Ларина, Светлана Евгеньевна. Теория, методология и направления бюджетной децентрализации

Краткое описание

Ларина, Светлана Евгеньевна. Теория, методология и направления бюджетной децентрализации : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10, 08.00.01 / Ларина Светлана Евгеньевна; [Место защиты: Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ].- Москва, 2010.- 382 с.: ил. РГБ ОД, 71 10-8/384

Содержание к диссертации

Введение
Раздел IТеория и методология бюджетной децентрализации
Глава 1 Развитие теоретических концепций по зопросам бюджетной децентрализации 19
Глава 2 Бюджетная децентрализации как объект исследования 41
Глава 3 Модели и направления бюджетной децентрализации 66
Глава 4 Влияние бюджетной децентрализации па управление территориальными финансами: методологические основы 89
Глава 5 Общее и особенное в развитии бюджетной децентрализации 107
Раздел IIСистемные противоречия бюджетной децентрализации в России130
Глава 6 Взаимосвязь развития межбюджетных отношений и бюджетной децентрализации в Российской Федерации 130
Глава 7 Трансформация финансовых основ местного самоуправления в России 153
Глава 8 Институциональные аспекты самостоятельности территориальных бюджетов 181
Глава 9 Проблемы реформирования бюджетного процесса 202
Раздел III.Направления развития бюджетной децентрализации Российской Федерации224
Глава 10 Факторы роста доходов территориальных бюджетов 224
Глава 11. Повышение эффективности бюджетных расходов на территориальном уровне 250
Глава 12 Модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований 271
Глава 13 Модель и методические подходы к разработке антикризисного бюджета субъекта России
Глава 14 Развитие системы мониторинга качестЕа управлении муниципальными финансами 310
Список использованных источников н литературы 342
Приложение

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Тенденции развития национальных бюджетных систем в современных условиях связаны с нахождением баланса в распределении и управлении бюджетными ресурсами между различными уровнями публичной власти. Это выражается в усилении процесса децентрализации государственного управления и становлении действенного института местного самоуправления, совершенствовании механизмов взаимодействия бюджетов разного уровня в рамках единой бюджетной системы страны, разработке стимулов к эффективной и ответственной деятельности территориальных органов власти в бюджетно-налоговой сфере, оптимизации бюджетного процесса на всех уровнях управления общественными финансами.
Финансовая координация и взаимодействие между уровнями государственной власти должны дополняться комплексным исследованием перспектив развития бюджетов муниципальных образований, органы управления которыми призваны реализовывать предпочтения граждан в локальных общественных благах, иметь ресурсы для эффективного их производства. Это обусловливает необходимость разработки теоретических моделей и практических рекомендаций по развитию государственных и муниципальных финансов, базирующейся на обоснованной бюджетной децентрализации, имеющей в своем основании принципы и механизмы разграничения обязанностей по предоставлению общественных благ и их финансового обеспечения, стимулируя ответственное управление бюджетными доходами и расходами, способствуя укреплению организационно-управленческого, социально-экономического, бюджетного потенциала территорий в целях наиболее полного, эффективного и результативного удовлетворения общественных потребностей.
В ходе реформирования межбюджетных отношений и местного самоуправления в России появилась система муниципальных бюджетов, достигнут определенный прогресс в методах их регулирования, сформированы рамочные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в бюджетной сфере. Однако складывающаяся организация бюджетных взаимосвязей, рост дифференциации социально-экономического положения территорий, постоянное перераспределение расходных полномочий, слабость финансовой базы муниципального развития, все это приводит к снижению бюджетной автономии муниципалитетов, воспроизводя пассивную позицию местных администраций в управлении муниципальными финансами и инертность, экстенсивное потребление располагаемых ресурсов. Стимулирующие механизмы, несмотря на то, что их необходимость постоянно подчеркивается в правительственных документах, остаются слабо выраженными и сводятся к ужесточению требований по формальным правилам управления территориальными финансами, зафиксированным бюджетным законодательством.
Проблемы межбюджетных отношений и формирования местных бюджетов обостряются в условиях финансового кризиса, который выявил, помимо прочего, ограниченные возможности региональных и муниципальных властей в проведении инициативной антикризисной бюджетной политики, и еще раз продемонстрировал ведущую роль федерального центра в бюджетном процессе на территориальном уровне.
Таким образом, актуальность темы настоящего диссертационного исследования определяется наличием теоретических и практических проблем, присущих бюджетной системе в целом, так и функционированию органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления в России, обусловивших необходимость концептуальной проработки методологических и методических аспектов развития бюджетной децентрализации. Актуальнойнаучной проблемой, имеющей важное народнохозяйственное финансово-экономическое и институциональное значение, является комплексное исследование современного состояния региональных и местных бюджетов России, их роли в системе управления общественными финансами, выявление факторов и механизмов, обеспечивающих реализацию потенциала бюджетной децентрализации и реформирование на этой основе общественного сектора экономики.
Степень разработанности темы.Исследование проблем бюджетной децентрализации многопланово, и представлено в трудах зарубежных и отечественных специалистов с различных позиций и с разными акцентами.
Так, в работах С.Б. Авдашевой, А.А. Аузана, Д. Кеттла, В.Л. Тамбовцева, А.Е. Шаститко и др. с позиций неоинституциональной экономики поднимаются вопросы децентрализации государственного управления, прежде всего, с точки зрения необходимости повышения эффективности в реализации функций государства по предоставлению публичных благ и услуг. На основе теории общественного сектора разрабатываются варианты оптимизации производства общественных благ, в том числе с выделением локальных общественных благ и обоснованием их децентрализованного предоставления. В частности, такие модели рассмотрены в трудах Э.Б. Аткинсона, Г.А. Ахинова, Дж. Бьюкенена, Е.Н. Жильцова, В.С. Занадворова, М. Олсона, У. Оутса, П. Самуэльсона, Дж.Э. Стиглица, Ч. Тибу, Л.И. Якобсона и др.
Особое значение вопросы бюджетной децентрализации приобретают в контексте развития бюджетного федерализма. Здесь следует выделить работы А.В. Белова, Д. Брюммерхоффа, Т.В. Грицюк, Т.А. Голиковой, Н.Б. Ермасовой, А.Г. Игудина, С.В. Кадомцевой, В.В. Климанова, Г.В. Курлянской, В.Н. Лексина, Р. Масгрейва, И.Д. Мацкуляка, И.Н. Мысляевой, А.М. Лаврова, Ю.И. Любимцева, Н.И. Ляховой, М. Олсона, И.В. Подпориной, Е.В. Пономаренко, В.Б. Христенко, А. Шаха, А.Н. Швецова, Р.Д. Эбела, М.Н. Яндиева и др. В исследованиях этих авторов раскрывается проблематика принятия управленческих решений через анализ системы межбюджетных отношений и эффективности межбюджетных трансфертов как направления развития бюджетного федерализма.
Изучению специфики муниципальных финансов в современных условиях посвящен ряд исследований, проведенных такими экономистами, как Т.Н. Богатырева, Л.Л. Игонина, С.А. Карчевская, Г.Б. Поляк, Л.И. Пронина, Л.Г. Рагозина, О.В. Савранская, И.В. Стародубровская, Э. Слэк, С.Г. Ходасевич, Х. Циммерманн, А.В. Чернявский, А.Н. Швецов, Г.И. Юрьева и др. В работах этих авторов представлены методологические и методические подходы к укреплению ресурсной базы органов местного самоуправления, модели их взаимодействия с государственными структурами по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг, рассматриваются финансовые и организационные аспекты муниципальной реформы, обосновывается важность фискальной автономии местных органов власти.
Отдельные вопросы совершенствования бюджетной политики и бюджетного процесса на основе результативного бюджетирования, включая территориальный уровень управления общественными финансами, обсуждаются в трудах М.П. Афанасьева, П. Брука, Ю.М. Воронина, В.С. Ефимовой, В.В. Климанова, А.М. Лаврова, А.В. Осташкова, М.П. Придачука, М.В. Романовского, И.В. Стародубровской, А.В. Улюкаева и др.
Характер проблем формирования территориальных бюджетов и необходимость модернизации управления общественными финансами обусловливает значительный интерес научного сообщества к механизмам развития взаимоотношений бюджетов разных уровней, о чем также свидетельствуют материалы научно-практических конференций, семинаров и круглых столов.
Однако, важнейшие вопросы специфики функционирования органов власти по предоставлению государственных (муниципальных) услуг и ее влияния на механизмы их финансового обеспечения, формирования эффективных схем регулирования бюджетных и межбюджетных взаимосвязей с целью развития потенциала территориальных бюджетов, систематизации противоречий бюджетной системы, которые обусловлены как собственно бюджетной децентрализацией, так и особенностями национальных подходов в ее осуществлении, и которые обостряются в условиях финансовой и экономической нестабильности, эти вопросы вызывают необходимость их глубокой и всесторонней теоретической проработки.
Требует нового научного осмысления экономическое обоснование функционирования общественных финансов и система управления ими, которое в свете реалий развития современных бюджетных систем и бюджетного процесса должно учитывать стратегические ориентиры в реализации бюджетной децентрализации, совокупность факторов, определяющих возможности саморазвития территориальных административных образований, обоснованность инструментария межбюджетного регулирования, формирующего характер бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне.
Отсюда вытекает рабочаягипотеза исследования, которая заключается в предположении, что теоретико-методологическое обоснование бюджетной децентрализации как содержательной составляющей построения многоуровневой бюджетной системы, формирует научную базу для разработки механизмов регулирования, координации и взаимодействия органов публичной власти в управлении бюджетными ресурсами с целью самообеспечения и саморазвития территорий с учетом сложившегося социально-экономического положения субъектов федерации и муниципальных образований.
В диссертационном исследовании предпринята попытка осуществить комплексный подход к решению проблем развития бюджетной децентрализации, а также выработать практические рекомендации по модернизации системы управления общественными финансами с целью сбалансированного функционирования государственного (муниципального) сектора, повышения качества управления региональными и муниципальными бюджетами.
Актуальность и недостаточная разработанность указанных вопросов определили выбор темы исследования. Она отражает один из важнейших аспектов научных исследований Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Цель диссертационной работысостоит в теоретико-методологическом обосновании концепции бюджетной децентрализации, ориентированной на укрепление самостоятельности органов власти субъектов федерации и муниципальных образований в бюджетной сфере, повышение качества управления территориальными финансами.
Постановка данной цели обусловила необходимость решения следующихзадачтеоретического и прикладного характера:
определить содержание и роль бюджетной децентрализации в системе экономических, организационных и финансовых отношений, ее влияние на развитие бюджетной системы государства и управление бюджетными ресурсами;
раскрыть теоретические основы типологии моделей бюджетной децентрализации, концептуальные позиции по их структурированию, развитию механизмов и направлений реализации;
конкретизировать методологические принципы управления территориальными финансами в условиях бюджетной децентрализации;
выделить общие тенденции бюджетной децентрализации и специфику деятельности органов власти субнационального уровня в бюджетных системах федеративного и унитарного устройства;
выявить системные противоречия бюджетной децентрализации в Российской Федерации;
дать оценку особенностям развития института самостоятельности региональных и муниципальных бюджетов, трансформации финансовых основ местного самоуправления в России;
обосновать перспективные направления роста доходов территориальных бюджетов и меры по обеспечению эффективности их расходов в современных условиях;
разработать модель инвестиционной финансовой поддержки муниципальных образований;
сформулировать методологические и методические положения по разработке антикризисного бюджета субъекта РФ и муниципального образования;
оценить действующую систему мониторинга качества управления муниципальными финансами и разработать предложения по ее совершенствованию.
Объектом исследованияявляется региональные и местные бюджеты, взаимодействие государственных и муниципальных органов власти по их формированию в децентрализованных бюджетных системах.
Предметом исследованияявляется финансово-экономические отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в процессе бюджетной децентрализации на современном этапе модернизации бюджетной системы России.
Область исследованиядиссертационной работы соответствует требованиям паспорта ВАК Минобрнауки РФ по специальностям 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит, и 08.00.01 экономическая теория.
По специальности 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит: п. 2.2 «Государственная политика регулирования финансовых взаимосвязей в системе федеративных потоков», п. 2.3 «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике», п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».
По специальности 08.00.01 экономическая теория: п. 1.1 «Политическая экономия», п. 4.4 «Принципы и методы экономико-теоретических исследований».
Теоретическую базудиссертации составили положения теории общественного сектора, неоинституциональной экономики, государственного и муниципального управления, труды отечественных и зарубежных экономистов в области бюджетного федерализма, государственных и муниципальных финансов, разработки специалистов по различным направлениям организации отношений между органами публичной власти в многоуровневых бюджетных системах, развитию бюджетной политики и реформированию бюджетного процесса.
В качествеметодологической основыисследования использовались общенаучные принципы системного и диалектического подходов, методы структурно-функционального анализа, формализации и обобщения логических зависимостей, сравнения, аналогии, экстраполяции тенденций, экспертных оценок.
Информационной базойдля теоретических обобщений и выводов послужили официальные материалы Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития РФ, Министерства регионального развития РФ, Федеральной службы государственной статистики; нормативные правовые документы представительных и исполнительных органов власти федерального, регионального и муниципального уровня; обзорные, аналитические и справочные данные, результаты исследований отечественных и зарубежных экономистов по вопросам бюджетной децентрализации, развитию местных бюджетов, совершенствованию межбюджетных отношений, опубликованные в специальной периодической печати и сети Интернет.
Основные научные результаты,полученные лично соискателем, иихнаучная новизназаключаются в комплексном теоретико-методологическом обосновании бюджетной децентрализации, формирующей более эффективную систему регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающей ответственное управление бюджетными ресурсами на региональном и муниципальном уровнях, повышающей устойчивость бюджетного процесса в России. В ней раскрыты научные проблемы формирования региональных и местных бюджетов, территориального управления финансовыми ресурсами в децентрализованных бюджетных системах, обоснованы направления реализации потенциала бюджетной децентрализации; предложено решение как фундаментальных теоретических, так и практических задач развития бюджетной децентрализации с целью повышения социально-экономической устойчивости и стимулирования территорий к саморазвитию.
Основныенаучные результатыисследования, полученные лично соискателем, и ихнаучная новизнав области специальности 08.00.10 финансы, денежное обращение и кредит состоят в следующем:
1. Обоснована бюджетная децентрализация как балансирующая и динамичная система, трансформирующая бюджетные и межбюджетные взаимосвязи; направления её развития, обусловленные ростом значимости местного самоуправления и муниципальных бюджетов в предоставлении локальных общественных благ, определяемых для каждой страны конкретной исторической ситуацией и институциональными особенностями функционирования органов публичной власти, их полномочиями и ответственностью в бюджетно-налоговой сфере (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
2. Введена в научный оборот расширенная типология моделей бюджетной децентрализации по характеру взаимодействия центральных, региональных и муниципальных органов публичной власти в бюджетной сфере. Выделены типы моделей бюджетной децентрализации (формальные, административные и комбинированные); раскрыты их характерные признаки в реализации элементов моделей, масштабах процессов, формирующих архитектуру бюджетной децентрализации, наличии преимуществ и недостатков. Установлено, что значимость модели бюджетной децентрализации определяется достижением равновесия между централизацией и децентрализацией, распределением полномочий и ответственности в управлении финансовыми ресурсами в условиях специфики развития национальных бюджетных систем (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
3. Аргументировано, что важнейшим элементом бюджетной децентрализации являются регулятивные механизмы, целевые установки которых варьируются от недопущения снижения достигнутого уровня управления общественными финансами до стимулирования повышения эффективности бюджетной политики на региональном и муниципальном уровне. Определен методологический подход к их разработке, сочетающий базовые принципы обоснованности и комплементарности (совместимости и взаимосвязанности) с принципом спецификации, который предусматривает формирование дополнительного компенсационного инструментария для сохранения стабильности системы управления территориальными финансами при изменении социально-экономических условий (пункт 2.2 Паспорта специальностей ВАК Минобрнауки РФ).
4. Обосновано, что соотношение между системой бюджетных ограничений и бюджетной самостоятельностью территориальных органов власти определяет диапазон границ конкретной национальной модели бюджетной децентрализации; формальные бюджетные ограничения призваны обеспечить исходный уровень качества управления территориальными финансами для поддержания общей стабильности бюджетной системы; дополнительные и жесткие бюджетные ограничения должны учитывать критерии эффективного управления региональными и муниципальными финансами. При этом бюджетная децентрализация ориентирует на повышение качества управления общественными финансами, способствует реализации программ предоставления общественных услуг с учетом территориальной специфики, стимулирует развитие инициативы региональных и муниципальных властей в общественном секторе, формируют механизмы ответственности за проводимую бюджетную политику (пункт 2.3 Паспорта специальностей ВАК