Ковязина, Елена Владимировна. Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований в условиях развития межбюджетных отношений

Краткое описание

Ковязина, Елена Владимировна. Инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований в условиях развития межбюджетных отношений : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Ковязина Елена Владимировна; [Место защиты: Сев.-Кавказ. гос. техн. ун-т].- Ставрополь, 2011.- 209 с.: ил. РГБ ОД, 61 12-8/418

Содержание к диссертации

Введение
1Теоретические основы финансовой независимости местных бюджетов
1.1. Местный бюджет и его роль в формировании межбюджетных отношений
1.2 Бюджетная самостоятельность-как основа финансовой устойчивости муниципального образования 24
1.3 Проблемы и перспективы реализации бюджетной самостоятельности муниципалитета в современных условиях 39
2Оценка бюджетной самостоятельности муниципальных образований региона50
2.1 Тенденции развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае 50
2.2 Оценка бюджетной самостоятельности муниципального образования 73
2.2.1 Индикаторы доходного потенциала муниципального образования 73
2.2.2 Анализ качественных характеристик финансовой устойчивости территории
2.2.3 Расчет показателей, характеризующих степень эффективности бюджетной политики, проводимой местными властями 101
3Организационно-экономические методы и инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований148
3.1 Алгоритм формирования бюджетной политики территории 101
3.2 Методика бюджетного планирования в финансовом органе муниципалитета, ориентированная на повышение бюджетной автономии
3.3 Способы повышения доходного потенциала муниципального образования в рамках укрепления бюджетной самостоятельности 128
3.4 Трансформация системы формирования налоговых доходов административно-территориального образования
Заключение

Введение к работе

з
Актуальность темы исследования.Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами, такими как отсутствие механизма четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников, необходимость повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, рост количества дотационных бюджетов.
В условиях реформирования территориальных основ местного самоуправления и расширения ответственности муниципальной власти за устойчивое социально-экономическое развитие своей территории особое значение приобретает объективная оценка состояния и потенциальных возможностей позитивной динамики муниципальных образований. Одним из условий их стабильного развития является финансовая автономия и сбалансированность доходов и расходов местного бюджета.
Достижение бюджетной самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений и целесообразность сохранения достаточного уровня бюджетной централизации ставят новые задачи в области управления региональными финансами.
Как отрицательный факт следует отметить возрастание безвозмездной помощи от бюджетов вышестоящих уровней. Ее объем характеризует, с одной стороны, эффективность использования доходного потенциала, а с другой - степень зависимости местных бюджетов от бюджета субъекта Федерации.
Современная ситуация в бюджетной сфере России свидетельствует о необходимости разработки и внедрения усовершенствованных способов распределения финансовой помощи, не нарушающих бюджетной самостоятельности муниципальных образований.
В связи с этим, уточнение теоретических основ и обоснование конкретных практических рекомендаций по повышению бюджетной самостоятельности муниципальных образований в сложившейся экономической ситуации является важной задачей научных исследований.
Степень разработанности проблемы.Вопросам финансового обеспечения местного самоуправления в современных условиях уделяется особое внимание со стороны ученых-экономистов: А.В. Андрейчикова, A.M. Бабича, Н.П. Баранниковой, М.Б. Бирмана, Ю.Я. Вавилова, О.В. Врублевской, С.Л. Глазкова, A.M. Година, Т.А. Голиковой, В.П. Горегляда, Л.А. Дробозиной, В.И. Игониной, В.А. Ка-башкина, В.М. Кузнецова, В.Н. Лексина, А.А. Никифоровой, Л.Н. Павловой, Н.В. Подпориной, Г.Б. Поляка, И.А. Понкратовой, М.В. Романовского, В.М. Ро-дионовой, Б.М. Сабанти, Н.Ф. Самсонова, С.Г. Синельникова-Мурылева, И.А. Трунина, Л.И. Якобсона, М.И. Яндиева.
Формированию основ бюджетной политики посвятили свои работы зарубежные авторы: Г.Д. Александер, Д.В. Бейли, Г. Бирман, Л.Г. Дуглас, Р.К. Макко-нелл, Р.А. Масгрейв, Т. Саати, П. Самуэльсон, Р. Уилсон.
Различные способы решения проблем регулирования межбюджетных отношений предложены в исследованиях A.M. Барского, Е.В. Боровиковой, СВ. Гиляровской, СВ. Зенченко, В.Е. Паникина, В.Б. Христенко, Н.И. Яшиной и других ученых. Методы распределения бюджетных ресурсов и управления финансовой самостоятельностью территорий отражены в публикациях Г.С. Закревской, И.Е. Кваниной, А.Н. Кузнецовой, Р.Г. Маннапова, А.В. Микрюкова, А.В. Савцо-вой, А.А. Соколовой, Л.Н. Шикуновой и др.
Однако, несмотря на возрастающий интерес отечественных исследователей к анализируемой проблеме, в области местного самоуправления в целом и его финансового обеспечения, в частности, имеется еще значительный объем нерешенных методических, теоретических и практических вопросов. Необходимо уделить внимание направлениям совершенствования механизма составления и исполнения бюджетов на местном уровне. Способы распределения финансовой помощи муниципальным образованиям носят дискуссионный характер и требуют более детального рассмотрения, поскольку от их реализации зависит уровень бюджетной самостоятельности муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений.
Актуальность изложенных проблем, их недостаточная теоретическая и практическая разработанность в современных условиях предопределили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.
Цель и задачи исследования.Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование организационно-экономических инструментов и разработка практических рекомендаций, ориентированных на повышение бюджетной самостоятельности муниципальных образований с учетом сложившейся в современных условиях системы межбюджетных отношений.
Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач:
провести теоретический анализ категорий «местный бюджет», «самостоятельность бюджета муниципального образования», выявить роль местных бюджетов в системе межбюджетных отношений на этапе посткризисного развития экономики;
исследовать сущность бюджетной самостоятельности муниципальных образований, сгруппировать критерии, ее определяющие, идентифицировать факторы, способные оказывать на нее влияние;
провести анализ доходной и расходной частей бюджетов муниципальных образований региона, дать оценку уровню их самостоятельности;
предложить инструменты мониторинга бюджетного процесса административно-территориальных образований, ориентированного на выявление резервов роста их бюджетной автономии;
- сформулировать рекомендации по совершенствованию бюджетной поли тики, проводимой органами местного самоуправления, и росту качества управле ния муниципальными финансами;
- разработать способы повышения доходного потенциала муниципальных образований, направленные на укрепление их бюджетной самостоятельности.
Предметом исследованиявыступает совокупность финансово-экономических отношений субъектов бюджетного процесса по поводу формирования и использования финансовых ресурсов на уровне муниципальных образований.
Объектом исследованияявляется бюджетная система Ставропольского края.
Теоретической и методологической основойдиссертации послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории государственных финансов, разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных отношений, бюд-
жетной политики, а также законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня. В процессе обработки и анализа материалов использовались научные методы: абстрактно-логический, монографический, экономико-статистический, экономико-математические, экспертных оценок.
Информационно-эмпирической базойдиссертационного исследования явились материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати, собственные расчеты соискателя.
Рабочая гипотезадиссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми наращивание бюджетной самостоятельности муниципальных образований целесообразно осуществлять мерами рационального формирования и использования доходного потенциала данных территорий в сочетании с поддержкой со стороны государства, распределения финансовой помощи и реализации инструментов бюджетной политики.
Научная новизнарезультатов исследования состоит в обосновании теоретических положений и разработке практических рекомендаций по укреплению бюджетной самостоятельности административно-территориальных образований. Наиболее существенные результаты исследования заключаются в следующем:
интерпретирована сущность бюджетной самостоятельности муниципального образования как комплексного понятия, отражающего возможность обеспечения местными органами власти сбалансированности бюджета и эффективности бюджетных расходов при достаточном уровне независимости в целях реализации принципа автономии муниципальной бюджетной политики и бюджетного процесса;
обоснована необходимость включения в состав критериев, определяющих уровень бюджетной самостоятельности и качества управления финансовыми ресурсами административно-территориальных образований, показателей доходного,
в том числе бюджетного, налогового и неналогового потенциалов, предусматривающих выявление способности органов местного самоуправления формировать оптимальный объем собственных доходов для полноценного исполнения расходных обязательств;
усовершенствован механизм реализации бюджетной политики муниципального образования, включающий стратегические и тактические меры управления доходами, расходами и предполагающий контроль целевых индикаторов и показателей эффективности по каждой агрегированной группе расходов, применение которого направлено на рост степени бюджетной самостоятельности территории;
предложены инструменты мониторинга бюджетного процесса в административно-территориальном образовании, предусматривающие оценку текущего состояния налоговых и неналоговых поступлений, определение ориентиров бюджетной политики, идентификацию степени бюджетной самостоятельности муниципальных образований, составление и корректировку финансовых планов, позволяющие создать стимулы к повышению эффективности администрирования доходов и расходов в муниципальных районах, городских и сельских поселениях;
- показана целесообразность создания фонда развития бюджетно- налогового потенциала муниципальных образований, функциональная роль кото рого сводится к преобразованию процедуры предоставления финансовой помощи в направлении роста самообеспеченности местных бюджетов, качества управле ния денежными потоками и результативности бюджетного процесса.
Научная новизна подтверждается следующими полученными автором результатами, выносимыми на защиту:
- доказано, что оценку эффективности управления бюджетом муниципаль ного образования следует рассматривать как методическую проблему, охваты вающую исследование объекта (бюджет) и субъектов бюджетного управления (органы местного самоуправления), анализ показателей бюджетной самостоя тельности, определение результативности инструментов планирования финансо вых ресурсов и реализации бюджетной политики, особое значение при этом при обретает управленческая позиция администрации муниципалитета, нацеленная
на повышение бюджетной автономии территории (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10);
выявлено, что существующие проблемы внутрирегиональных межбюджетных отношений вызваны недостаточным согласованием экономических интересов их субъектов, что обусловило необходимость выработки усовершенствованных методов бюджетного планирования в сфере финансирования расходов по удовлетворению местных потребностей с учетом устойчивости доходной базы муниципалитетов и эффективности бюджетных расходов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
предложено в качестве основного критерия успешной реализации принципа самостоятельности муниципальных бюджетов использовать величину доходного потенциала территории как возможного результата функционирования муниципальной экономики, зависящего от уровня налоговой и неналоговой составляющих в доходах бюджета, суммы доходов, закрепленных (полностью или частично) на постоянной основе, наличия в налоговом и бюджетном законодательстве необходимых условий для развития инициативы местных органов власти с целью максимальной мобилизации собственных финансовых ресурсов (п. 2.3 Паспорта специальности 08.00.10);
- обосновано, что одним из направлений повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований является освоение передовых методов администрирования доходов и расходов, а также внедрение усовершенствованных форм финансовых взаимоотношений между региональной властью и органами местного самоуправления, в том числе в процессе распределения финансовой помощи, в основе расчета величины которой целесообразно использовать модифицированный показатель выравнивающего трансферта, предполагающий определение налогового и неналогового потенциалов (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10);
- аргументировано, что проблема финансовой поддержки местных бюдже тов приводит к необходимости формирования фонда развития бюджетно- налогового потенциала муниципальных образований, особенность которого со стоит в стимулирующем характере распределения финансовой помощи, предна-
значенной для наращивания бюджетной самостоятельности территорий (п. 2.7 Паспорта специальности 08.00.10).
Теоретическая и практическая значимость исследования.Теоретическая значимость работы заключается в том, что предложенные инструментарно-методические подходы к повышению уровня бюджетной самостоятельности, система индикаторов доходного потенциала могут быть использованы в качестве средств поддержки и принятия решений в рамках бюджетного процесса.
Практическая значимость проведенного исследования состоит в разработке мер, позволяющих изменить структуру финансовой помощи муниципальным образованиям и укрепить их бюджетную самостоятельность. Непосредственное практическое значение имеют: инструменты мониторинга бюджетного процесса в муниципальных районах, городских и сельских поселениях, методика расчета выравнивающего трансферта для административно-территориальных образований.
Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности субъектов государственной власти, а также как учебно-методический материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» и др.
Апробация и реализация результатов исследования.Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на XIII региональной научно-технической конференции «Вузовская наука - Северо-Кавказскому региону» (Ставрополь, 2009 г.), III всероссийской научно-практической конференции «Стратегия устойчивого развития регионов России» (Новосибирск, 2010 г.), II международной научно-практической конференции «Проблемы современной экономики» (Новосибирск, 2010 г.), международной научно-практической конференции «Приоритеты и пути развития экономики и финансов» (Сочи, 2010 г.), XL научно-технической конференции по итогам работы профессорско-преподавательского состава и аспирантов СевКавГТУ за 2010 год (Ставрополь, 2011 г.), а также обсуждались на научных семинарах факультета экономики и финансов СевКавГТИ в 2008-2011 гг.
Публикации.По теме исследования опубликовано 11 научных работ общим объемом 3,28 п.л., в том числе 3 статьи - в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объем, структура и содержание работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников (176 наименований) и 13 приложений.
Во введенииобоснована актуальность темы исследования, сформулированы его цель и основные задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
В первой главе«Теоретические основы финансовой независимости местных бюджетов» раскрыты сущность и содержание терминов «местный бюджет», «бюджетная самостоятельность», проведено исследование способов оценки степени бюджетной автономии территорий, охарактеризованы особенности реализации межбюджетных отношений в рамках концепции бюджетного федерализма.
Во второй главе«Оценка бюджетной самостоятельности муниципальных образований региона» проанализированы тенденции развития межбюджетных отношений в Ставропольском крае, дана оценка бюджетной самостоятельности муниципальных образований, осуществлен расчет показателей, характеризующих степень эффективности бюджетной политики, проводимой местными властями, определены индикаторы доходного потенциала территории.
В третьей главе«Организационно-экономические методы и инструменты повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований» структурирован механизм формирования бюджетной политики территории, предложены инструменты мониторинга бюджетного процесса административно-территориального образования, сформулированы практические рекомендации по наращиванию доходного потенциала муниципалитета в рамках механизма перераспределения финансовой помощи из регионального бюджета.
В заключенииприведены выводы и предложения, являющиеся результатами исследования, обоснована целесообразность их практического использования для повышения бюджетной самостоятельности муниципальных образований.

Бюджетная самостоятельность-как основа финансовой устойчивости муниципального образования

Фундаментальным принципом организации и деятельности местного самоуправления является его самостоятельность, или, как зачастую- этот принцип обозначается в международных документах и нормативно-правовых актах зарубежных стран, принцип автономии.
Вместе с тем, са