Вагапова Алсу Рашидовна. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации

Краткое описание

Вагапова Алсу Рашидовна. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации : диссертация... кандидата экономических наук : 08.00.10 Москва, 2007 185 с. РГБ ОД, 61:07-8/2936

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Экономические и институциональные аспекты развития межбюджетных отношений 9
1.1 Принципы и тенденции развития межбюджетных отношений - 9
1.2 Взаимосвязь самостоятельности бюджетов и межбюджетных отношений - 29
1.3 Особенности современного этапа реформирования меж- 54 бюджетных отношений в РФ
Глава 2. Направления совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации- 80
2.1 Совершенствование системы межбюджетных трансфертов 80
2.2 Факторы роста доходов территориальных бюджетов 105
2.3 Мониторинг управления региональными и муниципаль- 132 ными финансами
Заключение 152
Список использованных источников и литературы 159
Приложение 172

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Отношения бюджетного федерализма являются одной из наиболее динамично развивающихся сфер. За последние несколько лет формы и методы межбюджетного взаимодействия в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Уточнены пропорции распределения ресурсов между уровнями бюджетной системы, проведена корректировка бюджетных взаимосвязей, движения и направлений финансовых потоков путем реализации на практике новых подходов к разграничению доходов и расходов, к развитию механизма межбюджетных трансфертов. В тоже время анализ развития бюджетной системы Российской Федерации демонстрирует незавершенность реформы межбюджетных отношений. Указанных преобразований недостаточно для приведения бюджетных взаимосвязей в соответствии с принципами бюджетного федерализма. Об этом свидетельствуют сохраняющаяся несбалансированность бюджетной системы, увеличивающаяся дифференциация социально-экономического положения субъектов Федерации, рост числа дотационных территорий. На региональном уровне организация межбюджетных отношений вообще не обладает достаточной теоретической и методической проработкой с учетом муниципальной реформы.
В связи с этим, важными остаются вопросы дальнейшего совершенствования организации и регулирования межбюджетных отношений, адекватного целям и задачам социально-экономического развития страны и ее территорий, разработки эффективного механизма реализации потенциала межбюджетного перераспределения.
Степень разработанности проблемы.Вопросы развития межбюджетных отношений в условиях децентрализованных бюджетных систем рассматриваются в трудах многих ученых, таких как Богачева О.В., Гри-цюк Т.В., Игонина Л.Л., Игудин А.Г., Климанов В.В., Лавров A.M., Лексин В.Н., Любимцев Ю.И., Подпорина И.В., Пономаренко Е.В., Пронина Л.И., Христенко В.Б., Швецов А.Н., Шуба В.Б. и др. В работах этих авторов рас-
крываются многие теоретические и практические аспекты развития межбюджетных отношений в современных условиях России. Однако реформа межбюджетных отношений в настоящее время обозначила ряд качественно новых задач, которые могут быть решены в рамках комплексного исследования их влияния на достижение целей социально-экономического развития страны на основе развивающегося бюджетного федерализма. Этим и объясняется необходимость разработки избранной темы исследования.
Цель диссертационного исследованиязаключается в теоретическом обосновании направлений развития межбюджетных отношений и системы межбюджетных трансфертов в Российской Федерации, разработке методических положений и рекомендаций по их совершенствованию.
Реализация данной цели предполагает решение следующих задач:
определить тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, выявить особенности современного этапа их реформирования;
исследовать специфику взаимосвязи системы межбюджетных отношений и самостоятельности субнациональных бюджетов в условиях развития федеративных отношений и муниципальной реформы в России;
- обосновать направления совершенствования межбюджетных трансфертов с учетом целей социально-экономического развития регионов и страны в целом;
- раскрыть факторы роста доходов территориальных бюджетов;
- разработать рекомендации по созданию системы мониторинга управления региональными и муниципальными финансами.
Объектом исследованияявляется система организации и регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Предметом исследованиявыступает совокупность финансово-экономических отношений, возникающая в процессе функционирования и совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Теоретико-методологическую основуисследования составляют
труды российских ученых в области совершенствования межбюджетных отношений и их влияния на региональное социально-экономическое развитие. В работе использованы принципы диалектического, системного и логического подходов, структурно-функциональный анализ, сравнение, ситуационный анализ, метод экспертных оценок.
Информационной базойисследования являются законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы межбюджетных отношений, материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной службы государственной статистики, аналитические материалы научно- исследовательских институтов и центров, научно-практических конференций и семинаров по изучаемой проблеме, а также материалы, опубликованные в специальной и периодической печати, интернет-ресурсы.
Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизнасостоят в следующем:
- выявлены тенденции развития межбюджетных отношений в Рос сийской Федерации, а именно: «рамочное» закрепление формальных при знаков бюджетно-налоговой автономии; наличие различных подходов к построению межбюджетных отношений в субъектах Российской Федера ции; частичная формализация распределения финансовой помощи с сохра нением распределения значительной ее части без четких критериев и про цедур; повышение качества управления региональными и муниципальны ми финансами;
- обоснован ряд положений, характеризующих современный этап развития межбюджетных отношений в Российской Федерации: масштабы дотаций и финансовой помощи бюджетам определяют потенциал осущест вления расходных полномочий, вмененных органам власти соответствую щего уровня бюджетной системы федеральным законодательством; мето дики и размер субвенций задают возможности исполнения делегирован ных полномочий; дополнительные расходы бюджетов императивно опре-
деляются наличием собственных дополнительных доходных источников соответствующего бюджета;
- раскрыты направления развития межбюджетных отношений в Рос сийской Федерации: упорядочение финансовой помощи, направляемой на сбалансированность бюджетов, разработка формализованных процедур инвестиционной финансовой поддержки, ориентация на стимулирующий эффект в межбюджетном регулировании, формирование моделей и схем предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне;
- определены пути дальнейшего совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования, в частности: учет федеральных льгот по региональным и местным налогам для повышения объективности расчета налогового потенциала субъектов Федерации и муниципальных образований, учет расходов на администрирование в исполнении делегированных полномочий субнациональными органами власти при расчете субвенций из фондов компенсаций, формирование эффективного механизма распределения инвестиционной финансовой помощи путем совершенствования методик предоставления средств из фонда регионального (муниципального) развития, а также изменения подходов к финансированию программной и непрограммной частей федеральной адресной инвестиционной программы (ФАЙЛ) и др.;
- аргументирована необходимость совершенствования стандартного мониторинга управления региональными и муниципальными финансами на основе изменившихся бюджетно-налоговых реалий и требований, опре делены параметры расширенного мониторинга управления субнациональ ными финансами в целях информирования широкого круга заинтересован ных лиц при принятии управленческих решений, в том числе и в сфере межбюджетного регулирования.
Основные положения диссертации, выносимые на защиту:
- тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Фе дерации, характеристики современного этапа их реформирования,
особенности взаимосвязи межбюджетных отношений и самостоятельности региональных и местных органов власти в социально- экономическом развитии территорий;
направления совершенствования трансфертного механизма межбюджетного регулирования;
факторы роста доходов субнациональных бюджетов на основе развития их налоговой автономии, усиления аналитического инструментария в оценке налогового потенциала территорий, развития программно-целевых методов в межбюджетном регулировании;
- параметры мониторинга управления региональными и муници пальными финансами.
Практическая значимость исследованиясостоит в том, что положения и выводы, изложенные в диссертации, могут быть использованы органами государственной власти и управления при определении основных направлений бюджетно-налоговой политики, составлении программ социально-экономического развития территорий, при разработке методических подходов к оптимизации распределения финансовых потоков через межбюджетные трансферты. Основные теоретические положения работы можно применять в учебном процессе при изучении таких дисциплин, как «Бюджетная система Российской Федерации», «Государственные и муниципальные финансы», в программах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в научно-исследовательских работах по проблемам развития межбюджетных отношений.
Апробация работы.Материалы диссертации, выводы и предложения, полученные в ходе исследования, обсуждались на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, на научно-практической конференции «Современная экономическая теория и реформирование России» в Российском университете дружбы народов (ноябрь 2006 г.). Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в 5 публикациях автора,
общим объемом 2,1 п.л. (включая статью в журнале, рецензируемом ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации).
Структура работыопределяется ее общей концепцией, поставленными задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Принципы и тенденции развития межбюджетных отношений

Логика исследования межбюджетных отношений предполагает выявление их содержания и принципов организации, взаимосвязей в распределительных отношениях, возникающих в бюджетной системе.
При всем многообразии трактовок их содержания1 современное бюджетное законодательство Российской Федерации дает следующее нормативное толкование термина «межбюджетные отношения» - это взаимоотношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных право-отношений, организации и осуществления бюджетного процесса. По нашему мнению, нормативная формулировка понятия «межбюджетные отношения» не раскрывает их социально-экономического содержания. При таком понимании межбюджетных отношений основные проблемы их совершенствования видятся в упорядочении и разграничении бюджетных полномочий органов власти (правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий.
В качестве исходной теоретической позиции в работе принимается содержание межбюджетных отношений как финансовых взаимоотношений в бюджетной сфере между различными уровнями власти. В этом смысле важно не ограничивать понятие «межбюджетных отношений» процедурными и технологическими вопросами в области формирования и исполнения бюджетов разного уровня, распределения финансовой помощи из центра, определения размеров и схем движения межбюджетных потоков. Важно учитывать, что органы власти (федеральные, региональные и местные) выступают лишь как посредники между государством и членами общества (физическими лицами, гражданами) по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства (регионов).
Наличие большой совокупности субъектов межбюджетных отношений определяет необходимость установления бюджетных взаимосвязей федерального бюджета не только с каждым отдельным субъектом Федерации или муниципальным образованием, но и с их совокупностью, которая должна приобретать свойства системы, поддающейся именно системному регулированию сверху.
Общая методология совершенствования межбюджетных отношений в Российской Федерации обозначает следующие аспекты: учет общих национальных особенностей; восприятие реалий экономического развития страны и перспектив; определение целей и задач межбюджетных отношений, а также направлений их совершенствования как системы.
Мировой опыт показывает что, межбюджетные отношения функционируют и развиваются на основе ряда фундаментальных принципов, результативность которых достигается только через совокупный эффект их реализации. Раскроем содержание этих принципов.
- Распределение расходных обязательств по уровням бюджетной системы. Данный принцип выражает обусловленность определенных расходов каждого уровня власти с точки зрения реализации их собственных или переданных (делегированных) им функций.
- Разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов по уровням бюджетной системы. При этом, с нашей точки зрения, принципиальными являются две позиции: во-первых, исходные условия наделения органов власти собственными доходными источниками, т.е. достаточность доходов для реализации обусловленных нормативно-правовой базой расходных обязательств, и, во-вторых, содержательные характеристики собственных доходов, что предопределяет степень автономии их формирования и управления.

Взаимосвязь самостоятельности бюджетов и межбюджетных отношений

Вектор развития межбюджетных отношений, конкретные формы и методы предоставления межбюджетных трансфертов предопределяются бюджетно-налоговой автономией, самостоятельностью бюджетов в бюджетной системе федеративного государства.
Принцип самостоятельности бюджетов имеет приоритетное значение для организации бюджетной деятельности на уровне субъектов Россииской Федерации и местного самоуправления. В то же время признаки самостоятельности, обособленности, независимости могут иметь в своем проявлении только относительный характер, который выражается как в содержательной нагрузке данного принципа, так и характере бюджетных ограничений, действующих в бюджетной системе страны. В этом смысле самостоятельность приобретает определенное значение и реализуется как самостоятельность движения в заданном направлении. Иными словами, самостоятельность бюджетов в Российской Федерации означает наличие прав, обязанностей и ответственности у ее субъектов и органов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы бюджетной деятельности на региональном и местном уровне с учетом положений соответствующих федеральных законов, к которым относится БК РФ и ряд других нормативных актов.
Логика реализации принципа самостоятельности в федеративном государстве такова: позиция федеральных органов власти в вопросах построения бюджетной системы направлена, прежде всего, на обеспечение единства этой системы, использование эффективных методов ее функционирования. Органы власти нижестоящих уровней власти и управления имеют право самостоятельно осуществлять бюджетную деятельность, при условии соблюдения общих правил деятельности, которые устанавливаются федеральными органами власти. В России эти вопросы являются чрезвычайно актуальными, т.к. провозглашенные идеи децентрализации управления (и, следовательно, самостоятельности) в условиях жестких бюджетных ограничений1 де-факто оборачиваются выхолащиванием самой идеи бюджетной автономии и самостоятельности субнациональных органов власти (в т.ч. и местного самоуправления). В настоящее время необходимо законодательно закрепить «налогово-бюджетную автономию» региональных и местных властей, при одновременном повышении их ответственности за результаты такой автономии.
Самостоятельность бюджетов представляет собой единство экономического и нормативного содержания. В бюджетной практике они неразрывны: экономическое содержание определяется правом, а юридическое толкование получает экономическую форму реализации.
Таким образом, самостоятельность бюджетов следует рассматривать, на наш взгляд, с нескольких позиций. Во-первых, с точки зрения содержания данного термина и принципа, его нормативного толкования, т.к. формализация «рамок» самостоятельности формирует систему прав, обязанностей и ответственности органов власти при реализации бюджетных полномочий. Во-вторых, с точки зрения финансовых и экономических основ и механизмов развития отношений, возникающих в бюджетном процессе. И, наконец, в-третьих, в системе ограничений, действующих в бюджетной сфере, которые и прямо, и косвенно определяют характер межбюджетного регулирования.
Впервые принцип самостоятельности бюджетов в России был зафиксирован в 1991 году законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»1. Однако, в данном правовом акте этот принцип выражался нечетко, т.к. не были определены границы бюджетной самостоятельности органа власти каждого уровня, механизм ее практической реализации, меры ответственности за нарушение данного принципа и т.д. Нормативное толкование принципа самостоятельности в данном законе состояло в том, что утверждение бюджета осуществляется представительными органами власти, а его исполнение - исполнительными органами власти самостоятельно на основе механизма бюджетного регулирования. В начале 90-х гг., когда бюджетная система только формировалась, основной акцент делался на то, что бюджеты всех уровней являются частью бюджетной системы Российской Федерации и границы их самостоятельности определялись с учетом сохранения целостной системы.

Совершенствование системы межбюджетных трансфертов

Система межбюджетных трансфертов в Российской Федерации в настоящее время имеет достаточно широкий перечень форм финансовой поддержки бюджетов других уровней.
Основой раздела федерального бюджета «Межбюджетные трансферты» является Федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), цель которого заключается в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности регионов посредством механизма распределения дотаций. Методика распределения средств из ФФПР постоянно меняется, сравнительный анализ изменений в методических подходах выделения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации представлен в Приложении 3.
С 2005 года трансферты из ФФПР распределяются между субъектами Российской Федерации по новой методике относительно критерия, установленного для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности. В ФФПР изменилось соотношение частей для выделения субъектам дотаций и специальных дотаций, уменьшилось число поправочных коэффициентов при определении индекса бюджетных расходов, отменена практика последующих корректировок объема расчетного курса денежных средств, выделяемых субъекту Российской Федерации. В результате удалось преодолеть некоторые недостатки прежнего механизма распределения.
Однако если рассмотреть существующую методику распределения дотаций из ФФПР, то, на наш взгляд, она нуждается в доработке. Это относится, прежде всего, к базовым показателям, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности - индексы налогового потенциала (ИНП) и бюджетных расходов (ИБР) субъекта Российской Федерации. ИНП определяется на основе общей величины добавленной стоймости отраслей экономики в расчете на душу населения по субъекту Федерации соответственно за 3 года до последнего отчетного года с корректировкой на поправочный коэффициент, связанный с отраслевой структурой экономики. На наш взгляд, показатели добавленной стоимости и объем промышленного производства, так называемый «отраслевой подход», не являются объективной и достоверной оценкой налогового потенциала регионов. Существующий подход к расчету ИНП не позволяет учесть объем федеральных льгот по региональным и местным налогам, не учитывает изменения налогового и бюджетного законодательства. Кроме того, учет показателя добавленной стоимости за 2004 год, в котором началась реорганизация, используется в расчетах при формировании