7881.
15. Бюджетний кодекс України від 21.06.2001. № 2542ІІІ // Ліга (Електронна програма)
16. Вакуленко В. Актуальні проблеми управління великими містами в Україні // Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування: Матеріали щорічної наук. практ. конф. профес.-виклад. складу та слухачів академії 31 трав. 1996 р. / За ред. В.А.Дона. К.: УАДУ при Президентові України, 1996. С. 162164.
17. Василенко Л.І., Бабич П.С. Місцеві фінанси та фінансова незалежність // Фінанси України. 1998. №8. С.112117.
18. Василик О. Д. Державні фінанси України: Навчальний посібник К.: Вища школа, 1997. 383 с.
19. Василишен М.М. Формування місцевих бюджетів та обґрунтування міжбюджетних відносин // Фінанси України. 2001. №7. С.125129.
20. Ватульов А. Реформування податкової політики в Україні як передумова економічного зростання // Вісник УАДУ. 1998. №3. С. 153159.
21. Волошин А. Шляхи поліпшення фінансового стану сільських Рад // Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування: Матеріали щоріч. наук. практ. конф. профес.-виклад. складу та слухачів академії 31 трав. 1996 р. / За ред. В.А.Дона. К.: УАДУ при Президентові України, 1996. С.135136.
22. Всесвітня декларація про місцеве самоврядування// Місцеве самоврядування. 1997. №12. С.9597.
23. Гайгер, Линвуд Т. Макроэкономическая теория и переходная экономика: Пер. с англ. М.: ИнфраМ, 1996. 560 с.
24. Гайдуцький П.І., Подолєва О.Є. Фінансування соціальної політики: Навч. посібник. К.: Вид-во УАДУ, 1995. 72 с.
25. Галушко О.С. Формування державного та місцевих бюджетів в умовах трансформації економіки // Фінанси України. 2001. №5. С. 5157.
26. Гальчинський А. Україна: поступ у майбутнє. К.: Основи, 1999. 220 с.
27. Геєць В. М. Економіка України: моделі реформування, зміна структури та прогноз розвитку. К.: ІДУС, 1993. 120 с.
28. Геєць В. М. Довгострокові умови та фактори розвитку економіки України // Економіст. 1998. №3. С. 1628.
29. Герасимчук Ю. Деякі питання вдосконалення фондового ринку в Україні // Фінанси України. 1998. № 2. С. 119122.
30. Гойко А.Ф. Организация рынка финансового капитала и инвестиций в Украине. К.: Будівельник, 1995. 217 с.
31. Горілий О.С. Облігації інструмент залучення позичкових коштів підприємств // Фінанси України. 2001. №11. С.3033.
32. Горохова В. Джерело доходів місцевих бюджетів // Вісник податкової служби України. 1999. № 26. С. 44.
33. Гороховский А. С., Шамрин А. Т. Региональный аспект инвестиционных процессов // Общество и зкономика. 1996. № 6. С. 131141.
34. Григораш Т.Ф. Фінансові чинники формування місцевих бюджетів // Фінанси України. 2001. №5. С. 6264.
35. Грицяк І. Місцеве самоврядування України в історії та сучасності // Вісник УАДУ. 1996. №1. С.5367.
36. Грицяк І.А. Деконцентрація та децентралізація у державному управлінні/ Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування. Матеріали щоріч. наук.-практ. конф. профес.-виклад. складу та слухачів академії 31 травня 1996 р. К.: Видво УАДУ, 1996. С.8889.
37. Гушта О.В. Шляхи зміцнення бюджетів органів місцевого самоврядування // Фінанси України. 2000. №1. C.6973.
38. Давидов Р. Політико-правові засади децентралізації влади і розвитку місцевого самоврядування в Україні // Вісник УАДУ. 1996. №1. 90101.
39. Даниленко А.И., Шемшученко И.В. Экономические методы в условиях новой структуры управления. К.: Ин-т экономики АН УССР, 1975. 32с.
40. Даниленко А.І. Фінансово-кредитний механізм забезпечення економічного зростання. К.: Ін-т економіки НАН України, 2000. 168 с.
41. Данілов О., Мухомор Ю. Місцеві податки i збори: шляхи їх удосконалення в Україні // Вісник податкової служби України. 2000. №45. С 11.
42. Декрет Кабінету Міністрів України "Про місцеві податки і збори" від 20 травня 1993 року // Ліга (Електронна програма).
43. Дем’янюк А.В. Фіскальний федералізм та проблеми збалансованості бюджетів // Фінанси України. 2001. №10. С.2328.
44. Дзюбик С. Д., Ривак О. С. Основи економічної теорії. К: Основи, 1994. 336 с.
45. Демченков В.С. Регулирование местных бюджетов: распределение доходов между бюджетами. М.: Финансы, 1975. 88 с.
46. Державне управління і децентралізація / Відповід. ред. Н.Р. Нижник. К.: Вид-во УАДУ, 1997. 448 с.
47. Деркач М. Формування фінансової бази регіонів // Економіка України. 1995. №1. С.1220.
48. Дорнбуш Р., Фішер С. Макроекономіка / Перекл. з англ. К.: Основи, 1996. 814 с.
49. Дорошенко А. Коммунальные ("городские", "губернские") банки // Финансовая энциклопедия / Под общей ред. Т.Я.Сокольникова и др. М.; Л., 1927. С.621623.
50. Дорошенко А. Коммунальный кредит // Финансовая энциклопедия / Под общей ред. Т.Я.Сокольникова и др. М.; Л., 1927. С. 623627.
51. Дуленко А. Розвиток ринку муніципальних цінних паперів // Економіка України. 1997. №3. С.417.
52. Економіка міст: Україна і світовий досвід: Навчальний посібник / Вакуленко В.М., Дехтяренко Ю.Ф., Драпіковський Д.І. та ін.; За заг ред. В.Макухи. К.: Основи, 1997. 243 с.
53. Економічний розвиток і державна політика: Практикум / Ю. Бажал, О. Кілієвич, О. Мертенс та ін. / За заг. ред. Ю. Єханурова, І. Розпутенка. К.: Вид-во УАДУ, 2001. 480 с.
54. Європейська хартія про місцеве самоврядування // Місцеве самоврядування. 1997. №12. С.9094.
55. Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21.05.97 №280ВР // Ліга (Електронна програма).
56. Закон України "Про цінні папери і фондову біржу '' від 18.06.91 №201XII // Ліга (Електронна програма).
57. Закон України "Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні" від 30.10.96 №448/96ВР // Ліга (Електронна програма).
58. Закон України "Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" від 23 березня 2000 р. №1602ІІІ // Офіційний вісник України. 2000. №16. Ст.657.
59. Закон України "Про Державний бюджет України на 2001 рік" від 7 грудня 2000 р. №2120ІІІ // Урядовий кур’єр. 2000. 28 грудня. №243.
60. Закон України "Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні" від 10.12.97 №710/97ВР // Відомості Верховної Ради України. 1997. №50
61. Закон України про місцеве самоврядування в Україні // Відомості Верховної Ради. 1997. №24. С.170.
62. Закон України "Про Національну депозитарну систему та особливості електронного обігу цінних паперів в Україні" від 10 грудня 1997 року, N 710/97ВР // Ліга (Електронна програма).
63. Закон України "Про місцеві державні адміністрації" // Відомості Верховної Ради України. 1999. №2021.
64. Закон України "Про систему оподаткування" 25 червня 1991 року. №1251XII // Ліга (Електронна програма).
65. Земские банки: Материалы совещ. при Товарищ. Земельных земств. К.: Киевское Товарищество Земельных земств, 1918. 80 с.
66. Єпіфанов А.О., Сало І.В. Регіональна економіка: Навч. посіб. 2-е вид. К.: Наук. думка, 2000. 344 с.
67. Іваницька О. Розвиток ринку муніципальних цінних паперів // Збірник наукови праць Української академії державного управління при Президентові України. Випуск 2. Частина 2. К.: УАДУ, 1999. С.168170.
68. Іваннікова С. Проблеми фінансування регіонів // Проблеми теорії і практики державного управління і місцевого самоврядування: Матеріали щоріч. наук. практ. конф. профес.-виклад. складу та слухачів академії, 31 трав. 1996 р. / За ред. В.А.Дона. К.: УАДУ при Президентові України, 1996. С.141143.
69. Карманова И. Муниципальное строительство в Великобритании // Финансы Украины. 1996. №32.
70. Карпенко В.В. Протиріччя між виконавчою владою і місцевим самоврядуванням на регіональному рівні та механізми їх розв’язання: досвід України і Франції: Автореф. дис. канд. наук з держ. упр. Одеса, 2000. 19 с.
71. Каун О.Б. Концептуальні засади формування механізму міжбюджетних відносин в Україні // Фінанси Укрїни. 2001. №6. С.3138.
72. Кириленко О.П. Фінансова незалежність місцевого самоврядування // Фінанси Укрїни. 2001. №1. С.3439.
73. Кириленко О.П. Місцеві бюджети України (історія, теорія, практика). К.: НІОС, 2000. 384 с.
74. Кириченко М., Татаренко В. Міське господарство і проблеми формування та використання бюджетів // Економіка України. 1996. №8. С. 3238; Регіональне та муніципальне управління в сучасній соціокультурній ситуації: науково-методологічні умови розвитку // Вісник УАДУ. 1996. №1. С.245249.
75. Коврига О. Регіональне та муніципальне управління в сучасній соціокультурній ситуації: науково-методологічні умови розвитку // Вісник УАДУ. 1996. №1. С.245249.
76. Колодій С.Ю. Децентралізація бюджетної системи та економічне зростання // Фінанси України. 2001. №3. С.6368.
77. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 // Урядовий кур’єр. 1996. №129130. С. 510.
78. Концепція адміністративної реформи в Україні К. : Видання Центру політико-правових реформ, 1998.
79. Костиков И.В. Дефолты на рынке муниципальных облигаций США. Экономические аспекты. М.: Издат. дом "РЦБ", 2001.
80. Костиков И.В. Сравнительный анализ государственного заимствования в развитых странах и России. М.: Издат. дом "РЦБ", 2000.
81. Кравченко В.І. Місцеві фінанси України: Навчальний посібник. К.: Знання, 1999. 487 с.
82. Кравченко В.І. Зміцнення фінансів місцевих органів влади і регіональна соціальна політика // Економіка України та шляхи її подальшого реформування: Матеріали Всеукр. наради економ., 1415 вересня 1995 р. К.: Генеза, 1996. С.301302.
83. Куйбіда В.С. Інформатизація муніципального управління / В.С.Куйбіда; Відп. ред. Ю.П.Лебединський. Л.: Літопис, 2002. 220 с.
84. Кульчицький М.І. Місцеві бюджети і механізм їх формування // Фінанси України. 2001. №9. С.98104.
85. Лисенко Г. Самостійне джерело доходів місцевих бюджетів // Вісник податкової служби України. 1999. № 41. С. 37
86. Лист Головної державної податкової інспекції України "Про оподаткування прибутку від здійсн