РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ВЛАДИ ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УРСР: ЗМІСТ, ОСОБЛИВОСТІ, НАСЛІДКИ (1953-1964 РР.)

Краткое описание

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

На правах рукопису

ТИМЦУНИК Василь Іванович

Індекс УДК 35.001.73(477)(091)

РЕФОРМУВАННЯ СИСТЕМИ ВЛАДИ ТА ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В УРСР: ЗМІСТ, ОСОБЛИВОСТІ, НАСЛІДКИ
(1953-1964 РР.)

25.00.01 теорія та історія державного управління

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора наук з державного управління

Науковий консультант -
ПИРІГ Руслан Якович,
доктор історичних наук,
професор

Київ 2005

ЗМІСТ

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ.. 4
ВСТУП.. 6
РОЗДІЛ І
МЕТОДОЛОГІЯ, ІСТОРІОГРАФІЯ І ДЖЕРЕЛЬНА БАЗА ДОСЛІДЖЕННЯ 18
1.1. Методологічні засади дослідження. 18
1.2.Стан наукової розробки проблеми. 31
1.3. Джерельна база. 41
Висновки до 1го розділу. 48
РОЗДІЛ 2
ПОДОЛАННЯ СПАДЩИНИ СТАЛІНІЗМУ ГОЛОВНА УМОВА ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКИХ РЕФОРМ... 50
2.1. Політичні передумови реформування державного управління у повоєнний період. 50
2.2. Реформаторський потенціал ХХ з’їзду КПРС.. 72
2. 3. Наукове осмислення суспільного поступу. 98
Висновки до 2-го розділу. 113
РОЗДІЛ 3
МОДЕРНІЗАЦІЯ СИСТЕМИ ВЛАДИ ТА ЇЇ НАСЛІДКИ.. 116
3.1. Боротьба за владу у вищому партійно-державному керівництві 116
3.2. Ради депутатів трудящих і органи державного управління реформи та контрреформи. 140
3.3. Скорочення управлінського апарату як механізм удосконалення діяльності державних органів. 181
Висновки до 3-го розділу. 198

РОЗДІЛ 4
ДЕРЖАВНО-УПРАВЛІНСЬКІ РЕФОРМИ В УМОВАХ ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ СУСПІЛЬНОГО ЖИТТЯ.. 200
4.1 Перебудова адміністративно-правоохоронної системи. 200
4.2 Економічні реформи: суперечливість та незавершеність. 232
4.3. Реорганізація системи влади та органів державного управління за виробничою ознакою.. 270
Висновки до 4-го розділу. 289
РОЗДІЛ 5
ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ: УТОПІЗМ ІДЕОЛОГІЇ 292
5.1. Розвиток ідеї загальнонародної держави”. 292
5.2. Ідеологічний диктат як метод державного управління. 315
5.3. Реформаторські проекти початку 1960-х років. 334
Висновки до 5-го розділу. 366
ВИСНОВКИ.. 368
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ.. 382

ПЕРЕЛІК УМОВНИХ СКОРОЧЕНЬ

СРСР Союз Радянських соціалістичних республік
УРСР Українська Радянська соціалістична республіка
ЦК КПРС Центральний комітет Комуністичної партії Радянського Союзу
ЦК КПУ Центральний комітет Комуністичної партії України
ЦК КП(б)У - Центральний комітет Комуністичної партії (більшовиків) України
РКП(б) Російська комуністична партія (більшовиків)
ВКП(б) Всесоюзна комуністична партія (більшовиків)
Політбюро ЦК Політбюро Центрального комітету
РСДРП(б) Російська соціал-демократична робітнича партія (більшовиків)
РДАНІ Російський державний архів новітньої історії
РДАСПІ Російський державний архів соціально-політичної історії
ЦДАГО України Центральний державний архів громадських об’єднань України
ЦДАВО України Центральний державний архів вищих органів влади та управління України
МТС Машинно-тракторні станції
ІМЛ Інститут марксизму-ленінізму
АН СРСР Академія наук Союзу Радянських соціалістичних республік
МВС Міністерство внутрішніх справ
РНК Рада народних комісарів
ДПУ Державне політичне управління
ВЦВК Всесоюзний Центральний виконавчий комітет
ЦВК Центральний виконавчий комітет
ВУЦВК Всеукраїнський Центральний виконавчий комітет
ВПС Військово-повітряні сили
ГУЛАГ Головне управління таборів
НДР Німецька демократична республіка
ФРН Федеративна республіка Німеччини
США Сполучені Штати Америки
ВЦРПС Всесоюзна Центральна Рада професійних спілок
ВЛКСМ Всесоюзна ленінська комуністична спілка молоді
КДБ Комітет державної безпеки
РРФСР Російська Радянська федеративна соціалістична республіка
НКВС Народний комісаріат внутрішніх справ
МДБ Міністерство державної безпеки
КПК Кримінально-процесуальний кодекс
ВТТ Виправно трудові табори
УВС Управління внутрішніх справ
МОГП Міністерство охорони громадського порядку
ДНД Добровільна народна дружина
РМ УРСР Рада Міністрів Української Радянської соціалістичної республіки
ВР Верховна Рада
РНГ Рада народного господарства (Раднаргосп)
ЦСУ Центральне статистичне управління
УРНГ Українська рада народного господарства (Укрраднаргосп)
ВРНГ Вища рада народного господарства
ЛКСМУ Ленінська комуністична спілка молоді України
ДТСААФ Добровільне товариство сприяння Армії Авіації і Флоту
УРСС Українська робітничо-селянська спілка
РПЦ Російська православна церква
РАТАУ Радіо телевізійне агентство України
ММК Московський міський комітет
ЕВМ Електронно-обчислювальна машина
АСУ Автоматизована система управління
ВНДІ Всесоюзний науково-дослідний інститут

ВСТУП

Актуальність теми. Державне управління як важлива самостійна галузь наукових знань за останнє десятиліття набула в незалежній Україні дина­мічного розвитку. Це зумовлено насамперед внутрішніми потребами суспіль­ного поступу, складністю процесів державного будівництва, посиленням ролі управління як універсального соціального феномена.
Невід’ємною складовою тематики досліджень з державного управління виступає історичний компонент. Адже тривалий процес державотворчих потуг українського народу потребує всебічного наукового аналізу та осмислення як з точки зору реконструкції історичних подій, так й задля винесення уроків, використання досвіду, уникнення помилок.
Цілком природно, що сучасне вітчизняне суспільствознавство віддає пріо­ритет державознавчим студіям доби українських національних революцій сере­дини ХVІІ та початку ХХ століть. Це закономірна реакція на тривалу табуїзацію й фальсифікацію цієї проблематики радянською наукою. Водночас простежуються й прояви нігілістського підходу до вивчення процесів державного будівництва в СРСР, владно-управлінських відносин центру і союзних республік, реформування державного управління.
Неприйнятність для цивілізованої, демократичної, правової держави моделей тоталітаристського, авторитаристського, команд­но-адміністра-тивного зразка зовсім не може слугувати імперативом для відмови від глибокого наукового дослідження тієї епохи. Життя переконливо довело, що навіть негативний досвід наступні покоління не повин­ні ігнорувати.
Цілковиту рацію має відомий український учений і політик В.Литвин, стверджуючи, що для уникнення помилок і невдач своїх попередників необхідно враховувати потреби реалізації історичних тенденцій розвитку українського суспільства” [1].
Саме тому включення до сутнісного визначення предмета державного управління історичної складової є важливою теоретико-методологічною умо­вою успішного розвитку державно-управлінської науки. Повністю вмотиво­ва­ним є твердження авторів однієї з перших монографічних праць з проблем реформування державного управління в Україні про те, що й донині не здійснена фундаментальна критично-дослідницька робота в галузі історії права і державного управління радянського періоду. Це, в свою чергу, не дозволяє глибоко зрозуміти об’єктивну логіку історичного процесу та унеможливлює вироблення наукової концепції реформування управлінської сфери [2, с. 20, 84, 88].
Відомий дослідник у галузі державного управління Г.В.Атаманчук, говорячи про місце радянської форми державності, підкреслює: Як її не оцінювати, це була віха в історії державності, яку наука не може ігнорувати”[3, с.16].
Необхідність наукового аналізу радянської доби загалом і окремих її періодів зокрема, складання й функціонування системи влади та державного управління зумовлена низкою причин. По-перше, в незалежній Україні здійснено демонтаж суспільно-державного ладу, управлінських інститутів, успадкованих від УРСР. Молода держава перебуває в стані трансформації, пошуку моделі суспільного розвитку, адекватної сучасним реаліям життя. По-друге, становлення нових владних інститутів значною мірою базується на використанні елементів старого управлінського механізму та колишньої генерації управлінців. По-третє, в суспільній свідомості­ залишаються руди­менти радянськості”, подолання яких неможливе без наукового осмислення як позитивних, так і негативних складових тогочасних суспільно-владних й управлінських відносин.
Досліджуваний період, який дістав досить точне образно-публіцистичне визначення хрущовської відлиги”, в радянському семидесятилітті займає особливе місце. З одного боку, динамічні процеси демократизації суспільного життя, лібералізація економічної сфери, послаблення ідеологічного тиску, підняття залізної завіси”, численні спроби політичних та соціальних реформ. З другого непослідовність десталінізації суспільства, посилення диктату прав­лячої партії, ефемерні плани прискореного будівництва комунізму, волюнта­ристсько-авторитарний стиль керівництва, невдала реформаторська діяльність. Контрастність чорно-білого монумента на могилі батька відлиги” яскраво символізує всю суперечливість еволюції тоталітарної системи.
1953-1964-ті рр. є винятково важливим періодом радянської історії, який суттєво вплинув на подальший розвиток держави і суспільства. Вони стали тим рубежем, на якому від керівництва країни вимагалось визначити напрям та перспективи суспільного руху. Саме у цей час в СРСР, на думку багатьох дослідників, були створені економічні основи індустріального суспільства. Це вимагало невідкладної модернізації системи державного управління мобіліза­ційного типу”, розрахованої на форсовані темпи. Через низку історичних причин політичне реформування могло розпочатися лише як революція згори”. Альтернативність варіантів політичної трансформації була представ­лена у вищому керівництві держави ще за життя Й.В.Сталіна, але тоді вона не могла проявитися повною мірою. Смерть вождя, наступне викриття політики й практики тоталітарного режиму, критика сталінізму суттєво вплинули на систему державного управління, як і на все суспільне життя.
Складний процес розвитку тогочасного радянського суспільства дістав неоднозначне, часто суперечливе відображення в наукових працях, публіцистиці, літературі й мистецтві, і навіть у державній теорії марксизму-ленінізму. Існували суттєві відмінності в оцінках цього періоду і в наступні десятиліття, особливо від початку горбачовської” перебудови й до останніх років, коли сформувалася сучасна парадигма української історії. Тому необхідні дослідження, які враховували б різне ставлення до історичних фактів, подій, явищ, спиралися б на більш широку і осмислену джерельну базу, а головне давали б змогу зробити об’єктивні, неупереджені, неполітизовані висновки.
Це визначило актуальність дослідження обраної теми, а також зумовило використання для наукової роботи нових джерел, широкої історіографії, перш за все історичних, філософських, правничих і політологічних праць.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисерта­ційна робота виконувалась на кафедрі державного управління і менеджменту Національної академії державного управління при Президентові України за комплексним науковим планом Виконавча влада в Україні: проблеми форму­вання і функціонування” (№010U002898) відповідно до наукового проекту Академії Державне управління та місцеве самоврядування” (номер державної реєстрації РК0199U002827), в якій автор був виконавцем.
Об’єкт дослідження система влади та органів державного управління УРСР.
Предмет дослідження зміст, особливості й наслідки реформування системи влади та державного управління УРСР в 1953-1964 рр.
Гіпотеза дослідження базується на припущенні, що система влади та органів державного управління буде ефективною за умови реалізації концепції державного управління, політичної реформи, розробленої з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду, політичних, соціальних, економічних особливостей сучасного стану й тенденцій розвитку і функціонування владно-управлінської системи.
Виходячи з історичного аналізу, визначена головна мета дослідження - науково-теоретичне осмислення передумов, змісту, особливостей та наслідків реформування системи влади і виявлення можливостей врахування уроків державно-управлінського досвіду 1953-1964-х рр. у сучасних умовах.
Відповідно до проблеми, об’єкта, предмета, мети та гіпотези дослідження автор вважає за необхідне вирішення таких дослідницьких завдань:
- здійснити системний аналіз наукової літератури вітчизняних і зарубіж­них дослідників, документальних джерел, які зберігаються в архівосховищах України та Російської Федерації;
- визначити історичні передумови (як об’єктивні, так і суб’єктивні), зміст, особливості та наслідки процесу реформування радянського державного управ­ління у досліджуваний період;
- розкрити:
· основні етапи партійно-державної політики стосовно культу особи;
· варіативність моделей державно-партійного керівництва й управління в країні, показати на прикладі Компартії України передумови і процес зміцнення позицій партійного апарату;
· особливості функціонування вищих органів державного управління республіки;
· необґрунтованість та наслідки перебудови структури партійних, радянських, профспілкових органів УРСР за виробничим принципом;
- показати амбівалентність сприйняття комуністами, а також широкими верствами радянського суспільства політичного курсу на десталінізацію, порівняти громадську й офіційну точки зору з цього питання;
- дослідити вплив суспільствознавчої думки на подолання культу особи, виявити розвиток позитивних і негативних підходів, які утвердилися в суспільних науках;
- обґрунтувати:
· суперечливість і незавершеність економічних реформ 50-х першої половини 60-х рр. ХХ ст.;

Список литературы

ВИСНОВКИ

Проведене дисертаційне дослідження змісту, особливостей та наслідків реформування системи влади та державного управління в 1953-1964рр. й узагальнення його результатів у цілому підтверджують, що вихідна методологія правильна, поставлені завдання реалізовані, мета досягнута, покладена в основу дослідження наукова позиція автора себе виправдала й гіпотеза підтвердилася. На основі здійсненого дослідження зроблені висновки, винесені уроки і запропоновані рекомендації, що мають теоретичне і практичне значення:
1.Всебічний аналіз і вивчення сучасної теоретико-методологічної бази, тематичного доробку історичної і державно-управлінської наук та широкого кола архівних джерел присвячених проблемі реформування радянської влади та державного управління УРСР у 1953-1964 рр. свідчить, що обрані методо­ло­гічні підходи забезпечують комплексний, ретроспективний аналіз функціо­ну­вання системи влади й державного управління УРСР у 1953-1964-х рр., реформаторських, реорганізаційних заходів тодішнього керівництва респуб­ліки. Дослідження підтверджує, що незважаючи на велику кількість історико-теоретичних праць, ця тема розглядалась фрагментарно, не скоординовано, що зумовлювалося соціально-політичними та економічними обставинами. Теоре­тичні й концептуальні розробки науковців присвячені лише окремим аспектам цієї проблеми. Це визначає необхідність проведення системного наукового аналізу змісту, особливостей та наслідків реформування владно-управлінської системи в досліджуваний період.
2.Історичний розвиток України 1950 середини 1960-х рр. відображав у цілому процес переходу суспільства від тоталітариз­му до авторитаризму. Внутрішньополітичні, соціальні й економіч­ні зміни, що проводилися в Радян­ському Союзі, стосувалися безпосередньо і його складової - УРСР. Пост­сталінський курс на демократизацію суспільства зумовив важливі корективи соціальної, правоохоронної та економічної політики, її гуманізацію та орієнтацію на поліпшення життєвого рівня людей. Новації, що втілювалися в життя, стали передумовою проведення змін у системі функціонування влади та органів державного управління республіки.
Глибока криза радянського тоталітаризму, потреби модернізації прав­лячого режиму, процеси лібералізації суспільного життя призвели до суттєвих змін у складі політичної еліти не тільки союзного, а й республіканського рівня. У партійному і державному керівництві УРСР значно зріс прошарок національних кадрів. Можна стверджувати про вихід на політичну арену першої генерації власне української еліти - О.К.Кириченко, М.В.Підгорний, М.С.Гре­чуха, Н.Т.Кальченко, Д.С.Коротченко та інші.
Безперечно, ці люди вийшли із сталінської шинелі”, їх ідейно-політичні погляди визначалися загальнопартійною лінією, а український патріотизм” обмежувався обстоюванням економічних, господарських, управлінських прерогатив республіки перед диктатом союзного центру.
3.Вивчення генези питання культу особи дає можливість глибше осмислити цю ключову тему хрущовського десятиліття. В офіційній позиції влади щодо культу особи” простежуються два стрижневих напрями. Перший - пов’язаний з липневим (1953 р.), січ­невим (1955 р.) та червневим (1957 р.) пленумами ЦККПРС. Загальна мета їх - викриття злочинів системи без прямих звину­вачень самого Сталіна. Критика зосереджувалася виключно на полі­тичних опонентах М.С.Хрущова - Л.П.Берії, Г.М.Маленкові, В.М.Молотові, Л.М.Ка­гановичі. Другий напрям - публічне викриття культу особи Й.В.Ста­ліна, яке відбулося на ХХ і ХХІІ з’їздах партії. Воно розглядалося першим секретарем ЦК як знаряддя боротьби проти своїх старих соратників, які не підтримували його намагань вийти на перші ролі в управлінні державою. Загалом же у політичного керівництва не вистачило волі піти на послідовне викриття злочинів сталінщини. Це зумовлювалося тим, що значна частина членів президії ЦККПРС і Ради міністрів СРСР була особисто причетна до проведення репресій 1930-1940-х рр. Саме з цих причин применшувалися масштаби політичних злочинів режиму, а їх персоніфікація концентрувалася на керівництві органів внутрішніх справ і державної безпеки. Все це суттєво впливало на послідовність і характер здійснюваних державно-управлінських реформ.
4.Період 1953-1957 рр. характеризується еволюцією системи влади в СРСР. Її суть пов’язана із зростанням ролі КПРС у владній конструкції радянського суспільства. Адже внутрішньоапаратне суперництво тих років було ні чим іншим, як боротьбою за зміцнення керівної ролі партії. Повалення Л.П.Берії відкинуло силову модель державного управління, яку він планував використати, очистивши від сталінського культу. Це не влаштовувало, а тому й об’єд­нало всіх членів президії ЦК, які небезпідставно вбачали у реалізації цієї моделі пряму загрозу своєму існуванню. Головний конфлікт, який розгорнувся між Г.М.Маленковим і М.С.Хрущовим, відображав два підходи до устрою влади з акцентом на Раду Міністрів СРСР чи ЦК КПРС. У цьому принциповому суперництві першому секретареві вдалося знайти дуже зручну форму атаки на міністерства і відомства, які були опорою Г.М.Маленкова. ЦК КПРС ініцію­вав і очолив боротьбу проти бюрократизму в державному апараті. Паралельно прискорювалися реабілітаційні процеси. В результаті позиції багатьох конкурентів М.С.Хрущова у президії ЦК були суттєво ослаблені. Він зумів проявити лідерські якості і залучити на свій бік молоді сили, сконцентровані в апараті ЦК КПРС і насамперед у його секретаріаті. Саме вони відіграли вирішальну роль у боротьбі за владу в червні 1957р., забезпечили перемогу першому секретарю ЦК.
5.Дослідження радянського державно-управлінського досвіду показало, що система політичної влади і державного управління в УРСР була позбавлена суб’єктної самостійності. Інститути державної влади в республіці підпоряд­ко­вувалися загальносоюзним партійним і радянським органам, законам, ідеоло­гіч­ним доктринам, реформаторським ініціативам. Водночас Україна була надзви­чайно важливим в економічному, політичному, геостратегічному плані регіо­ном радянської імперії, мала формальні ознаки державності, представництво в ООН. З усіх республіканських парторганізацій тільки в Компартії України функціонував аналогічний з КПРС вищий партійно-державний орган політбюро. Керівники УРСР постійно входили до політбюро ЦК КПРС.
Це визначало особливий статус республіки в союзній ієрархії, її макси­мальну інтегрованість у загальнодержавні, в тому числі й управлінські процеси. У досліджуваний період ця специфіка актуалізувалася українським” похо­джен­ням лідерів КПРС, активним залученням верхівки республіки до олігархічно-кланової боротьби за владу. Цей статус мав і певні вади. З огляду на потужний аграрний сектор і промислово-виробничу базу УРСР нерідко нав’язувалися завищені плани поставок у союзний фонд продовольства і товарів. Республіка ставала своєрідним полігоном реформаторських зусиль союзного керівництва, потерпаючи від їх невдалого впровадження.
6.Аналіз проектів державно-управлінських перетворень початку 60-х рр. дає уявлення про погляди керівництва країни на шляхи суспільного розвитку. Вони були пов’язані переважно з різноманітними організаційними перебудовами системи влади, що розглядалося як панацея у розв’язанні всіх численних проблем. Найбільш яскравий і масштабний приклад реалізації такого підходу - реформування партійних і радянських органів за виробничою ознакою, здійснене в 1962-1964рр., яке створило суттєві труднощі в усій управлінській структурі країни. Водночас влада цілковито ігнорувала необ­хідність докорінних змін суспільної системи, серйозного коригування пріоритетів економічного розвитку. Все це наочно закріплено у двох фундамен­таль­них документах початку 60-х рр. - третій Програмі КПРС і проекті нової Конституції СРСР. Зміст цих документів яскраве свідчення кризи марк­систсько-ленінської теорії, утопізму й безперспективності стратегічного курсу правлячої партії.
7.Вивчення генезису та процесу владно-управлінських реформ свідчить, що дії керівництва держави зачепили всю структуру влади і в кінцевому рахунку мали негативні наслідки для неї. Прибічники Й.В.Сталіна ніколи не могли пробачити М.С.Хрущову ХХ з’їзду КПРС, а ліберальні верстви не поділяли послідовності і нерішучості викриття сталінського культу, вимагаючи його продовження. Але головний результат полягав у іншому значна частина радянського суспільства втратила довіру до влади і лідерів країни. Це було помітно з того, що курс партії і держави на побудову комуністичного суспільства знаходив усе менше підтримки серед широких верств населення і особливо у молодого покоління. Подібна тенденція отримає розвиток на початку 1960-х рр., коли реальне життя партійно-державної номенклатури і народу проходило в абсолютно різних вимірах, а їхні взаємовідносини мали в переважній більшості ритуальний характер (заклики до будівництва комунізму, лозунги про непорушну єдність партії і народу тощо).
8.Науковий аналіз приводить до переконання в тому, що комуністична партія в досліджуваний період не змогла реалізувати модерністську тенденцію як в теорії, так і на практиці. Навпаки, теорія все більше догматизувалася, перетворювалася на словоблуд­дя, цитатництво, оцінка науки і знань людей у сфері суспільствознавства виводилася за результатами виробничої діяльності, економічних показників. Система марксистсько-ленінського навчання злива­лася з професійною. Науково-теоретична неосвіченість, ідейний догматизм залишалися характерною рисою кадрів партійно-державної системи - від рядового комуніста до вищого керівництва КПРС.
Партія не спромоглася на суттєвий перегляд марксистсько-ленінської теорії, адекватний змінам, які відбулися у світі. Звернення до ленінської тези про необхідність коригування теоретичних поглядів із врахуванням творчого харак­теру ідей соціалізму, апробація досвіду комуністичного будівництва зводились лише до експлуатації гасел з пропагандистською метою. Негативно оцінивши роль Й.В.Сталіна у розвитку теорії соціалістичної економіки, партія не зробила справжньо­го внеску у формування економічної теорії соціалізму, а експеримен­ти із зміни селянського укладу, організаційного управління економікою не були підкріплені науково, нововведення не перевірялися практикою.
Марксистсько-ленінська наука дійшла висновку про зростання керівної ролі комуністичної партії із зміцненням позицій соціалізму, про підвищення її відповідальності за вирішення значно ускладнених завдань соціалістичного будівництва. Партія й особливо апарат тезу про підвищення ролі КПРС використали для посилення партійного керівництва і контролю за всіма сферами сус­пільного життя. Партійні лідери, починаючи з найнижчої ланки, привласнювали собі право на істину в останній інстанції”. КПРС дедалі більше ставала адміністративною структурою суспільства. Диктатура партії набувала тотального характеру.
9.Проведення економічних реформ характеризувалося насамперед де­центра­лізацією управління. В 1953-1956 рр. 10 тис. підприємств були передані у відання УРСР. Внаслідок цього три чверті промислових підприємств підпорядковувалися республіканським органам. Владні функції УРСР у галузі промислової політики значно розширилися.
Наступним кроком у реформуванні управління промисловіс­тю став перехід до територіального економіко-адміністративного поділу. В УРСР було утворено 11раднаргоспів (потім їх кількість змінювалася) - регіональних органів управління. Незважаючи на те, що виробничо-управлінський потенціал раднаргоспів не був використаний сповна, у 1957-1965 рр. обсяг промислового виробництва у республіці збільшився у 2,2 раза.
Здійснювані реформи сприяли суттєвому розширенню прав і компетенцій Української РСР, дали змогу повніше врахувати економіч­ні особливості регіонів, налагодити міжвиробничу кооперацію, раціоналізувати матеріально-технічне постачання. Це були виразні ознаки тенденцій економічного сувере­нітету республіки. Проте в загальному підсумку ці реформаторські заходи не зачепили фундаментальних підвалин соціалістичної економіки, що призвело згодом до затухання модернізаційних імпульсів.
У досліджуваний період були здійснені численні реформи в сільському господарстві. Вони стосувались як економічних, технологічних, так і управ­лінських аспектів модернізації галузі. Водночас у проведенні реформ у сіль­сь­кому господарстві домінували адміністративний тиск, волюнтаризм, компа­нійщина. Економічні важелі піднесення сільгоспвиробництва нехтувалися, великого значення надавалося ідеологічній мотивації. Суттєво обмежувався розвиток селянських господарств як живиль­ного середовища приватницької психології”, несумісної із завданнями розгорнутого будівництва комунізму. У загальному підсумку це призвело до зниження темпів розвитку сільського госпо­дарства, спаду виробництва зернових і продукції тваринництва. Для подолання продовольчої кризи радянський уряд змушений був імпортувати зерно.
Наслідки економічних реформ найбільш відчутно виявилися у соціальній сфері: скорочення тривалості робочого дня, підвищення рівня заробітної плати, вдосконалення системи пенсійного забезпечення, поліпшення медичного, санаторно-курортного, побутового обслуговування. Справжній прорив зроб­ле­но у розв’язанні житлової проблеми. У 1956-1965 рр. в УРСР поліпшили житлові умови близько 18 млн осіб.
10.Проведене дослідження дає змогу також зробити висновок, що функціональний розвиток рад депутатів трудящих УРСР у 1953-1964-х рр. значною мірою був процесом суперечливим. З одного боку, ХХ з’їзд КПРС започаткував відхід від тоталітаризму, посилив процес лібералізації рад, сприяв зміцненню законодавчої бази їх діяльності, а з другого Верховна та місцеві ради залишалися органами, які були наділені правами, але не мали реальної влади. Вони продовжували бути декоративним фасадом авторитарно-бюрократичної системи, вирішуючи, як правило, другорядні питання, дублюючи рішення вищих державних та партійних органів, не маючи змоги реально вплинути на характер державно-управлінських рішень.
11.Дослідження показує, що в СРСР суспільство, політична система у 1953-1964-х рр. повністю не звільнилися від репресивних методів державного управління. Виявом цього стали придушення зброєю громадянського невдово­лення, політичні переслідування і застосування психіатрії щодо дисидентів, грубе порушення світових стандартів прав людини, обмеження свободи слова і думок - аж до насильницького позбавлення громадянства. Репресії модернізу­валися в інші форми, методи, види, але їх насильницька суть збереглася. Якщо раніше відповідальність за репресії, порушення прав людини партія на себе не брала, перекладаючи це на органи внутрішніх справ і державної безпеки, то в досліджувані роки компартія відкрито взяла на себе ініціативу і відповідальність за зневажання і порушення прав людини.
12. З кінця 1950-х рр. розпочалася теоретична розробка і впровадження у життя моделі загальнонародної держави”, яка прийшла на зміну багаторічній більшовицькій доктрині диктатури пролетаріату. За своєю ідеологічною значу­щістю її можна порівняти з питанням про культ особи Й.В.Сталіна. Демон­таж основ сталінського вчення про державу мав відкрити нові шляхи суспільного розвитку. Вони вбачались у поступовій передачі функ­цій держави громадським організаціям.
Залучення широких мас трудящих до управління в рамках загально­народ­ної держави стає стратегічним завданням. Проте втілення цього курсу не могло бути реалізованим у суспільній практиці тих років. Серйозною перепоною стала тодішня владно-управлінська система. Її однопартійна структура, безальтернативність виборів до органів державної влади виключали можливість виявлення реальної ініціативи мас в управлінні державними справами.
Спроби втілення моделі загальнонародної держави” привели до ідео­логіч­ного диктату партії і держави над багатьма сферами життя суспільства, особливо духовною. Посилилися політична цензура, релігійні переслідування, утиски художньої інтелігенції, порушення прав людини тощо.
13.Одним з найбільш важливих результатів хрущовської відлиги” став суттєвий перегляд адміністративно-правоохоронної політики. Реформування цієї сфери відбувалося на основі вирішення питання про зменшення міри і тривалості термінів кримінального покарання, заміною його в окремих випадках адміністративними заходами, не пов’язаними з позбавленням волі. Навколо цього розгорталася жорстка боротьба, яка віддзеркалювала політичні погляди різних суспільних сил. У кінцевому підсумку мова йшла про ліквідацію тотального тиску кримінального переслідування, що мало не менше значення, ніж реабілітаційні процеси з політичних справ, оскільки зачіпало значні верстви населення.
Подальший розвиток адміністративно-правоохоронної політики в дослі­джу­ваний період відбувався в межах принципово нових ідей, орієнтованих на побудову комунізму, на формування загальнонародної держави. Реалізація цієї мети вбачалась у поступовій передачі функцій держави громадським організаціям, широкому залученні народних мас до управління державою. Стосовно правоохоронної сфери це означало утвердження курсу на залучення трудящих до боротьби із злочинністю, охорони громадського порядку. Вперше після довгих років панування сталінської репресивної машини в центр адміністративно-правоохоронної діяльності було поставлено людину, особу. Визначальною стала характеристика її якостей, її поведінки в системі суспіль­них відносин. Саме ця обставина стала прикметною рисою правоохоронної системи хрущовського періоду. Утвердження її нових принципів, оформлених новим законодавством, визначало правовий розвиток радянського суспільства на багато років уперед, майже до кінця 80-х років.
14.У першій половині 1960-х рр. керівництвом країни здійснювалися спроби підняти роль і значення системи рад у загальній структурі влади. Такі намагання здійснювалися в процесі підготовки проекту програми партії, але особливо чітко вони помітні під час розробки нової Конституції країни в 1962-1964 рр. Уперше за довгі роки в таких важливих державно-управлінських документах докладно прописувалось функціонування системи рад усіх рівнів. Мова йшла про регламентацію роботи сесій, виконкомів, постійних комісій. Вони наділялися більш реальними повноваженнями для впливу на госпо­дарську і культурну сфери. Новаторськи виглядали положення про ротацію кадрів керівних партійних і радянських кадрів (неможливість займати відповідальні посади більше трьох термінів підряд), зафіксовані в програмі КПРС і в проекті Конституції УРСР. Важливо відзначити, що в підготовленому варіанті нового Основного Закону країни місце Верховної Ради республіки в системі влади бачилось досить вагомо. Це дозволяє говорити про плани його перетворення із суто декоративного в один із реальних центрів владно-управлінської системи. Проте цей варіант Конституції так і не був ухвалений через події жовтня 1964 р. Нове керівництво країни не збиралося піддавати будь-яким змінам владну конструкцію з монополією КПРС. Ідеї М.С.Хрущова не були підтримані і не увійшли в текст Конституції 1977 р.
Таким чином, проведений у дисертації аналіз свідчить, що наявна в СРСР у 1953-1964 рр. модель державного управління була неспроможна до повноцінного самореформування та самовдосконалення.
Аналіз позитивного і негативного досвіду тогочасних державно-управлінських реформ дає змогу виділити основні уроки:
Перший. Численні реформи 1953-1964-х рр. у СРСР ставили своїм основним завданням демонтаж тоталітарного, репресивного режиму влади, демократизацію суспільного життя, забезпечення випереджаючих темпів розвит­ку радянської економіки, піднесення матеріального добробуту насе­лення, реалізацію марксистської доктрини про побудову комунізму.
Проте ефективне реформування системи влади виявилося принципово неможливим при відсутності демократії, гласності, громадянського суспільства. Не дивлячись на суттєве послаблення тоталітарного режиму, лібералізацію основних сфер життя, розвиток демократичних засад, розуміння необхідності суспільної модернізації, в СРСР залишалась однопартійна система, фактична диктатура КПРС, ідеологічна монополія, утопічність ідейно-теоретичних доктрин стратегії розвитку. Все це детермінувало неможливість проведення кардинальних реформ системи влади і державного управління, надали їм незавершеного, половинчастого, суперечливого характеру, уможливили їх реверсивність.
Другий. Керівництво СРСР усвідомило згубність для постсталінських процесів перебудови радянського суспільства деформацій політичної системи, зокрема декоративності рад депутатів трудящих. Розробка проекту нової Конституції СРСР (а також і проектів Конституцій союзних республік) свідчила про намагання розширити права представницької гілки влади, суб’єктів союзної держави, громадські засади управлінської діяльності. Водночас до Основного Закону було внесено парадоксальне положення про керівну і спрямовуючу роль КПРС, реалізація якого дезавуювала спроби хоч якось збалансувати систему влади, а відтак й визначити державно-управлінські пріоритети.
Третій. Відносний і тимчасовий ефект економічних реформ був досяг­нутий за рахунок децентралізації управління промисловістю, передачі під­приємств у підпорядкування республіканським органам, створення регіональ­них центрів управління, налагодження міжвиробничої кооперації, раціональ­ного матеріально-технічного постачання. Реформи в аграрному секторі забез­печувалися збільшенням інвестицій, матеріальним заохоченням селян, техніч­ним переоснащенням сільськогосподарського виробництва. Слід також відзна­чити соціальну спрямованість реформаторських зусиль радянського керівництва.
Четвертий. Хрущовські реформи засвідчили відсутність у партійно-державного керівництва науково обґрунтованої стратегії суспільного розвитку, а форсована розробка моделей загальнонародної держави”, стрибка” у комунізм, проектів догнати і перегнати” Америку висвітлила глибоку ідейно-теоретичну кризу марксистсько-ленінської науки, її неспроможність подолати духовну спадщину сталінізму.
П’ятий. Викриття культу особи, спроби перерозподілу владних функцій між урядом, ЦК КПРС, Верховною Радою, практика суміщення вищих керівних посад і, нарешті, регенерація авторитаризму, волюнтаризму, суб’єктивізму як методів державного управління актуалізують проблему гармонізації повно­важень складників системи влади, створення надійних конституційних та законодавчих інструментів впливу на баланс цих сил.
Спираючись на отримані результати дослідження та екстраполюючи винесення уроків досвіду нашого історичного минулого на проблеми сучасного розвитку незалежної України, автор пропонує наступні теоретичні та практичні рекомендації:
· ефективність реформ може принести лише системна конституційна реформа, яка базуватиметься на засадах чіткого розподілу між власне політичними і адміністративними рівнями управління. Така реформа здатна вивести із сучасної конфліктогенної зони основні гілки влади та створити надійний механізм рівноваг та противаг;
· нагальною проблемою залишається реформа місцевого самовряду­вання. В основі її лежить децентралізація, спрямована на піднесення ролі місцевих органів державного управління та органів самоврядування, тісної інкорпорації їх у процеси ухвали політичних рішень. На практиці це буде означати проведення продуманої адміністративно-територіальної реформи, змін у бюджетно-фінансовій системі, насамперед формування бюджету знизу догори. Безперечно, за державою залишаться завдання бюджетно-фінансового вирівнювання між територіями, контролю тощо. Це дозволить Україні наближатися до стандартів європейського самоврядування, проводити продуману регіональну політику, гармонізувати відносини центру і територій;
· у середині 1950-х рр. стало цілком зрозумілим, що складні економічні системи не можуть бути ефективно керовані з одного центру. Централізована система управління економікою, що продовжує існувати в Україні й сьогодні, передбачає певну інерційність, суперечить вимогам безперервного науково-технічного прогресу та гнучкого пристосування вироб­ництва до споживання, гальмує впровадження ринкових механізмів. Для подолан­ня такого становища було б доцільно: перенести питання поточного регулювання з верхніх поверхів управління на нижні - відомство, регіон, підприємство; значно змен­шити масштаби прямого регулювання (переміщення матеріальних, трудових, фінансових ресурсів) і відповідно збільшити обсяг непрямого регулювання через оплату праці, ціни, фінанси і кредит, санкції і стимули. В результаті державне підприємство набуде фак­тичного статусу оперативної самостійності - всі поточні питання воно дістане можливість вирішувати автономно. Регулювання з боку вищих рівнів керівництва буде необхідним лише тією мірою, якою підприємство не зможе самостійно вирішити ті чи інші питання;
· незважаючи на розпад колишнього СРСР, який був цілісною економічною одиницею, Україна значною мірою залишалась залежною від економіки Росії. Для ефективного функціонування господарського комплексу України як самостійної структури необхідно знизити цю залежність до такого рівня інтеграції, який є загальноприйнятим в економічних відносинах незалежних держав. У зв’язку з цим на перший план виходять питання спеціалізації і кооперації вироб­ництва, що потребує досвіду, накопиченого ще раднаргоспами. Він свідчить про те, що значного скорочення економічних зв’язків з іншими республіками (і натомість розширення таких зв’язків у межах України) можна досягти, не знижуючи темпів економічного розвитку, підходячи до розв’язання цієї проблеми зважено і комплексно. Слід активніше узагальнювати і пропагувати набутий досвід внутрішньоукраїнської, між­регіональної та міжвідомчої кооперації;
· рівень та ефективність здійснюваних в Україні реформ безпосередньо залежать від чітко обраних магістральних цілей та шляхів розвитку суспільства і держави. На жаль, тривала невизначеність у питанні: куди йдемо?, змінність векторів політичного курсу і стратегічних партнерів привели до втрати нашою державою часу і темпів трансформації. Для подолання цієї системної кризи, поряд з іншими заходами, повинна бути на державному рівні забезпечена концентрація зусиль наукових інститутів, представників інтелектуальної еліти на вивченні світового досвіду суспільної трансформації та створення національної доктрини суспільного поступу, а також адекватних їй державно-управлінських реформ для послідовного здійснення інтеграції України до євроатлантичних структур;
· стан, темпи й ефективність реформування українського суспільства значною мірою визначається кадровим корпусом управлінців, який нині переживає кризу зміни генерацій. Державна політика в такій складній і чутливій сфері має бути спрямована на прискорення цих процесів шляхом цілеспрямованої підготовки фахівців у галузі державного управління і менеджменту, вдосконалення системи підвищення їхньої кваліфікації. При цьому надзвичайної вагомості набуває вивчення та впровадження зарубіжного управлінського досвіду. Не слід, звичайно, ігнорувати й позитивні напрацю­вання зі скарбниці вітчизняної реформаторської діяльності.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Литвин В.М. Історія взаємодії гілок влади в Україні (до питання формування і розвитку влади демократичного типу) // Голос України. 2002. 20лип.
2. Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук.кер. В.В. Цвєтков. - К.: Оріяни, 1998. 364 с.
3. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учеб. пособие. - М.: ОАО НПО Экономика”, 2000. 302 с.
4. Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Аве­р’я­нова. - К.: Юрінком-Інтер, 1998. - 432 с.; Дубенко С.Д. Державна служба в Україні: Навч.посіб. - К.: Вид-во УАДУ, 1998. - 168 с.; Бакуменко В.Д. Формування управлінських рішень: проблеми теорії, методології, практики: Моногр.- К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 328 с.; Луговий В., Князєв В. Державне управління як галузь професійної діяльності, академічної підготовки, наукових дослід­жень // Вісн. УАДУ. - 1997. - № 3/4. - С. 9-12; Бакуменко В., Князєв В., Сурмін Ю. Методологія державного - 2003.- №2. - С. 11-27; Кравченко Б. Соціальні зміни і національна свідомість в Україні ХХ ст.: Пер. з англ. - К.: Основи, 1997. - 423 с.; Надольний І.Ф. Актуальні проблеми адміністративної реформи в Україні // Командор. - 1998. - №1.- С. 15-16; Нижник Н.Р. Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе. - К.: НАНУ, Ин-т гос. и права, 1995. - 208 с.; Нижник Н.Р., Цвєтков В.В., Леліков Г.І., Крупчан О.Д., Дубенко С.Д., Ткачук П.М., Немировський Я.В. Державний службовець в Україні (пошук моделей). - К.: Ін Юре, 1998. - 272 с.; Реформування державного управління в Україні: проблеми і перспективи / Наук. кер. В.В.Цвєтков. - К.: Оріяни, 1998. - 364 с.; Шаповал В.М. Вищі органи сучасної держави: Порівн. аналіз. - К.: Програма Л, 1995. - 136 с.
5. Бакуменко В., Князєв В., Сурмін Ю. Методологія державного управління: проблеми становлення та подальшого розвитку // Вісн. УАДУ. - 2003. - №2. - С. 11.
6. Там само. - С. 17.
7. Тертичка В.В. Державна політика: Аналіз та здійснення в Україні. - К.: Вид-во Соломії Павличко Основи”, 2002. - 750 с.
8. Нижник Н.Р. Державна влада та державне управління в Україні // Вісн. УАДУ. - 1997. - № 2. - С. 11-13.
9. Ленін В.І. Дитяча хвороба лівизни” в комунізмі // Повне зібр. тв. - Т. 41. - С. 29-30.
10. Ленін В.І. До історії питання про диктатуру // Повне зібр. тв. - Т. 41. - С.364.
11. Другий з’їзд РСДРП. Комуністична партія Радянського Союзу в резолюціях і рішенях з’їздів, конференцій і пленумів ЦК: Пер. з 8-го рос. вид. (Далі - КПРС в резолюціях...). - К.: Політвидав України, 1978. - Т.1.- С.77.
12. Тринадцята конференція РКП(б) // КПРС в резолюціях... - М., 1924. - Т.2.- С.489.
13. Karl Kautсsky. Kommunismus und Socialdemokratie. Deit Verlag”. - S. 4-5 // Вождь. Ленин, которого мы не знали. - Саратов, 1991. - С. 207.
14. Ленін В.І. Завдання спілок молоді // Повне зібр. тв. - Т.41. - С. 297; 299.
15. КПРС в резолюціях... Восьмий з’їзд РКП(б). - М., 1919. - Т. 2. - С. 70; 75.
16. Ленін В.І. Держава робітників і партійний тиждень // Повне зібр. тв.