Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации

Краткое описание

Год:
2013
Автор научной работы:
Зарубин, Андрей Владимирович
Ученая cтепень:
кандидат экономических наук
Место защиты диссертации:
Москва
Код cпециальности ВАК:
08.00.10
Специальность:
Финансы, денежное обращение и кредит
Количество cтраниц:
154
Оглавление диссертации
кандидат экономических наук Зарубин, Андрей Владимирович

Введение.
Глава 1. Теоретические аспекты разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы.
1.1. Направления деятельности органов публичной власти.
1.2. Методологические особенности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти.
1.3. Принципы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти.
Глава 2. Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации и за рубежом.
2.1. Эволюция подходов к разграничению расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации.
2.2. Международная практика разграничения расходных полномочий между органами публичной власти.
2.3. Реализация принципов разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации.
Глава 3. Совершенствование разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации.
3.1. Совершенствование разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации.
3.2. Оптимизация разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата)
На тему "Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации"

Актуальность темы. Организация финансовых взаимоотношений между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, отвечающая общепризнанным принципам бюджетного федерализма, требует создания эффективной системы разграничения расходных полномочий по предоставлению бюджетных услуг между органами государственной власти и местного самоуправления.
Несмотря на то, что в ходе реформ бюджетного федерализма и местного самоуправления в Российской Федерации осуществлено формирование системы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями, ежегодное уточнение параметров указанного разграничения свидетельствует, что соотношение централизации-децентрализации таких полномочий не в полной мере обеспечивает создание исходных условий для эффективной реализации государственных и муниципальных услуг, осуществления государственных и муниципальных расходов.
При этом в бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012-2014 годах" в качестве одной из ключевых задач бюджетной политики определено обеспечение эффективной децентрализации полномочий между уровнями публичной власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления1.
В этой связи одной из приоритетных задач является определение, анализ и теоретическое обоснование принципов, характеризующих эффективность разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, исследование действующей системы разграничения расходных полномочий в Российской Федерации на
1 "Парламентская газета", № 32, 01-07.07.2011. основе этих принципов и выработка предложений по формированию указанного разграничения с учетом таких принципов.
Значение исследования возрастает в связи с завершением вышеназванных реформ, целью которых было, в том числе, формирование необходимых предпосылок для эффективного обеспечения населения государственными и муниципальными услугами, что не только требует критического осмысления сложившейся практики разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями на предмет достижения указанной цели, но и разработки рекомендаций, направленных на совершенствование организации системы разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы.
Все это предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Научная разработанность темы. Вопросы оптимизации параметров системы разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в России нашли отражение в трудах многих российских ученых, в частности О.Г. Бежаева, А.Г. Игудина, В.В. Климанова, Г.В. Курляндской, О. Кузнецовой, В. Горегляда, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, А. Швецова, Г.Я. Шаховой, А.Л. Кудрина, Н.С. Максимовой, Е. Бухвальда, B.C. Назарова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, А.Г. Силуанова и др.
Вопросы наиболее эффективных методов организации системы разграничения расходных полномочий по предоставлению бюджетных услуг их потребителям также нашли отражение в работах зарубежных авторов, в частности Е. Баха, О. Бланжарда, Д. Боэкса, Д. Брюммерхоффа, К. Валлих, М. Джерарда, Дж. Лаборды, X. Лазара, Ч. Маклюра, Д. Мартинеса-Васкеса, Р. Масгрейва, В. Острома, У. Оутса, А. Рико, П. Самуэльсона, Ч. Тибу, Дж. Тирола, Д. Уэлдона, Л. Филда, Ф. Хелда, А. Хиллмана и др.
Однако в этих исследованиях вопросы организации эффективной системы разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями не нашли достаточно полного отражения во взаимосвязи с теоретически обоснованными принципами их разграничения.
Цели и задачи диссертационного исследования. Целью данной работы является обоснование научно-методических подходов к разграничению расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы.
Реализация поставленной цели потребовала решения следующих задач:
- определить направления деятельности органов публичной власти;
- сформулировать методологические особенности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти;
- определить и теоретически обосновать принципы разграничения расходных полномочий между органами публичной власти;
- проанализировать международный опыт разграничения расходных полномочий между органами публичной власти;
- обозначить проблемы организации системы разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;
- провести оценку соответствия практики разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации определенным в диссертационном исследовании принципам их разграничения;
- разработать пути оптимизации разграничения расходных полномочий в Российской Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Предметом исследования является система управленческих и финансовых отношений между органами государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации по поводу реализации возложенных на них расходных полномочий.
Теоретико-методологическая база исследования. Теоретической основой диссертационного исследования послужили труды и разработки зарубежных и отечественных экономистов в сфере разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, централизации и децентрализации указанных полномочий.
В рамках диссертационного исследования использовались Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, данные государственной статистики, исследования Всемирного банка и зарубежных институтов по вопросам, рассматриваемым в диссертационном исследовании.
При анализе предмета исследования и формулировании выводов по его результатам использовались логический, системный, формально-логический, формально-юридический, сравнительно-правовой, аналитический и экспертный методы, а также методы синтеза, классификации и сравнительного анализа.
Научная новизна работы состоит в следующем: сформулирован принцип "рациональной бюджетной децентрализации", устанавливающий требования к уровню финансовой автономии публично-правовых образований при разграничении расходных полномочий между ними;
- разработана методика оценки оснований, установленных принципами разграничения расходных полномочий, для централизации (децентрализации) расходных полномочий, позволяющая принять обоснованные решения о закреплении таких полномочий за тем или иным публично-правовым образованием;
- на базе теоретически обоснованных принципов разграничения расходных полномочий произведена оценка соответствия им практики разграничения таких полномочий в Российской Федерации, выработаны практические рекомендации по их реализации, предложены механизмы распределения ответственности за предоставление бюджетных услуг в социальной сфере; выработаны механизмы, позволяющие осуществлять перераспределение полномочий между публично-правовыми образованиями в целях обеспечения адаптивности системы разграничения этих полномочий к сложившимся на региональном и местном уровнях власти социально-экономическим условиям без внесения изменений в законодательство.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что полученные выводы и предложения могут быть использованы федеральными органами государственной власти для совершенствования разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, практическое значение имеют:
1. Предложения по оптимизации разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы:
- метод оценки целесообразности закрепления расходного полномочия за конкретным уровнем власти;
-механизмы осуществления местных расходных полномочий за счёт бюджетов субъектов РФ в случае изменения макроэкономической ситуации и сложившихся в публично-правовых образованиях социально-экономических условий;
- механизм разграничения расходных полномочий между органами публичной власти в РФ в социальной сфере;
- предложение о формировании механизма межрегиональных и межмуниципальных финансовых взаимоотношений.
2. Предложения по совершенствованию системы организации разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в Российской Федерации:
- формирование специального нормативного акта, закрепляющего исчерпывающий и закрытый перечень расходных полномочий Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
- закрепление за органами местного самоуправления расходных полномочий по реализации каждого возложенного на них вопроса местного значения;
- основания для исключения отдельных "факультативных" полномочий из состава компетенции органов государственной власти и местного самоуправления; рекомендации по обеспечению стабильности разграничения расходных полномочий между органами публичной власти.
Апробация результатов исследования. Различные аспекты работы были изложены автором на научно-практических конференциях в 20082012 гг., посвященных бюджетным проблемам, семинарах-совещаниях с руководителями финансовых органов субъектов Российской Федерации, проводимых Минфином России, использованы при проведении семинарских занятий повышения квалификации работников финансовых органов субъектов Российской Федерации, проводимых в РАНХиГС.
Основные положения и результаты научного исследования использовались в учебном процессе при чтении курсов налоговой и бюджетной политики государства, макроэкономики, денежно-кредитной политики в РАНХиГС, Финансовом университете при Правительстве РФ, Московском налоговом институте и др.
Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в диссертационной работе, частично нашли отражение в Концепции межбюджетных отношений и качества организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 г. № 1223-р, что подтверждается справкой о внедрении, а также в аналитических материалах Научно-исследовательского финансового института Министерства финансов Российской Федерации, представленных в Департамент межбюджетных отношений Минфина России.
Публикации. По теме диссертационного исследования опубликовано 5 работ (авт. объемом 2,71 п.л.), в том числе 4 публикации (авт. объемом 0,9 п.л.) в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования основных научных результатов кандидатских диссертаций.
Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и приложений, включая 13 таблиц и 4 рисунка, списка литературы из 103 наименований. Объем работы составляет 154 страницы, из них приложения занимают 7 страниц.

Список литературы

Заключение диссертации
по теме "Финансы, денежное обращение и кредит", Зарубин, Андрей Владимирович

Заключение
Проведенное в настоящей диссертационной работе исследование теоретических вопросов разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, а также указанного разграничения в Российской Федерации и зарубежных странах позволяет сформулировать следующие выводы и практические предложения.
1. Разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы осуществляется: в сферах управленческого (политического) характера, не связанных с "провалами" рынка: проведение выборов и референдумов, функционирования судебной системы, осуществление международных отношений и международного сотрудничества и др.; в "зонах провалов" рынка, характеризуемых несоответствием оптимального и фактического количества потребляемых индивидами благ и обусловленных действием внешних эффектов, наличием "неисключаемых" благ в экономике, недопроизводством "частных" и "клубных" благ, высокой стоимостью реализации отдельных благ, недостаточностью информации у участников рыночных отношений о потребительских свойствах товаров (работ, услуг), монополизацией рынка, транзакционными издержками, наличием неравенства и несоответствием распределения благ в обществе принятым в нем представлениям о справедливости, а также макроэкономической нестабильностью.
2. В целях обеспечения эффективности разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы при его формировании могут быть учтены следующие выявленные в диссертационном исследовании методологические особенности: а) в случае неоднородности доходного потенциала регионов (муниципальных образований), климатических, демографических, географических, социально-экономических факторов, а также особенностей социально-экономической политики, осуществляемой региональными и местными органами публичной власти, централизация расходных обязательств создает предпосылки для предотвращения:
- дифференциации условий потребления того или иного блага членами одной категории граждан в различных публично-правовых образованиях; перемещения социально незащищенных слоев населения в юрисдикции, обеспечивающие реализацию мер по обеспечению равенства возможностей потребления благ гражданами более интенсивно; миграции экономических ресурсов в другие регионы (муниципалитеты);
- нарушения экономического единства государства;
- "экспорта" выгод и издержек", получаемых гражданами регионов (муниципальных образований) в результате решений, принятых органами публичной власти других регионов (муниципальных образований).
В то же время централизация расходных обязательств может стать препятствием для: расширения субсидиарной ответственность центральных и региональных (местных) органов власти в реализации соответствующих программ;
- наиболее полного учета предпочтений потребителей благ;
- обеспечения органов публичной власти необходимой информации о вкусах и предпочтениях потребителей благ;
- осуществления экспериментов и внедрения передовых технологий реализации благ;
- межрегиональной и межмуниципальной конкуренции. б) формирование системы разграничения правомочий на основе принципа "1 правомочие - 1 уровень бюджетной системы" обеспечивает правовую автономию публично-правовых образований, создающую условия для дифференциации требований к составу и качеству благ в различных публично-правовых образованиях.
Во избежание такой дифференциации разграничение расходных полномочий между публично-правовыми образованиями может потребовать обособленного формирования системы разграничения прав по нормативному правовому регулированию предоставления бюджетных услуг устанавливающей формы административного воздействия центральных (региональных) органов власти на региональные (местные) органы, и системы разграничения обязанностей по их предоставлению; в) предшествующее формированию системы разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, закрепление налоговых и неналоговых доходов за публично-правовыми образованиями создает условия для безосновательного торга между органами публичной власти за объем источников, подлежащих зачислению в соответствующие бюджеты, определения объема доходов бюджетов независимо от приоритетов государственной политики и уровня финансовый нагрузки на указанные бюджеты; г) закрепление всей совокупности расходных полномочий по осуществлению инвестиций за центральными (центральными и региональными) органами власти может вызвать неадекватное сложившейся социально-экономической ситуации на территориальном уровне обеспечение граждан определенными благами, принятие центральными органами власти неоперативных и неоптимальных решений в части расходов капитального характера, снижение заинтересованности субнациональных органов власти в эффективном содержании инфраструктурных объектов и в то же время упрощает процедуру оптимизации и координации расходов бюджетов на строительство, восстановление и капитальный ремонт зданий и сооружений; д) неэффективная реализация расходных полномочий может быть обусловлена их закреплением за органами публичной власти, финансовые и технические возможности которых не позволяют обеспечить надлежащее предоставление соответствующих благ; е) значительное количество расходных полномочий относятся к сферам совместного ведения центральных, региональных и местных органов власти, что требует четкого разграничения расходных полномочий между ними по максимально возможному количеству вопросов; ж) разграничение расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы может не характеризоваться единообразием и стабильностью в связи с изменением цен, задач, приоритетов, технологий и ее подверженности политическим воздействиям.
3. Теоретически обоснованная эффективность разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы предполагает ее формирование в соответствии с выявленными в диссертационном исследовании принципами указанного разграничения.
В их числе: а) принцип "территориального соответствия" (соответствия юрисдикции публично-правого образования территориальному масштабу услуги), устанавливающий базовые и объективные требования к формированию системы разграничения расходных полномочий:
- необходимость соответствия "зон обслуживания" (территории проживания лиц, в интересах которых предоставляется общественное благо) расходных полномочий юрисдикциям публично-правовых образований;
- принятие решения о заведомом несоответствии "зоны обслуживания" расходного полномочия юрисдикции публично-правового образования с учетом отклонения от оптимального значения объемов производства соответствующих благ;
- недопустимость закрепления расходных обязательств, подлежащих финансовому обеспечению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы;
- недопустимость финансового обеспечения расходных полномочий федерального (регионального значения) за счет средств бюджетов региональных и местных (местных) органов публичной власти; б) принцип "субсидиарное™", устанавливающий основания для децентрализации расходных полномочий:
- повышение подотчетности органов публичной власти населению;
- обеспечение гибкости, прозрачности и открытости деятельности органов публичной власти; повышение субсидиарной ответственности центральных и региональных органов публичной власти за обеспечения реализации общественных благ;
- расширение экспериментов и внедрения передовых технологий реализации общественных благ;
- обеспечение межрегиональной и межмуниципальной конкуренции в) принцип "эффекта масштаба", устанавливающий основания для централизации расходных полномочий:
- установление единообразных требований к реализации общественных благ;
- обеспечение экономии бюджетных средств; предотвращение дифференциации возможностей потребления аналогичных благ резидентами различных публично-правовых образований, миграции экономических ресурсов, нарушения единства экономического пространства и межрегиональной (межмуниципальной) конкуренции;
- повышение координации и оптимизации расходов на реализацию общественных благ; технические обстоятельства, не позволяющие обеспечить надлежащий уровень реализации отдельных благ на территориальном уровне;
- гомогенностью (однородностью) предпочтений потребителей благ;
- отсутствие возможности внедрения механизмов реализации благ, позволяющих предотвратить рост расходов на их осуществление, вызванных децентрализацией этих полномочий (аутсорсинг, межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество в предоставлении общественных благ);
- достаточность информации о вкусах и предпочтениях потребителей благ у центральных органов публичной власти.
В диссертации предложен метод оценки и сопоставления указанных оснований для целей закрепления расходных полномочий за определенным уровнем публичной власти.
Учитывая, что эффективная реализация расходных полномочий требует обеспечения финансовой автономии органов власти на разных уровнях бюджетной системы в их осуществлении, дифференциацию доходного потенциала между публично-правовыми образованиями, а также игнорирование указанными выше принципами особенностей его размещения, формирование системы разграничения расходных полномочий на базе данных принципов может не обеспечить создания достаточных условий для эффективного осуществления расходных полномочий органами публичной власти, если в ходе ее конструирования не будет учтен выявленный в рамках диссертационного исследования принцип "рациональной бюджетной децентрализации", предусматривающий децентрализацию расходных полномочий на региональный и, особенно, местный уровни в такой степени, в какой их реализация обеспечивается указанными публично-правовыми образованиями в целом за счет средств их бюджетов.
4. Несовершенство организации разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы создает условия для снижения качества оказания гражданам бюджетных услуг, а также нерационального и неэффективного использования бюджетных средств, что требует реализации комплекса мер, предусматривающих ее развитие: а) в целях устранения препятствий для обеспечения реалистичной оценки объема расходных полномочий, возложенных на органы публичной власти, необходима организация регулирования разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями в рамках специального нормативного правового акта, предусматривающего формирование исчерпывающих перечней расходных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; б) в законодательстве Российской Федерации о разграничении расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы должны быть определены его базовые понятия -"предмет ведения", "полномочие", в .т.ч. "расходное полномочие" и "компетенция", неурегулированность которых создает условия для их отождествление, искажающего компетенционную модель соответствующих публично-правовых образований; в) отсутствие части установленных отраслевыми законами расходных полномочий региональных органов государственной власти в Законе 184-ФЗ девальвирует значение данного нормативного правового акта как федерального закона, определяющего компетенцию субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и требует соответствующего совершенствования перечня определенных им расходных полномочий.
В то же время сферы законодательного регулирования закона 184-ФЗ распространяются за рамки предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществляются в тех сферах, в которых, в соответствии с со ст. 73 Конституции Российской Федерации, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти, что лишает указанные публично-правовые образования самостоятельности в обеспечении соответствующих бюджетных услуг. На основе анализа статей 71-73 Конституции Российской Федерации, проведенного в рамках раздела 2.1 настоящей диссертации, выявлены предметы ведения субъектов Российской Федерации и проведена их корреспонденция с предусмотренными Законом 184-ФЗ полномочиями субъектов Российской Федерации, определены относящиеся к указанным предметам ведения расходные полномочия регионов, требующие исключения из установленного Законом 184-ФЗ перечня расходных полномочий субъектов Российской Федерации по предметам их совместного ведения; г) неоптимальные формулировки расходных полномочий органов публичной власти создают предпосылки для дифференциации уровня обеспечения населения идентичными бюджетными услугами в зависимости от решения местных органов власти того или иного муниципального образования, дублирование функций муниципальных районов и входящих в их состав городских и сельских поселений, не предоставление за счет средств бюджетов бюджетной системы отдельных бюджетных услуг, что требует изложения их в редакции, позволяющей увязать содержание этих полномочий с конкретным объемом возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления расходов, в т.ч. исключения слов "участие", "создание условий", "содействие" и "иные полномочия" из соответствующих положений законодательства Российской Федерации.
Кроме того, изложение формулировок расходных полномочий публично-правовых образований в Законе 184-ФЗ и Законе 1Э1-ФЗ в редакции, обеспечивающей их корреспондирование с формулировками, нашедшими отражение в устанавливающих эти расходные полномочия федеральных законах, будет способствовать повышению прозрачности их реализации, недостаточная степень которой вызывает правовую неопределенность при осуществлении возложенных на органы публичной власти прав и обязанностей.
Наряду с установленными Законом 1Э1-ФЗ вопросами местного значения могут быть предусмотрены перечни расходных полномочий органов местного самоуправления, раскрывающие каждый из них. г) в компетенцию субъектов Российской Федерации и муниципальных образований включены права по осуществлению отдельных бюджетных услуг регионального и местного значения соответственно, не сопровождаемые требованиями к их реализации. В диссертационном исследовании предложено рассмотреть вопрос об исключении из законодательства Российской Федерации "дополнительных" (факультативных) расходных полномочий, т.к. ими обуславливается:
- создание видимости достаточности объемов расходных полномочий, возложенных на ораны публичной власти для обеспечения населения соответствующими бюджетными услугами;
- формирование предпосылок для роста расходов соответствующих бюджетов, не требующих компенсации за счет перераспределения доходных источников и предоставления межбюджетных трансфертов;
- не предоставление соответствующих бюджетных услуг населению в виду отсутствия требований к их реализации;
- дифференциацию уровней обеспечения граждан соответствующими бюджетными услугами публично-правовыми образованиями в случае, если лишь частью из них принято решение о реализации "дополнительных" расходных полномочий; снижение эффективности предоставления соответствующих бюджетных услуг; д) осуществление отдельных "дополнительных" ("факультативных") расходных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации предусматривает выполнение требований к их реализации, установленных органами публичной власти, к компетенции которых не относятся данные расходные полномочия. Эти требования препятствуют самостоятельности соответствующих органов власти в эффективной реализации указанных расходных полномочий, не соответствует передовым принципам управления общественными финансами, накладывают дополнительную финансовую нагрузку на органы власти, их реализующие, в связи с независящими от их решения обстоятельствами, что ассоциирует такие полномочия с "нефинансируемыми мандатами", исключение которых было одной из целей реформы бюджетного федерализма.
В целях приведения системы регулирования разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы в соответствии с указанными принципами должна быть продолжена работа по устранению "нефинансируемых мандатов", не ликвидированных до настоящего времени.
5. Недостатки разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, имеющие место в Российской Федерации, присущи ряду европейских стран (раздел 2.2 настоящей диссертации), в том числе Испании, Франции, Германии и Бельгии. К ним относятся:
- значительное количество предметов совместного ведения и отсутствие четкого и исчерпывающего перечня расходных полномочий органов публичной власти;
- наличные нефинансируемых федеральных мандатов; несоответствие доходных источников, закрепленных за региональными и местными органами власти, возложенным на них расходным полномочиям.
К наиболее значимым механизмам, используемым в этих и некоторых других странах в целях устранения указанных недостатков, относятся:
- "асимметричное" делегирование расходных полномочий в Испании, направленное на обеспечение безусловного исполнения делегируемых расходных полномочий в муниципальных образованиях;
- межрегиональное и межмуниципальное взаимодействие во Франции, обеспечивающее реализацию принципа "эффекта масштаба" при осуществлении расходных полномочий местного значения; осуществление взаимного информирования, обсуждения, координации и сотрудничества регионов в рамках соответствующих конференций министерств и форумов в Германии и Бельгии соответственно;
- передача на региональный (местный) уровень полномочий в сфере пенсионного обеспечения и социальной политики в Бельгии и Голландии, направленная на повышения эффективности реализации соответствующих бюджетных услуг.
6. Проведенный в разделе 2.3. настоящей диссертации анализ системы разграничения расходных полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями позволил выявить отдельные ее несоответствия теоретически обоснованным принципам разграничения расходных полномочий. Указанные несоответствия, в основном, обусловлены недостаточной децентрализацией отдельных расходных полномочий в системе их разграничения, следствием чего является не предоставление некоторых бюджетных услуг соответствующими публично-правовыми образованиями, а также неэффективное их предоставление, в т.ч. в результате передачи соответствующих полномочий вышестоящими органами власти для исполнения.
Расходные полномочия, требующие включения в компетенцию местных органов власти на основании теоретически обоснованных принципов разграничения расходных полномочий между публично-правовыми образованиями, нашли отражение в разделе 3.2. настоящей диссертации (см. таблицу 12).
На основе указанных принципов в данном разделе предложены новые подходы к формированию системы социальной поддержки и социального обслуживания населения в Российской Федерации, а также компетенции муниципальных районов и поселений, предусматривающие минимизацию расходных полномочий поселений за счет соответствующего расширения полномочий муниципальных районов в целях реализации принципа "эффекта масштаба" и обеспечения соответствия между объемом обязательств, возложенных на поселения, и их доходным потенциалом в целом по Российской Федерации.
7. В ходе проведенной в разделе 2.3 настоящей диссертации оценки отдельных результатов реформы местного самоуправления в Российской Федерации выявлены обстоятельства, указывающие на необходимость создания условий для обеспечения адаптивности системы разграничения расходных полномочий к сложившимся в публично-правовых образованиях социально-экономическим условиям. В этой связи в диссертационном исследовании предложены новые механизмы перераспределения указанных полномочий внутри субъектов Российской Федерации в соответствии с решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не требующие внесения изменений в законодательство при принятии такого решения.
Кроме того, предлагается реализация механизма централизации отдельных расходных полномочий региональных и местных органов публичной власти Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации соответственно без перераспределения доходных источников в целях обеспечения безусловного осуществления расходных полномочий на территориально уровне в случае неблагоприятного изменения социально-экономической ситуации.
В диссертационном исследовании предложено формирование в Российской Федерации механизма межрегионального и межмуниципального взаимодействия (в т.ч. механизма передачи субсидий между регионами и муниципалитетами на реализацию полномочий в рамках такого взаимодействия), обеспечивающего, реализацию принципа "эффекта масштаба" при максимально децентрализации расходного полномочия.
Функционирование аналогичного механизма во Франции, Германии и Бельгии создает необходимые условия для взаимного информирования, обсуждения, координации и сотрудничества регионов и муниципалитетов по вопросам предоставления общественных благ.
8. Анализ механизма предоставления субвенций, проведеный в разделе 2.3 настоящей диссертации, позволил выявить следующие обстоятельства, указывающие на целесообразность сокращения числа делегируемых полномочий:
- высокий удельный вес делегируемых расходных полномочий в объеме расходов муниципальных образований размывает их роль в предоставлении муниципальных услуг, снижает их самостоятельность в обеспечении организации бюджетного процесса на местном уровне; делегирование расходных полномочий способствует росту принудительного иждивенчества в муниципальных образованиях;
- делегирование расходных полномочий, в отличие от их закрепления на постоянной основе, требует осуществления контроля за их реализацией со стороны вышестоящих органов власти; при делегировании полномочий необходимо учитывать многочисленные факторы, влияющие на стоимость предоставления передаваемых для исполнения бюджетных услуг, в том числе "неявные расходы" (транспортные, почтовые расходы, заработная плата персоналу), что в отдельных случаях приводит к их недофинансированию.
В рамках раздела 2.3 настоящей диссертации проанализированы и определены расходные полномочия, требующие трансформации из делегируемых в закрепленные за соответствующими нижестоящими органами власти на постоянной основе в связи с их ежегодным делегированием и в соответствии с принципом "субсидиарное™".
В диссертационном исследовании предложен механизм принятия решения о реализации механизма делегирования в Российской Федерации на основе принципов разграничения расходных полномочий между органами власти на разных уровнях бюджетной системы, что позволит повысить его эффективность и предотвратить необоснованное делегирование расходных полномочий.
В целях обеспечения адаптивности механизма делегирования к сложившимся в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях социально-экономическим условиям предлагается предусмотреть возможность "асимметричного" делегирования федеральных расходных полномочий, допускающего их реализацию регионами в одних территориальных образованиях регионального значения и регионами или муниципалитетами в других.
9. Эффективная система разграничения расходных полномочий, базирующаяся на теоретически обоснованных принципах, в целом статична во времени. В такой системе изменение компетенции публично-правовых образований должно быть обусловлено кардинальным изменением подхода или условий предоставления бюджетных услуг, требующих закрепления расходных полномочий за органами власти другого уровня бюджетной системы. Следовательно, частая корректировка системы разграничения может быть обусловлены лишь неточностями, допущенными в ходе ее формирования.
В этой связи в диссертационном исследовании предлагается по завершению комплексного совершенствования системы разграничения установить требование о недопущении внесения изменений в законодательство о разграничении, предусматривающем перераспределение расходных полномочий в течение определенного периода времени.
Также предложено установление требования, согласно которому законы, наделяющие публично-правовые образования дополнительными полномочиями, вступают в силу не ранее чем через 2-3 года, что позволит органам публичной власти создать условия для эффективной реализации соответствующих бюджетных услуг.

Список литературы диссертационного исследования
кандидат экономических наук Зарубин, Андрей Владимирович, 2013 год

1. Artane, D. Are Latin American Countries Decentralized? // La Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas, Buenos Aires, 2007. P. 11.
2. Bach, S. Blochliger, H. Wallau, D. The Spending Power of Sub-Central Governments: A Pilot Study // OECD. Paris, 2008. P. 6, 7, 17.
3. Béland, D. Lecours, A. Federalism, Nationalism, and Social Policy Decentralization in Canada and Belgium // A Regional Federal Studies. Volume: 17, Issue: 4, 2007. P. 405-419.
4. Benson, B. Are Roads Public Goods, Club Goods, Private Goods, or Common Pools? // Florida State University Working Paper. Florida, 2004. P.2.
5. Blanchard, O. Shleifer, A Federalism With and Without Political Centralization: China versus Russia, in Transition Economies: How Much Progress // IMF Staff Paper. Washington, 2001.
6. Blochliger, H. Market Mechanism in public service provision // Economics Department Working papers № 626. OECD, Paris, 2008. P. 10.
7. Boex, J. Martinez-Vazquez, J. Timofeev, A. Subnational Government Structure and Intergovernmental Fiscal Relations: An Overlooked Dimension of Decentralization. International Studies Program. // Georgia State University, 2004. P. 3, 7-8.
8. Buchanan, J. An Economic Theotey of Clubs // Economica, 1965. P. 114.
9. Buchanan, J. The Demand and Supply & Public Goods // Chicago: Rand McNally & Co., 1968, P. 87.
10. Dewey, J. The Public and Its Problems // NY: Henry Holt, 1927. P. 12.
11. Estella, A. The EU Principle of Subsidiary and its Critique // Oxford. University Press, 2002. P. 90.
12. Feld, L. Von Hagen J. Federal Republic of Germany, in: A. Shah (ed.) // A Global Dialogue on Federalism, Volume 4: The Practice of Fiscal Federalism: Comparative Studies, McGill University Press, Montreal, 2007. P. 125-150.
13. Gerard, M. Fiscal Federalism in Belgium // Paper presented at the Conference on Fiscal, 2002. http://www.desequilibrefiscal.gouv. qc.ca/desequilibrefiscal/en/pdf/gerard.pdf
14. Grewal, B. Definition of Responsibilities and Fiscal Powers Among Levels of Government // Centre for Strategic Economic Studies. Victoria University. P. 5. URL:http://www.adbi.org/files/2005.09.05.cpp.responsibilities.fiscal.power.pdf
15. Held. F. Schulleiterhancuch // Braunschweif, 1980. P. 21.
16. Hotelling, H. The General Welfare in Relation to Problems of Taxation and of Railway and Utility Rates // Econometrica, 1938. Vol. 6. № 3. P. 242-269.
17. Internalizes and Paternalism: Applying the Compensation Criterion to Multiple Selves across Time // Rasmusen, E. Delton, C. Department of Business Economics and Public Policy, Kelley School of Business, Indiana University, 2008. P. 9-15.
18. Jamet, S. Meeting the challenges of decentralization in France. Economics Department // OECD Working Papers №. 571, OECD. Paris, 2007. P. 11.
19. Kokoski, M. Interarea. Price Comparisons for Heterogeneous Goods and Several Levels of Commodity Aggregation: Working Paper // U.S. Department of Labor. Bureau of Labor Statistics, 1996. P. 21.
20. Kotchen, J. Green Markets and Private Provision of Public Goods // Matthew Department of Economics. Fernald House. Williams College, 2003. P. 4.
21. Laborada, J. Escudero, C. Regional governments in Spain: vertical imbalances and revenue assignments. International Studies Program // Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2006. P. 3-4.
22. Laborda J., Martinez-Vazquez J. and Monasterio C. The practice of fiscal federalism in Spain: International Studies Program Working Paper // Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2006. P. 39, 41.
23. Lazar, H. Money, Politics and Health Care // Institute for Research on Public Policy, 2003. P.34.
24. Martinez-Vazquez, J. Qiao, B. Expenditure Assignments in China //International Studies Program Working Paper 10-28, Andrew Young School of Policy Studies, Georgia State University, 2010. P. 20.
25. Martinez-Vazquez, J. Qiao, B, Zhang, L. The role of provincial policies in fiscal equalization outcomes in China //China Review 8(2), 2008. P. 135-167.
26. Martinez-Vazquez, J. The Assignment of Expenditure Responsibilities //World Bank, 1999. P. 2-3.
27. McLure, C. Martinez-Vazquez, J. The Assignment of Revenues and Expenditures in Intergovernmental Fiscal Relations //World Bank. 2000. P. 1-2, 11.
28. Musgrave, R. A. A Multiple Theory of Budget Determination. //Finanzarchiv 17, 1957.
29. Musgrave, R. The Theory of Public Finance: A study in Public Economy //New York. McGraw- Hill. 1959. P. 181-182, 312.
30. Obinger. H., Armingeon, K. Bonoli, G. Switzerland. The marriage of direct democracy and federalism //Federalism and the Welfare State, Cambridge University Press. P. 26-44.
31. OECD Economic Survey Belgium, OECD. Paris, 2009. P. 9.
32. OECD Economic Survey of France. OECD. Paris, 2009. P. 10.
33. OECD Economic Survey of Netherlands. OECD. Paris, 2008. P. 6-9.
34. OECD National Accounts database.
35. Pedraja-Chaparro, F. Salinas-Jiménez, J. Suárez-Pandiello, J. Financing Local Governments: The Spanish Experience //International Studies Programme, 2006. P. 35-39.
36. Public goods for economic development //United Nations. Vienna, 2008. P. 8.
37. Rico, A. Sandra L. Health Care Devolution in Europe: Trends and Prospects //Institute of Health Management and Economics, University of Oslo. Health Organization Research Norway, 2005. P. 18-20.
38. Tiebout, C., 1956. A Pure Theory of Local Expenditures //Journal of Political Economy, 64(1), P. 416-424.
39. Tirole, J. The Internal Organization of Government //Oxford Economic Papers, vol. 46, 1999. №. 1.
40. Weingast, B. The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism and Economic Growth //Journal of Law, Economics, and Organization, 1995. P. 1-31.
41. Weldon, J. Public Goods (And Federalism) // Canadian Journal of Economics and Political Science, 1966. P. 230
42. Андриченко JI., Валентей С. "Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" // Федерализм, № 4, 2008 С. 46-47.
43. Бежаев О., Зарубин А. Резервы повышения эффективности межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. № 10, 2009. С. 9.
44. Безруков А. Разграничение компетенции между уровнями публичной власти: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право, 2008. № 16.
45. Бережная Т. Формы разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами Российской Федерации: Дисс. канд. юр. наук. М, 2006. С. 66.
46. Большой экономический словарь / Под ред. Азрилияна А. М.: Фонд "Правовая культура", 1994.
47. Брюммерхофф, Д. Теория государственных финансов // Под редакцией А.Л. Кудрина. М: Пионер-Пресс, 2001. С. 70.
48. Бурменко Т. Кол. авт. М. : КНОРУС, 2006. - С. 108.
49. Бухвальд Е. Проблемы переходного периода муниципальной реформы и пути их решения // Федерализм. № 3, 2007. С. 106.
50. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 31 мая 2000 г. "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" // Российская газета. 2000. - № 107.
51. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации от 29 июня 2011 г. "О бюджетной политике в 2012 2014 гг." // Парламентская газета. - 2011. -№32.
52. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Принят 3 августа 1998 г., с изменениями и дополнениями по состоянию на 1 сентября 2011 г. // Собрание законодательства РФ. -№31.- Ст. 3823.
53. Валлих, К. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма". Программа технического сотрудничества // Всемирный банк. М., 1993. С. 78-80.
54. Васильев В. О функциональном назначении местного самоуправления // Журнал российского права, 2007. № 7.
55. Г.Б. Поляк. Бюджетная система России: Учебник /М.: ЮНИТИ,1999.
56. Глигич-Золотарева М., Добрынин Н. Разграничение компетенции: от передела полномочий к устойчивому развитию // Федерализм. № 3, 2008. С. 19.
57. Дементьева О. Основные итоги первого этапа реформы местного самоуправления // Федерализм (3), 2007. С. 132.
58. Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе. М.: Право, 1994. С. 45-46.
59. Жилищный кодекс Российской Федерации: Принят 29 декабря 2004 г., с изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2011 г. // Российская газета. 2005. - № 1.
60. Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 "О защите прав потребителей": С изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2011 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. - № 3. - Ст. 140.
61. Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" С изменениями и дополнениями по состоянию на 11 июля 2011 г. // Российская газета. 1996. - № 84.
62. Игудин А. Межбюджетные отношения и реформа местного самоуправления // Финансы, 2006. № 7. С. 10-13.
63. История экономических учений: современный этап: Учебник / Под ред. Худокормова А. М., 1998. С. 204.
64. Климанов В.В., Лавров А.М. Межбюджетные отношения в России на современном этапе // Вопросы экономики, 2004, №11. С. 111-125.
65. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях": ст. 1.3: Принят 30 декабря 2001 г., с изменениями и дополнениями по состоянию на 21 июля 2011 г. // Российская газета. 2001. -№256.
66. Коуз, Р. Фирма, рынок и право. М.: Дело, 1993. С. 158.
67. Курляндская Г.В. Разграничение расходных полномочий между уровнями власти в РФ (доклад). М.: Академия, 2002. С. 68.
68. Кутафин. О., Шеремет К. Компетенция местных советов. М. Юрид. Лит, 1986. С. 23-31.
69. Лавров А. Литвак Д. Сазерленд Д. Инвестиционный климат и экономическая стратегия России. М: ГУ-ВШЭ. Центр стратегических разработок, 2000. С. 384.
70. Лавров А. Руководство по управлению региональными и местными финансами. Проект Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне М., ЛЕНАНД. 2007. Т. 2 С. 16, 18, 27.
71. Лазарев Б. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 252.
72. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Изд. 2-е. М.,1998.
73. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Трансформация идеологии и практики российского федерализма в начале XXI века // Российский экономический журнал. 2003. № 3.
74. Мамутов В. Компетенция государственных органов в решении государственных вопросов. -М, 1964. С. 10.
75. Мониторинг хода муниципальной реформы. ИЭПП, 2006. С. 19.
76. Назаров B.C., Зарубин A.B. Организация механизма консолидированной субсидии // Финансы, № 8, 2011.
77. Нельсон, Р. О сложностях и ограничениях рыночной организации // Проблемы новой политической экономии, 2001. № 2. С. 47.
78. Нуреев Р. Курс микроэкономики. 2-е изд., изм. М.: НОРМА, 2002. С. 225-230.
79. Олсон, М. Логика коллективных действий. М.: Фонд экономической инициативы, 1995, С.43.
80. Першин Е, Глигич-Золотарева М. Актуальные вопросы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление, 2008. № 2. С. 4
81. Половинка В. Делегирование полномочий: оценка и совершенствование // Финансы. №1. 2008 г. С. 8.
82. Постановление Верховного Суда РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1542-1 "О введении в действие Закона РСФСР "О приватизации жилищного фонда в РСФСР" //Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 960.
83. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в
84. Российской Федерации на период до 2005 г." //Собрание законодательства РФ.-2001. №34. Ст. 3503.
85. Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству // «Финансы», № 7, 2003. С 8-19.
86. Смит, А. Исследования о природе и причинах богатства народов. М., Соцэкгиз, 1962. С. 651.
87. Тихомиров Ю. Административное право и процесс: Полный курс. -М., 2001.-С. 175.
88. Тихомиров Ю. Теория компетенции. М., 2001. - С. 55-56.
89. Умнова И. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: изд. Дело. 1998. - С. 161-172.
90. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях": С изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2011 г. //Собрание законодательства РФ. 2010. - № 15.-Ст. 1736.
91. Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЭ "О федеральном бюджете на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг." // Парламентская газета. 2009. № 67-70.
92. Федеральный закон от 21 декабря 1994 № 69-ФЗ "О пожарной безопасности": статья 1: С изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2011 г. //Собрание законодательства РФ. 1994. - № 35. Ст. 3649.
93. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ "Об экологической экспертизе": ст. 6.1: С изменениями и дополнениями по состоянию на 19 июля 2011 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. - № 1. - Ст. 10.
94. Федеральный закон от 24 августа 1995 г. № 52-ФЗ "О животном мире": ст. 6: С изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2011 г. // Российская газета. 2006. - № 297.
95. Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации": ст. 17: С изменениями и дополнениями по состоянию на 19 июля 2011 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 48. - Ст. 4563.
96. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации": п. 5 ст. 35: С изменениями и дополнениями по состоянию на 18 июля 2011 г. // Российская газета. 2003. - № 126.