Шикунова Людмила Николаевна. Совершенствование механизма реализации бюджетной политики на региональном уровне

Краткое описание

Шикунова Людмила Николаевна. Совершенствование механизма реализации бюджетной политики на региональном уровне : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Шикунова Людмила Николаевна; [Место защиты: Сев.-Кавказ. гос. техн. ун-т].- Ставрополь, 2008.- 198 с.: ил. РГБ ОД, 61 08-8/756

Введение к работе

з
Актуальность темы исследования.Экономические и политические реформы, проводимые в Российской Федерации с начала 90-х годов XX века, коренным образом изменили бюджетную систему и механизм управления правами собственности. Предпосылки рационального формирования и использования ресурсов государственного бюджета дают власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную реорганизацию, стимулировать развитие приоритетных секторов народного хозяйства, обеспечивать социальную поддержку менее обеспеченных слоев населения.
Федеральный бюджет, являясь главным средством мобилизации и распределения денежных потоков на уровне страны, выступает инструментом государственной региональной политики. Взаимоотношения между бюджетами различных уровней в Российской Федерации характеризуются многочисленными проблемами, такими как отсутствие механизма четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников, повышения бюджетной обеспеченности муниципальных образований и покрытия расходов территорий их собственными налоговыми доходами, сокращения количества дотационных бюджетов, оздоровления системы региональных финансов и т.д. Среди стратегических и тактических направлений совершенствования бюджетной политики административно-территориальных образований значимыми являются: построение эффективной системы финансовой поддержки бюджетов субфедерального и местного уровней; создание стимулов для проведения рациональной налоговой политики; применение научно обоснованных подходов к управлению государственными финансами.
Изложенное характеризует актуальность выбранной темы диссертационной работы в области исследования вопросов совершенствования механизма реализации бюджетной политики, системы управления доходами и расходами бюджетов, планирования и прогнозирования их финансовых ресурсов и конкретизации данных мер для отдельно взятого региона Российской Федерации.
Степень разработанности проблемы.Проблемы оптимизации бюджетной системы на уровне государства исследованы в работах известных зарубежных ученых: Дж. Бьюкенена, Д. Кинга, В. Оутса, а также отечественных специалистов - Д.А. Аллахвердяна, Л.А. Дробозиной, В.Н. Лексина, М.В. Романовского, В.М. Родионовой, С.Г. Синельникова-Мурылева, И.В. Трунина и др.
Изучению проблем реализации бюджетной политики, совершенствования системы управления государственными доходами и расходами посвящены труды многих экономистов: Г.В. Базаровой, A.M. Бирмана, М.В. Васильевой, А.Г. Зверева, A.M. Лаврова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Л.П. Прониной, Б.И. Филимонова, В.Б. Христенко, А.В. Швецова, Е.Г. Ясина и др.
Различные способы решения проблем регулирования межбюджетных отношений сформулированы в исследованиях И.А. Бланка, B.C. Врублевской, В.В. Ковалева, Н.Д. Кочетовой, Г.Б. Поляка, Е.А. Стояновой, К.В. Якушевой и других ученых.
Отмечая теоретическую значимость и практическую важность отмеченных научных работ, следует подчеркнуть, что они не исключают дискуссион-ности постулата о том, что эффективность региональной бюджетно-налоговой политики в целом влияет не только на межбюджетные отношения, но и на финансовую систему региона и муниципалитетов, величину бюджетных доходов. Проблема, которая возникает при распределении бюджетных средств, связана с определением налогового ресурса региона и оценкой результативности проведения бюджетной политики. Кроме того, необходимо совершенствование механизма ее реализации применительно к конкретному субъекту РФ, что и определило актуальность проведенного исследования, инициировало постановку цели, задач и построение логики диссертации.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК.Исследование выполнено в рамках специальности 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.3. «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике» и п. 2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и
расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).
Цель и задачи исследования.Целью диссертационного исследования является теоретическое обоснование стимулирующего влияния системы межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие территорий и разработка направлений совершенствования механизма реализации региональной бюджетной политики на практике.
Достижению поставленной цели способствует решение ряда задач:
в теоретическом аспекте исследовать сущность и содержание бюджетной политики и охарактеризовать ее основные элементы;
раскрыть содержание методов, инструментов, рычагов реализации бюджетной политики на региональном уровне;
рассмотреть взаимосвязь государственных и региональных финансов и конкретизировать роль бюджетов муниципальных образований в их организации;
изучить существующие методики оценки результативности бюджетной политики, основанные на расчете качественных и количественных показателей, проиллюстрировать направления их практической реализации;
- провести анализ доходной и расходной частей бюджета региона, дать оценку его устойчивости, исследовать условия и выявить факторы, ее опреде ляющие;
сформулировать основные направления совершенствования бюджетной политики и повышения качества управления государственными и региональными финансами;
обосновать комплекс мер, способствующих рационализации механизма управления расходами и самообеспеченностью бюджетов.
Предметом исследованиявыступает система финансовых отношений в контексте решения стратегических, тактических и оперативных задач бюджетной политики и реализации мер по ее совершенствованию на уровне админист-
6ративно-территориальных образований, а также механизм распределения доходов и расходов и управления бюджетами субъектов Федерации.
Объектом диссертационного исследованияявляется бюджетная система Ставропольского края.
Теоретической и методологической основойдиссертации послужили научные концепции, фундаментальные исследования, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых по теории государственных финансов, разработки и рекомендации экономистов в области межбюджетных отношений, бюджетной политики, а также законодательные и иные нормативные акты органов государственной власти различного уровня. В процессе обработки и анализа материала использовались такие методы, как абстрактно-логический, монографический, структурный, экономико-статистический, экономико-математические, а также специальные приемы экономического анализа - сравнения, группировки.
Информационно-эмпирической базойдиссертационного исследования явились материалы Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Ставропольского края, плановые и отчетные данные представительных и исполнительных органов власти, материалы научно-практических конференций и периодической экономической печати.
Рабочая гипотезадиссертации базируется на системе методических положений и научной позиции автора, в соответствии с которыми согласование целей экономического развития административно-территориальных образований с социальными потребностями их населения должно осуществляться мерами рационального использования ресурсного потенциала данных территорий при финансовой поддержке государства посредством разграничения прав собственности и эффективного механизма реализации бюджетной политики и совершенствования бюджетного процесса.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
1.В системе государственного устройства особое значение отводится бюджету как инструменту финансовой политики. В условиях становления цивилизованного рынка целесообразен пересмотр основных принципов организации бюджетных отношений в сторону усиления значимости таких, как: самостоятельность; равенство прав субъектов Федерации; обязательность компенсации бюджетам недостающих средств вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня; достоверность информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в поддержке; ясность (прозрачность) и гласность.

Деятельность органов местного самоуправления объективно предполагает их финансовую самостоятельность, что на практике реализовать достаточно сложно. В первую очередь, это связано с несовершенством правовой базы и наличием противоречий в законодательных и нормативных актах, несоответствием федеральных и региональных законов в области местного самоуправления. В этой связи возникает необходимость формулирования проблем развития муниципальных финансов и разработки способов их решения (на основе функционально-управленческого и структурного подходов), а также проведения эффективной региональной бюджетной политики, способствующей предоставлению равных возможностей в получении бюджетных услуг и перераспределении средств бюджета.

Результативность бюджетной политики обусловлена потенциальной способностью бюджетного механизма аккумулировать финансовые ресурсы и фактической устойчивостью бюджета, что обеспечивается организацией мониторинга и финансового планирования. Первый служит действенным рычагом повышения бюджетной обеспеченности, как основного индикатора финансовой устойчивости, а последнее ориентирует бюджетную политику региональных властей на реализацию различных долгосрочных и среднесрочных целей. Вместе с тем, выбор инструментов воздействия на состояние бюджета предо-

пределен взаимосвязью параметров бюджетно-финансового равновесия региональной экономики и финансовой стабильности региона.
4. Налоговая реформа в РФ, недостаток средств на реализацию полномо чий, закрепленных на региональном и муниципальном уровнях, и перераспре деление налоговых доходов в пользу федерального бюджета привели к тому, что бюджет Ставропольского края последние три года принимался и исполнял ся с дефицитом. Для его покрытия необходимо привлечение заемных источни ков посредством открытия кредитной линии с правом получения денежных средств по мере необходимости и возможным досрочным погашением. В сло жившихся условиях политика в сфере управления государственным внутрен ним долгом направлена на обеспечение его оптимальной структуры и поддер жание допустимого объема.
5. Ориентация бюджетной политики на решение таких задач, как уменьшение налоговой и долговой нагрузки, повышение устойчивости бюд жета, использование новых приоритетов финансирования бюджетных услуг, становится базовой предпосылкой в ее проведении. Централизация налоговых поступлений на уровне Федерации и ее субъектов приводит к недостатку фи нансовых ресурсов у местных органов власти. Повышению диверсификации их источников способствует либо расширение перечня налогов и их базы (экстен сивный путь), либо использование механизма перераспределения налога на до ходы физических лиц (НДФЛ), имущественных налогов и ресурсных платежей между уровнями бюджетной системы (интенсивный путь). При этом регион по лучает дополнительный стимул для развития собственной доходной базы, а также возможность роста бюджетной автономии.
6. Проведение на уровне муниципалитетов самостоятельной политики в области распределения бюджетных средств является актуальной проблемой и требует совершенствования процесса обеспечения самодостаточности местных бюджетов, который должен протекать наряду с оптимизацией их расходных обязательств. В этом направлении целесообразно осуществление реструктури зации бюджетного сектора, расширение прав главных распорядителей бюджет-
ных средств, использование программно-целевых методов планирования при определении объема расходов в разрезе их функциональной классификации, а также методов бюджетирования, ориентированных на результат.
Научная новизна исследованиясостоит в теоретическом обосновании структурных элементов механизма региональной бюджетной политики и разработке мер по их практической реализации, способствующих совершенствованию бюджетного процесса. Наиболее важные научные результаты, полученные автором в процессе исследования, заключаются в следующем:
интерпретирована сущность бюджетной политики, охарактеризованы формы бюджетных отношений, подчеркнута важность субсидиарной организации межбюджетных связей, усилении их стимулирующей роли и инвестиционной поддержки, реализация которых повысит автономность, сбалансированность и реалистичность бюджетов;
обоснованы задачи бюджетно-налоговой политики в направлении обеспечения стабильности налогового законодательства и межбюджетных отношений, качества финансового менеджмента, внедрения достоверного и объективного бюджетного планирования; сгруппированы методы, инструменты и рычаги ее реализации;
предложены показатели оценки бюджетного потенциала на субфедеральном уровне и эффективности распределения финансовой помощи, способствующие идентификации вектора роста результативности бюджетной политики региональных и местных органов власти;
дана характеристика функционально-управленческому и структурному подходам к реализации бюджетной политики в административно-территориальных образованиях, позволившим выявить возможности количественного и качественного воздействия бюджетных отношений на экономику региона;
сформулированы меры по совершенствованию долговой политики и порядка финансирования социально значимых сфер, основанные на анализе доходных источников бюджета Ставропольского края и расходных обязательств;
в целях определения финансового состояния и качества управления бюджетами административно-территориальных образований предложен комплекс критериев: долговой нагрузки, уровня зависимости и дотационности, среднедушевых бюджетных показателей;
разработан механизм перераспределения налоговых поступлений по НДФЛ, имущественным и ресурсным налогам между уровнями бюджетной системы, способствующий повышению бюджетной автономии, для оценки эффективности которого рекомендовано использовать коэффициент налогового замещения.
Практическая значимостьпроведенного исследования заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию механизма реализации региональной бюджетной политики. Непосредственное практическое значение имеют разработанная в процессе исследования методика анализа результативности проведения бюджетной политики региональными и местными органами власти Ставропольского края, сформулированные направления ее совершенствования, а также обоснованные подходы к оценке финансового состояния и качества управления бюджетами.
Рекомендации, предложенные в диссертации, могут быть использованы в практической деятельности финансовых органов всех уровней власти, в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования бюджетной системы и бюджетного процесса, а также как учебно-методический материал в преподавании дисциплин «Бюджетная система РФ», «Бюджетное планирование и прогнозирование», «Доходы бюджета», «Организация исполнения бюджета» и др.
Апробация и реализация результатов исследования.Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены и получили одобрение на I Всероссийской научно-практической конференции «Корпоративное управление в Российской Федерации» (г. Кисловодск, 2003 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Антикризисная экономическая политика в России» (г. Пятигорск, 2004 г.), Всероссийской научно-практической конференция «Роль научного студенческого сообщества в условиях трансформируемой эко-
11номики России» (г. Пятигорск, 2005 г.), II Международной научной конференции молодых ученых, аспирантов и студентов «Молодежь и экономика» (г. Ярославль, 2005 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Современное состояние и перспективы развития экономики России» (г. Пенза, 2005 г.), Международной научно-практической конференции «Образование и наука - основной ресурс социально-экономического развития» (г. Ростов-на-Дону, 2006 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Формирование рыночной экономики: проблемы структурной перестройки в экономической и финансовой сферах» (г. Пятигорск, 2007 г.), а также обсуждались на научных семинарах факультета экономики и финансов Северо-Кавказского гуманитарно-технического института в 2004-2007 гг.
Публикации.По теме диссертационного исследования опубликовано 12 научных работ, общим объемом 3,16 п.л. (авт. - 2,82 п.л.), в том числе 1 статья -в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.
Объем и структура работы.Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников (151 наименование), 7 приложений, включает 18 рисунков и 30 таблиц.