Николаенко Елена Викторовна. Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований в условиях рыночной экономики

Краткое описание

Николаенко Елена Викторовна. Формирование финансовых ресурсов муниципальных образований в условиях рыночной экономики : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2004 205 c. РГБ ОД, 61:04-8/3613

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические основы финансовых ресурсов муниципальных образований в условиях рыночной экономики 12
1.1. Содержание, состав и структура финансовых ресурсов муниципальных образований 12
1.2. Местные бюджеты как основная форма функционирования финансовых ресурсов муниципальных образований 36
1.3. Зарубежный опыт формирования финансовых ресурсов
муниципальных образований 66
Глава 2. Основные направления совершенствования формирования финансовых ресурсов муниципальных образований в условиях рыночной экономики 84
2.1. Совершенствование формирования финансовых ресурсов муниципальных образований 84
2.2 Развитие налоговых доходов муниципальных образований 114
2.3. Муниципальный заем как источник формирования доходной базы
местных органов власти 133
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 151
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 156
ПРИЛОЖЕНИЯ 165

Введение к работе

Актуальность темы исследованияопределяется необходимостью поиска средств и методов обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Недостаток финансовых ресурсов муниципальных образований продолжает оставаться болезненной и до сих пор нерешенной проблемой бюджетной политики страны.
Становление рыночных отношений в России положило начало развитию децентрализации системы управления экономики, переходу на федеративное бюджетное устройство. Конституцией РФ (1993 г.) местное самоуправление определено как институт, не входящий в систему государственной власти. С другой стороны, на этот институт возложены важнейшие и весьма дорогостоящие полномочия по жизнеобеспечению населения. Для успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации каждое муниципальное образование должно иметь соответствующую экономическую базу, в том числе и, прежде всего, финансовые ресурсы.
Обстоятельством, резко осложнившим отношения между государственным и муниципальным уровнями управления, стало то, что, сама государственная власть разделена также на два уровня: федеральный - с достаточно ясно очерченными полномочиями и субъектов федерации (региональный), чьи полномочия до сих пор полностью не определены в законодательном плане.
Несмотря на внешние признаки оживления в российской экономике в последние годы положение с наполняемостью доходной части местных бюджетов еще более осложнилось. Продолжается централизация устойчивых и наиболее легко контролируемых налогов в федеральном и региональном бюджетах, отсутствует заинтересованность местных органов власти в увеличении налогооблагаемой базы. Большинство местных бюджетов свою доходную часть формирует не за счет собственных доходов, а за счет отчислений от регулирующих налогов и финансовой помощи из региональных бюджетов.
В результате местные власти, как правило, не имеют представления о том,
на какую финансовую базу они могут рассчитывать не только в отдаленном, но и в самом ближайшем будущем. На местном уровне отсутствует финансовая стабильность - важнейшее условие социально-экономического развития территорий. Множество российских муниципалитетов сегодня располагает достаточным и средним экономическим потенциалом, но не в силах реализовать его, поскольку, до предела урезанные в финансовых правах, они не имеют возможности планировать свое социально-экономическое развитие, осуществлять даже самые минимальные инвестиции, и вынуждены надеяться только на финансовую помощь региональных бюджетов. Несмотря на определенный прогресс в методах регулирования местных бюджетов, теперь их состояние создает искаженные стимулы для проведения эффективной экономической политики местных органов управления. Действующие правила не способствуют повышению заинтересованности муниципалитетов в увеличении налогооблагаемой базы, им проще получать трансферты из вышестоящих бюджетов.
Проблема поиска оптимального финансово-бюджетного взаимодействия является актуальной не только для России, но и практически для всех федеративных государств. При этом мировой опыт не дает универсальных решений -государственное устройство, распределение налоговых и бюджетных полномочий, методы межбюджетного взаимодействия в каждой стране индивидуализированы. Вместе с тем, целый ряд отдельных проблем, охватываемых избранной темой исследования, имеет решение в мировой практике, поэтому учет ее достижений и уроков представляется необходимым и обязательным; позволяет определить те направления, по которым стоит двигаться для формирования справедливых финансовых отношений между всеми органами власти.
Степень разработанности проблемы.Рассмотрение различных аспектов проблем функционирования государственных и муниципальных финансов, их роль в социально-экономическом развитии общества исследовались в разные годы многими экономистами. Этой проблеме посвятили свои труды такие отечественные ученые, как А. М. Александров, Д. А. Аллахвердян, С. В. Андреев,
Л. Г. Баранова, В. Т. Баринов, С. И. Берлин, А. М. Бирман, В. Е. Боголепов, Д. Н. Бобрышев, А. Я. Быстряков, Э. А. Вознесенский., А. Г. Воронин, О. В. Вруб-левский, В. П. Горегляд, В. В. Глущенко, Л. А. Дробозина, А. А. Замотаев, А. Г. Куликов, В. Н. Лексин, Ю. И Любимцев, И. Д Мацкуляк, Д. С. Моляков, Я. М. Музыченко, И. X. Озеров, Л. П. Павлова, В. Г Пансков, И. В. Подпорина, А. М. Поздняков., Г. Б. Поляк, Б. Е. Пеньков, В. М. Родионова, Б. М. Сабанти, В. К Сенчагов, М. А. Смирнов, В. Н. Сумароков., Н. Г. Сычев, В. В. Таболин, К. И. Таксир, В. Н. Твердохлебов, Г. М, Точильников, Б. И. Филимонов, В. Б. Христенко, Н. А. Ширкевич, В. И. Шувалов, М. И. Яндиев и др.
Большой интерес представляет диссертационные исследования, посвященные бюджетно-налоговой проблематике: 3. С. Андиевой, Т. В. Дорониной, А. Н. Постригань, В. В. Сильченко, В. А. Рубана, О. А. Поляковой, И. А. Львова и др. авторов.
В то же время материалы выполненных научных исследований по проблемам формирования и укрепления финансовых ресурсов муниципальных образований не дают окончательных и бесспорных рекомендаций. Изменяющееся законодательство, практический опыт вызывают необходимость продолжения исследований по рассматриваемой проблематике для научного обоснования механизмов укрепления муниципальных финансов, и в первую очередь местного бюджета. Поэтому актуальность отмеченных выше проблем, их недостаточная изученность и обусловила выбор темы, цели, задач, объекта и предмета настоящей работы.
Цель диссертационного исследованиясостоит в теоретическом обосновании формирования состава финансовых ресурсов муниципальных образований и выработке практических рекомендаций по совершенствованию их использования через соответствующие фонды.
Для достижения намеченной цели в работе поставлены следующиезадачи:
- уточнить экономическое содержание финансовых ресурсов муниципальных образований;
раскрыть особенности формирования финансовых ресурсов муниципальных образований;
конкретизировать источники и способы укрепления доходной базы местных бюджетов;
разработать основные направления совершенствования использования финансовых ресурсов муниципальных образований;
обосновать роль отдельных видов налогов в формировании доходной части местных бюджетов;
обобщить опыт функционирования местных налогово-бюджетных систем в странах с развитой рыночной экономикой;
предложить реализацию возможности увеличения доходной базы местных бюджетов за счет выпуска муниципальных займов.
Объектом исследованияявляются финансовые ресурсы муниципальных образований России, особое внимание при этом отведено их формированию и использованию в Брянской области.
Предметом исследованиявыступают финансово-бюджетные отношения между муниципальными образованиями и субъектами рыночного хозяйствования, которые складываются в ходе формирования фондов финансовых ресурсов соответствующих структур.
Методология исследованияоснована на принципах диалектической логики. В диссертации использованы современные методы логического, статистического, системного и экономического анализа, методы экспертных оценок и прогнозирования. Статистические данные приводятся с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения.
Теоретическую основудиссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области формирования и использования муниципальных финансов. В работе использованы законодательные акты России, правовые документы по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов федерации, инструкции и методические рекомендации Мини-
стерства финансов РФ, а также материалы научных конференций и периодические издания.
Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Государственного комитета по статистике РФ и регионального уровня, материалы органов местного самоуправления на территории России..
Научная новизна,полученная лично автором в ходе исследования, заключается в следующихрезультатах:
1. Уточнено содержание понятия «финансовых ресурсов муниципальных образований» как формы функционирования муниципальных финансов. Денежные средства, принимающие форму доходов, отчислений и поступлений, которыми распоряжается орган местного самоуправления, в своей совокупности образуют финансовые ресурсы, являющиеся материальными носителями финансовых отношений. Функционируют они в виде фондов денежных средств, формируемых в результате перераспределительных отношений; к таким фондам относят местный бюджет, внебюджетные фонды, другие фонды, находящиеся в муниципальной собственности.
2. Конкретизированы источники формирования финансовых ресурсов муниципальных образований, а именно: средства федерального и регионального бюджетов, финансовые ресурсы действующих предприятий и организаций, а также населения, проживающего на той или иной территории. По характеру зачисления средств финансовые ресурсы могут быть обязательными (законодательно установленные налоги и сборы) и добровольными (добровольные пожертвования и муниципальные займы).
3. Выявлены различные типы муниципальных образований, раскрыты особенности формирования их финансовой базы и на данной основе доказана законодательная необходимость введения второго уровня местных бюджетов, для функционирования которых необходимо провести разграничение основных расходных полномочий, источников доходов и объектов собственности между типами муниципальных образований.
4. Обосновано положение о местном бюджете как основе финансовой базы муниципального образования. Большая часть финансовых ресурсов последнего аккумулируется в главном финансовом фонде - местном бюджете. Он позволяет местным органам самоуправления проводить единую финансовую политику, финансировать производственную и социальную инфраструктуру, реализовы-вать местные программы развития и функционирования экономики, поддерживать уровень жизни населения и отдельных его групп на территории муниципального образования. С местным бюджетом связаны физические и юридические лица, расположенные на данной территории, с его участием осуществляются взаимоотношения по изъятию доходов и выделению бюджетных средств.
5. Обобщен опыт организации финансов муниципальных образований в экономически развитых странах, который с учетом местных особенностей может быть использован в России: приоритетность формирования доходов местных бюджетов за счет собственных источников; развитие системы местного налогообложения; распределение налогов между уровнями бюджетной системы по принципу «один налог -один бюджет» и совместного использования базы налогообложения; государственный контроль над финансовой деятельностью муниципальных образований и привлечение свободных средств населения и предприятий в виде муниципальных заимствований.
6. Предложено в собственные доходы местных бюджетов включать: местные налоги, закрепленные на постоянной основе федеральным налоговым законодательством доли федеральных и региональных налогов, а также доходы от использования муниципальной собственности и доходы, полученные муниципальным образованием на финансовом рынке. Финансовую помощь из вышестоящих бюджетов и доли налогов, передаваемых местным бюджетам по ежегодно устанавливаемым нормативам отчислений, целесообразно относить к регулирующим доходам.
7. Аргументирована целесообразность усиления в формировании доходов ме-
стных бюджетов роли отдельных видов налогов, которые имеют «территориальную привязанность» (налог на имущество и земельный налог), и налогов, которые влияют на развитие предпринимательской активности населения муниципального образования и его занятости в производственной сфере деятельности (налоги, уплачиваемые по специальным налоговым режимам).
Основные положения диссертации,которые выносятся на защиту:
Обоснование нового подхода к совершенствованию местной бюджетной системы, который выражается в возможности введения на её основе двух уровней или четвертого уровня всей бюджетной системы. Местные бюджеты муниципальных образований, созданные по территориальному принципу, можно отнести к третьему, а местные бюджеты муниципальных образований поселенческого типа - к четвертому уровню бюджетной системы. С учётом различий каждого региона страны, целесообразно этот вопрос оставить предметом ведения субъектов федерации, но при федеральной гарантии населению на местное самоуправление и его адекватную финансовую базу.
Обоснование условий, в которых реализуется принцип самостоятельности местных бюджетов путем увеличения в их структуре доли собственных доходов. При этом укрепление финансовой базы муниципальных образований возможно в виде двух вариантов: один строится преимущество на расширении налоговых полномочий местных органов самоуправления; второй - на делегировании им устойчивой доли широкого круга «крупных» налогов, расщепляемых по всей вертикали бюджетной системы страны.
Доказательство того, что централизация налоговых доходов в федеральном и региональном бюджетах представлена с одновременной децентрализацией расходов в местных бюджетах. Это приводит к сосредоточению бюджетного дефицита на уровне муниципального образования.
Утверждение, что на территориальном уровне отечественной экономики, еще нельзя говорить о высокой мобильности капиталов и рабочей силы, которая в развитых странах выступает фактором ограничения налогового бремени и надеж-
ным «щитом» от налогового усердия местных администраторов. Одновременно «соучастие» бюджетов местного самоуправления в ряде важнейших налоговых инструментов создает ситуацию реальной заинтересованности низовьк структур в расширении налоговой базы за счет роста производства, инвестиций и занятости.
Аргументацию возможности использования муниципальных заимствований как дополнительного источника финансовых ресурсов муниципальных образований. Через рынок муниципальных займов можно привлекать инвестиции в регионы для модернизации и реконструкции объектов муниципального хозяйства, реализации региональных социальных программ. Муниципальные образования могут проводить эмиссию ценных муниципальных бумаг и выступать гарантом реализации региональных проектов, для чего необходимо развитие нормативной правовой базы на уровне муниципалитета, открытость и доступность коммерческих проектов, осуществляемых муниципалитетами, стимулирование инвестиционной активности муниципальных образований, реализация комплекса мер, направленного на защиту инвестиций и вкладов населения.
Практическая значимость работызаключается в том, что реализация обозначенных рекомендаций и выводов позволит повысить действенность и результативность проводимой в настоящее время реформы местного самоуправления в отношении укрепления его финансовой базы.
Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве ориентиров для дальнейшего совершенствования нормативных актов, регулирующих межбюджетные отношения субъекта федерации и местных органов управления.
Предложения на субфедеральном и местном уровнях могут применяться при проведении анализа самообеспеченности и поиске путей повышения доходной части местных бюджетов.
Основные теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе вузов по специальности «финансы и кредит» при изучении «Государственных и муниципальных финансов», «Бюджетной системы
!*
РФ», «Доходов бюджета», в программе повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, а также в научно-исследовательской работе по указанным проблемам.
Апробациярезультатов исследования осуществлена на двух научно-практических конференциях: «Эффективная налоговая система - основа развития экономики» (Барнаул, 2003) и «Социально-экономические проблемы российских регионов: осмысление, формирование подходов и механизмов решения проблем в условиях ориентации на экономическое созидание» (Липецк, 2003), проблемной группе кафедры конкретной экономики и финансов РАГС.
Ряд положений диссертации, выводов соискателя использован финансовым управлением администрации Брянской области и областного центра.
По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 1,2 п.л.
Структура диссертационной работыобусловлена поставленными целями, задачами и логикой исследования. Она состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников литературы, а также приложений.

Содержание, состав и структура финансовых ресурсов муниципальных образований

Происходящие в России реформы затрагивают различные сферы экономики и жизни общества. В этих условиях роль и значение денежных и финансово-кредитных рычагов значительно возрастают. Денежная и финансово-кредитная сферы - основные связующие элементы рыночной системы. Поэтому их преобразование является одним из важнейших направлений экономических реформ в России.
Направленность преобразований российской финансовой системы соответствует общемировой тенденции, формирование которой обусловлено необходимостью повышения эффективности управления в государстве путем передачи на нижние уровни власти определенных полномочий, укрепления демократических институтов местного самоуправления и их финансовой основы с целью обеспечения потребностей населения в местных услугах и повышения качества жизни.
Конституция РФ, а также федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласили принцип самостоятельности местного самоуправления. В 1998 г. Федеральным Собранием России ратифицирована принятая Советом Европы Хартия местного самоуправления. Согласно данной Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населени