Дьякова, Евгения Борисовна. Формирование системы бюджетного регулирования территориального развития

Краткое описание

Дьякова, Евгения Борисовна. Формирование системы бюджетного регулирования территориального развития : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Дьякова Евгения Борисовна; [Место защиты: ГОУВПО "Волгоградский государственный университет"].- Волгоград, 2011.- 388 с.: ил.

Содержание к диссертации

Введение
1.Теоретические основы формирования системы бюджетного регулирования территориального развития19
1.1. Роль бюджетного регулирования и его место в государственном регулировании экономики 19
1.2. Территориальное развитие как предмет бюджетного регулирования 38
1.3. Сущность и содержание бюджетного регулирования территориального развития в современных условиях 55
2.Методологические основы формирования системы бюджетного регулирования территориального развития78
2.1. Специфика и структура механизма бюджетного регулирования 78
2.2. Характеристика основных моделей бюджетного регулирования территориального развития в условиях федерализма 104
2.3. Концептуальные основы формирования системы бюджетного регулирования территориального развития на основе бюджетной емкости 124
3.Механизм бюджетного регулирования, государственных, доходов: налоговое регулирование и неналоговые финансовые источники территориального развития141
3.1. Анализ современного механизма формирования бюджетных доходов в Российской Федерации 141
3.2. Особенности механизма распределения налоговых доходов бюджетов в Российской Федерации 157
3.3 Неналоговые финансовые источники и механизм их регулирования в целях территориального развития 172
4.Механизм бюджетного регулирования государственных расходов... 191
4.1. Бюджетирование, ориентированное на результат, как основа повышения эффективности бюджетного регулирования 191
4.2. Повышение эффективности бюджетного регулирования расходов на основе формирования государственных (муниципальных) заданий 215
4.3. Создание резервных фондов субъектов Российской Федерации для обеспечения сбалансированности бюджетов 232
5.Механизм регулирования межбюджетных отношений в условиях бюджетного федерализма245
5.1. Эволюция межбюджетного бюджетного регулирования в Российской Федерации 245
5.2. Особенности механизма бюджетного регулирования на основе использования налогового потенциала 261
5.3. Анализ современного трансфертного механизма межбюджетного регулирования в Российской Федерации и его совершенствование 282
Заключение 301
Список литературы 308
Приложения 341

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Реформирование бюджетного сектора экономики России предопределило необходимость изменения подходов к формированию и расходованию финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы. Развитие финансовой самостоятельности административно-территориальных образований, с одной стороны, и необходимость сохранения достаточного уровня бюджетной централизации, с другой, ставят новые задачи в области бюджетного регулирования территориального развития. Поэтому механизмы формирования, расходования и распределения бюджетных ресурсов территорий находятся в центре внимания отечественной науки, а существующие сегодня проблемы в сфере бюджетных отношений требуют корректировки принципиальных теоретических основ, а также решения многих методологических и практических вопросов.
Одной из важнейших задач, стоящих перед российской экономикой в процессе осуществления экономических реформ, является создание такого механизма, который повысит эффективность бюджетной системы на всех ее уровнях с учетом характера и особенностей осуществляемых в ней межбюджетных взаимодействий. Реформирование государственного устройства и системы отношений в финансово-бюджетной сфере предопределяет необходимость исследования вопросов рационального распределения доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, наполнения доходной части бюджетов, основную долю которой составляют налоговые поступления, а также привлечения в бюджеты неналоговых доходов. Актуальным требованием является обеспечение рациональности исполнения бюджета по расходам, что предопределяет исследование эффективности осуществления расходов в условиях бюджетирования, ориентированного на результат.
В существующих исследованиях бюджетного регулирования в качестве объекта исследования выступают отдельные элементы механизма бюджетного регулирования (доходы, расходы или межбюджетные трансферты). Кроме того, многие проблемы развития территорий связаны не только с их уровневой дифференциацией, определяемой бюджетным потенциалом, но и с эффективностью
и результативностью расходов бюджета. В настоящее время проблемой территориальных бюджетов часто является не столько недостаточный объем бюджетных ресурсов, сколько его эффективное использование, так как определенная часть бюджетных расходов, как правило, неэффективна. В этих условиях возникает необходимость формирования системы бюджетного регулирования территориального развития, направленной на повышение бюджетной емкости как финансово-ресурсного базиса конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития территории.
Степень разработанности проблемы.Исследования финансовых проблем, связанных с осуществлением государственной деятельности, с воздействием финансов на развитие страны, и территории в частности, проводились с эпохи возникновения и становления предпринимательства. Среди наиболее известных исследователей правомерно выделить Дж. Бьюкенена, А. Вагнера, Дж. М. Кейнса, А. Лаффера, Э. Линдаля, А. Маршалла, Р. Масгрейва, А. Оукена, Ф. Перру, А. Пигу, П. Самуэльсона, Дж. Стиглица, Я. Тинбергена и других. В нашей стране направления развития исследований в этой области во многом определяются трудами таких авторов как А. Александров, Д. Аллахвердян, М. Афанасьев, С. Барулин, Б. Болдырев, А. Бирман, Э. Вознесенский, О. Врублевская, В. Горегляд, А. Гранберг, А. Грязнова, Л. Дробозина, В. Дьяченко, Е. Ермакова, А. Игудин, Е. Коломин, Л. Кураков, С. Лушин, Е. Маркина, А. Мельник, М. Минченко, Д. Моляков, Г. Поляк, О. Пчелинцев, В. Родионова, М. Романовский, Б. Сабанти, В. Селиверстов, Н. Сычев, А. Татаркин, А. Швецов, М. Ходорович, Н. Шаш и других.
Исследованию проблем межбюджетных отношений, развития бюджетного федерализма и влиянию их на экономическое положение субъектов федерации посвящены работы А. Бабича, О. Богачевой, Е. Бухвальда, С. Валентей, А. Дорждеева, Д. Завьялова, А. Игу дина, О. Кирилловой, В. Климанова, Г. Курляндской, Ю. Крохиной, А. Лаврова, Б. Лавровского, Т. Мамсурова, А. Панскова, М. Придачука, Л. Павловой, Л. Перекрёстовой, В. Родионовой, С. Сазонова, А. Силуанова, Р. Сомоева, В. Христенко, С. Хурсевича, Ю. Швецова, Л. Якобсона, а также зарубежных исследователей - Е. Ахмада,
Р. Бола, Дж. Крейга, П. Киркоу, Я. Корнай, Ф. Мошера, Э. Маскина, И. Попитца, Ж. Ролана, Г. Смита и других.
Механизм формирования доходов бюджетов различных уровней бюджетной системы, а также роль различных доходных источников в развитии территориальной экономики исследованы в трудах таких зарубежных авторов как Р. Берд, Р. Боудвей, С. Брю, А. Вагнер, Б. Зайдель, Д. Кинг, Дж. Литвак, А. Лухтам, К. Макконелл, X. Мартинес, Ф. Ньеру, И. Тибу и др., а также отечественных ученых: С. Баткибекова, И. Горского, П. Кадочникова, О. Лугового, Л. Лыковой, Н. Малис, В. Панскова, А. Паскачева, М. Пинской, Р. Саакяна, С. Синельникова, И. Трунина, Т. Юткиной, Д. Черника и других. Вопросами бюджетирования, ориентированного на результат, и формирования в России результирующей системы государственных (муниципальных) расходов успешно занимались Л. Богданов, А. Гукова, И. Кривогов, Ю. Кузнецов, Л. Подъяблонская, В. Тараканов, А. Шадрин, М. Яндиев и другие.
Основы концепции фискального пространства государств, на которые опирается настоящее исследование, составили труды Р. Роя, П. Хеллера, А. Шика. Однако эти исследования не распространяются на внутристрановой субнациональный уровень. Более того, в российской экономической науке эти исследования не представлены.
Отдавая должное значимости этих исследований для развития финансовой науки и практики бюджетного регулирования, следует отметить, что количество публикаций, посвященных комплексному, системному анализу бюджетного регулирования, незначительно. Системное обоснование сущности и содержания бюджетного регулирования не получило в экономической литературе должного отражения, не выработано общепризнанного научного определения данного явления, отсутствует четкость в понимании структуры механизма бюджетного регулирования территориального развития. По-прежнему остаются не решенными многие методологические вопросы распределения налоговых доходов, в стороне оказались проблемы повышения неналоговых доходов бюджетов. При наличии достаточно большого количества публикаций практического характера до сих пор недостаточно определены концептуальные подходы к реализации эффективного бюджетирования, ориентированного на результат.
Фрагментарность восприятия накопленного опыта негативно сказывается на формировании системы бюджетного регулирования и выработке подходов к преодолению сложных экономических, социальных и территориальных диспропорций в развитии страны. Отсюда очевидна необходимость комплексной разработки данной тематики. По нашему убеждению, исследование вышеназванных проблем представляется актуальным как в теоретико-методологическом, так и в практическом плане, что предопределило цель, задачи данного диссертационного исследования, его логику и структуру.
Цель и задачи исследования. Цельюдиссертационного исследования является теоретико-методологическое обоснование системы бюджетного регулирования финансово-ресурсного базиса территории и разработка практических рекомендаций по совершенствованию механизма бюджетного регулирования территориального развития.
В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:
теоретически обосновать расширение бюджетной емкости как интегральную цель бюджетного регулирования территориального развития;
разработать концепцию формирования системы бюджетного регулирования, учитывающую возможности увеличения финансово-ресурсного базиса территориального развития;
обосновать структуру механизма бюджетного регулирования территориального развития, выявить конкретные направления совершенствования его структурных элементов;
раскрыть взаимосвязь налогового, бюджетного, финансового потенциалов и бюджетной емкости;
выявить возможности абсолютного увеличения бюджетной емкости на основе совершенствования механизма бюджетного регулирования налоговых доходов и неналоговых финансовых источников территориального развития;
определить дополнительные аналитические возможности показателя налогового потенциала и на этой основе разработать методику оценки влияния различных видов экономической деятельности на налоговый потенциал территории и ее развитие;
обосновать способы относительного роста бюджетной емкости, а также предложить конкретные инструменты, обеспечивающие результативность и эффективность механизма бюджетного регулирования расходов бюджета;
использовать возможности финансовой эквализации для повышения эффективности бюджетного регулирования за счет расширения инструментария финансового выравнивания;
разработать методику оценки эффективности бюджетного регулирования и апробировать ее на эмпирических данных субъектов Российской Федерации;
предложить направления совершенствования трансфертного механизма регулирования межбюджетных отношений с целью абсолютного увеличения бюджетной емкости в условиях бюджетного федерализма.
Объектом исследованияявляется система бюджетного регулирования территориального развития.
Предметом исследованияявляются финансовые отношения, возникающие в процессе формирования доходов, распределения расходов бюджетов и перераспределения ресурсов между бюджетами, обеспечивающие развитие территорий на основе увеличения бюджетной емкости.
Теоретической основой исследованияпослужили концепции и гипотезы, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых и практиков в области теории финансов, государственных и муниципальных финансов, бюджета, налогов, межбюджетных отношений, государственного регулирования экономики. Также были изучены работы специалистов, занимающихся вопросами построения стратегии развития и управления территориальными финансовыми ресурсами.
Методологической основой исследованияпослужил диалектический подход, раскрывающий возможности исследования вопросов развития финансово-ресурсного базиса территорий в их динамике, взаимосвязи и взаимообусловленности, что позволило всесторонне исследовать бюджетные потоки государства. Системный подход к предмету исследования реализован посредством методов научной абстракции, анализа и синтеза, моделирования, графического, статистического и логического методов оценок финансовых показателей.
Информационная база исследования.Диссертационное исследование опирается на Конституцию Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, бюджетные послания Президента Российской Федерации; в нем использованы данные федеральных и региональных законодательных актов, нормативных и инструктивных материалов Министерства финансов Российской Федерации, Министерства регионального развития Российской Федерации, Правительства Российской Федерации по вопросам функционирования бюджетной системы; статистические и аналитические материалы Федеральной службы государственной статистики, Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы; результаты специальных экономических исследований, аналитические, обзорные, справочные материалы и соответствующие разработки отечественных и зарубежных исследователей, опубликованные в периодической печати и сети Интернет.
Область исследования.Исследование проводилось в рамках Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки) специальности 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.7. Концептуальные основы межбюджетных отношений и бюджетного регулирования, п. 2.11. Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков, п. 2.18. Механизмы распределения бюджетных средств.
Концепция диссертационного исследования.В процессе бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации, меняется целеполагание и ориентиры бюджетных отношений, и территориальное развитие становится одним из приоритетов бюджетного регулирования.
Концепция диссертационного исследования заключается в теоретико-методологических положениях формирования целостной системы бюджетного регулирования доходов, расходов и межбюджетных отношений, в совокупности и взаимосвязи обеспечивающих синергетический эффект расширения бюджетной емкости территории. Развитие методологии бюджетного регулирования позволило выработать комплекс практически значимых рекомендаций, имеющих важное народнохозяйственное значение, по увеличению бюджетной емкости территории за счет абсолютного роста доходов территориальных бюджетов
и рационализации расходов, обеспечивающей их относительный количественный и качественный рост.
Существенным дополнением механизма бюджетного регулирования территориального развития является инструментарий финансовой эквализации, реализующий с учетом предлагаемых направлений совершенствования механизма бюджетного регулирования последовательное и объективное территориальное распределение бюджетных ресурсов и позволяющий создать целостный механизм бюджетного регулирования доходов, расходов и межбюджетных финансовых потоков. Особую роль в контексте новой парадигмы бюджетного регулирования территориального развития приобретает достижение его совокупной и внутрирегиональной эффективности.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Интегральной целью бюджетного регулирования территориального развития является расширение бюджетной емкости (емкости бюджета), которая представляет собой возможный объём расходов бюджета, определяемый, с одной стороны, размерами бюджетного потенциала, трансфертов и займов, а, с другой стороны, эффективностью и результативностью расходов бюджета. Бюджетная емкость в отличие от бюджетного потенциала отражает возможности осуществления дополнительных расходов при неизменном уровне бюджетных доходов. Бюджетный потенциал превышает налоговый на величину неналоговых поступлений в бюджет. Финансовый потенциал - это совокупность бюджетного потенциала, денежных и иных ресурсов населения, потенциала реального и финансового секторов экономики, потенциала роста (снижения) финансовых ресурсов территории. Субординация понятий «налоговый потенциал», «бюджетный потенциал», «финансовый потенциал» и «бюджетная емкость» позволяет формализовать взаимосвязь данных понятий и описать возможности абсолютного увеличения бюджетной емкости за счет роста налогового потенциала, неналоговых доходов, трансфертов и займов и возможности ее относительного увеличения в результате эффективного и результативного расходования бюджетных средств.
2. Система бюджетного регулирования территориального развития - это когерентная совокупность форм регулирования доходов, расходов территориальных бюджетов и межбюджетных отношений, являющаяся частью государ-
ственного регулирования и осуществляемая финансово-экономическими методами прямого и косвенного действия в целях конкурентоспособного, устойчивого и безопасного развития территорий. Системность бюджетного регулирования территориального развития проявляется во взаимосвязи и взаимозависимости ее элементов, выраженных в его объектах (доходы, расходы, трансферты), субъектах, содержательном наполнении механизма бюджетного регулирования и его принципах. В условиях бюджетирования, ориентированного на результат, бюджетное регулирование приобретает существенную особенность, выражающуюся в направленности на повышение бюджетной емкости, которая обеспечивает синергетический эффект системы бюджетного регулирования территориального развития.
3. Механизм бюджетного регулирования проявляется в триаде механизмов бюджетного регулирования государственных (муниципальных) доходов; бюджетного регулирования государственных (муниципальных) расходов; регулирования межбюджетных отношений по перераспределению финансовых ресурсов между субъектами бюджетной системы. Механизм бюджетного регулирования имеет организационно-управленческую и функциональную структуру, объединяющую функциональные (финансовые методы и финансовые рычаги) и обеспечивающие элементы (правовое, нормативное и информационное обеспечение). Элементы организационно-управленческой структуры и обеспечивающие элементы едины для всего механизма бюджетного регулирования, а функциональные элементы отражают специфику функций финансов и имеют различные финансовые методы и рычаги (инструменты) в зависимости от объекта, на который направлено действие механизма бюджетного регулирования.
4. Бюджетное регулирование доходов направлено на абсолютное увеличение бюджетной емкости за счет налоговых и неналоговых доходов. Специфика механизма бюджетного регулирования налоговых доходов заключается в одновременном использовании трех моделей разделения