Виричев Антон Олегович. Обоснованность и эффективность расходов бюджета

Краткое описание

Виричев Антон Олегович. Обоснованность и эффективность расходов бюджета : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Москва, 2003 220 c. РГБ ОД, 61:04-8/834-9

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА I. СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА 9
1.1. Теоретические основы определения обоснованности и эффективности расходов бюджета 9
1.2. Критерии обоснованности расходов бюджета 22
1.3. Эффективность расходов бюджета и параметры ее оценки 3 7
ГЛАВА II. АНАЛИЗ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ В РФ 42
2.1. Правовые основы оценки обоснованности расходов федерального и территориальных бюджетов в России 42
2.2. Оценка обоснованности расходов бюджета на этапе планирования 65
2.3. Анализ обоснованности и эффективности расходов бюджета на этапе финансирования 92
ГЛАВА III. ПУТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ОБОСНОВАННОСТИ И ЭФФЕКТИВНОСТИ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА В РОССИИ 101
3.1. Факторы обеспечения обоснованности расходов бюджета 101
3.2. Методика оценки эффективности расходов бюджета 129
3.3. Пути повышения обоснованности и эффективности расходов бюджета в процессе их планирования и финансирования 144
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 168
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 174
ПРИЛОЖЕНИЯ 181

Введение к работе

Субъекты хозяйствования и население, но и само государство должны расходовать свои ограниченные ресурсы с точки зрения обеспечения решения наиболее актуальных и насущных задач с максимально возможной эффективностью. Тем более остро эта проблема встает в условиях нехватки мобилизуемых финансовых ресурсов для проведения насущных реформ, т.е. в ситуации, характерной для российской бюджетной системы.
Реализовать необходимые мероприятия оптимальным способом лишь на основе интуитивного и субъективного принятия решений или директивных предписаний субъектам хозяйствования представляется весьма затруднительным. Логика их поведения основана на рациональности выбора в конкретной системе предпочтений и стремлении максимизировать выгоды от затраченных ресурсов. Следовательно, государство (в лице органов власти) может успешно выполнять возложенные на него функции только в случае, если оно предложит обществу такую модель своей деятельности, которая отвечала бы требованиям общества. Решение данной задачи лежит в области выработки стратегических целей развития общества и формирования действенного механизма управления, способного обеспечить достижение этих целей в рамках единого правового поля. Осуществление расходов бюджета без оценки их обоснованности и эффективности означает, что государство не может ни оценить само, ни объяснить обществу, как и на решение каких задач тратятся средства налогоплательщиков.
Отсутствие такой оценки в российской практике привело к тому, что, анализируя расходы бюджетов разного уровня в России, практически все эксперты констатируют, что объем и структура расходов, а также система бюджетного финансирования не соответствуют современным требованиям и не способствуют в полной мере преодолению кризисных явлений в экономике и социальной сфере России. Еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» в качестве одной из важнейших проблем была названа проблема несоответствия структуры бюджетных расходов целевым ориентирам экономического развития России и поставлена задача внедрить в бюджетное планирование оценку эффективности расходов. Однако этому препятствует ряд объективных и субъективных факторов, главный среди которых - отсутствие нормативно закрепленного порядка планирования и финансирования расходов бюджета на базе такой оценки.
Следовательно, государство должно выработать формализованные критерии, которые позволили бы определять, какие отрасли и сферы экономики должны быть профинансированы и
в каком объеме. Не менее важно, чтобы параллельно с совершенствованием методик планирования расходов бюджета и формирования структуры государственных расходов в практику бюджетного финансирования внедрялись наиболее эффективные методы финансирования и формы расходов бюджета, которые позволят заинтересовать бюджетополучателя в целевом и рациональном использовании бюджетных средств. Субъекты современной экономики понимают, что расходы бюджета - это мощный экономический стимул, во многом определяющий конфигурацию социокультурной структуры общества и базовые тенденции развития всей национальной экономики. В развитых странах объем средств, перераспределяемых через систему государственных финансов, колеблется от 30 до 50% ВВП и вполне естественно, что национальная экономика во многом зависит от того, что, в каком объеме и на каких условиях профинансировано.
Сохранение в России существующей практики планирования и финансирования расходов бюджета чревато дальнейшей консервацией ситуации и имеющихся проблем, потерей времени и поля для реализации намеченных мероприятий и стимулирования экономики. Поэтому необходимо использовать весь инструментарий государственного регулирования в условиях рыночной экономики, задействовать стимулы, заложенные не только в налоговой системе, но и в механизме бюджетных расходов.
^ Одной из причин сложившейся в России ситуации явилось недостаточное внимание, уде-
ляемое исследованию проблем обоснованности и эффективности расходов бюджета, несмотря на декларируемую государством заинтересованность.
Отдельные аспекты обоснованности и эффективности расходов бюджета исследовались видными учеными и государственными деятелями как в советское время (A.M. Бирман, Д.С. Львов, Н.А. Тихонов), так и в современной России (Л.А. Дробозина, А.Б. Идрисов, А.Н. Илларионов, В.М. Родионова, А.В. Улюкаев, А.Г. Шахназаров, Л.И. Якобсон и др.). В данных исследованиях содержатся формулировки эффективности затрат и капиталовложений, выделены факторы результативности бюджетной политики, перечислены показатели ее эффективности, а также анализируются основные положения теории эффективности государственных расходов и обоснования экономической политики государства, сформулированные зарубежными эконо-
f мистами.
« В то же время детального изучения теоретической базы оценки обоснованности и эффек-
тивности расходов бюджета, позволяющего разработать правовое и организационно-методическое обеспечение данной оценки, не проводилось. Соответственно, при разработке и
/
реализации бюджетной политики в России, не бьи создан механизм, обеспечивающих оценку обоснованности и эффективности расходов бюджетов разного уровня в современных условиях.
В российском законодательстве, экономической литературе и научных исследованиях по теме диссертации понятийный аппарат, касающийся обоснованности и эффективности расходов бюджета, применяется фрагментарно, эти понятия не увязываются и четко и однозначно не определены. Поэтому существующие трактовки эффективности расходов бюджета носят общий и упрощенный характер, а обоснованность трактуется узко.
Поскольку обоснованность выбора и эффективность затрат являются одними из ключевых проблем развитой рыночной экономики, эти вопросы подробно рассматриваются в исследованиях практически всех видных зарубежных экономистов-теоретиков, начиная с Адама Смита1(с точки зрения обоснования экономического эгоизма как основы благополучия общества). Во второй половине ХХ-го века рациональность и эффективность расходов были предметом исследований многих известных экономистов: S.L. Brue, E.G. Dolan, Т. Haavelmo, P. Heyne, C.R. McConnell, P. Samuelson, H.T. Shapiro. Эти ученые закрепили в экономической науке понятия рационального и обоснованного выбора и эффективности затрат в качестве базовых мотивов поведения экономических субъектов.
Такой подход отсутствует в исследованиях отечественных ученых и, соответственно, не учитывается при разработке и реализации бюджетной политики, формировании бюджетного законодательства и организации бюджетного процесса в РФ.
Цельюисследования является обобщение теоретических представлений об обоснованности и эффективности расходов бюджета и разработка на этой основе системы мер организационно-правового и методологического характера для обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета всех уровней бюджетной системы.
В связи с этим в диссертации поставлены и решаются следующиезадачи:
проанализировать положения экономической теории и теории финансов, раскрывающие суть понятий обоснованности и эффективности, и определить возможности и направления их практического применения в целях оптимизации расходов бюджета;
уточнить содержание понятий «обоснованность расходов бюджета» и «эффективность расходов бюджета»;
изучить и охарактеризовать систему критериев обоснованности расходов бюджета;
определить составляющие и параметры эффективности расходов бюджета;
С точки зрения обоснования экономического эгоизма как основы благополучия общества
дать оценку действующей в РФ нормативно-правовой базы и сформулировать предложения по ее уточнению с целью обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета;
исследовать проблемы и недостатки существующей системы планирования и финансирования расходов бюджетов, а также причины их возникновения;
выработать мероприятия, направленные на повышение обоснованности и эффективности расходов бюджета на разных стадиях бюджетного процесса;
разработать методику оценки эффективности расходов бюджета.
Объектомисследования являются расходы бюджетов различных уровней бюджетной системы РФ. В работе рассматриваются отдельные направления расходов федерального бюджета и городского бюджета г. Москвы, которые достаточно весомы по своей доле в общем объеме расходов указанных бюджетов и наиболее показательны с точки зрения особенностей механизма их планирования и финансирования.
Предметисследования - организационно-правовой механизм и методология планирования и финансирования расходов бюджета с точки зрения обеспечения их обоснованности и эффективности.
Методологической основой исследования послужили системный, сравнительный и логический анализ, научные методы обобщения и синтеза, индукции и дедукции, экономико-математическое, табличное и графическое моделирование, принципы и приемы статистического метода исследования (сравнения, группировки, выборки и обобщения). В ходе сбора социологических данных для диссертации использовался метод опроса.
Теоретической базой стали положения и выводы научных трудов отечественных и зарубежных экономистов по проблемам, относящимся к теме диссертации.
Материалами исследования явились Конституции России, США и ФРГ, законодательные акты Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, подзаконные нормативные акты (в том числе нормативные акты Минфина РФ), законодательные и подзаконные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (в т.ч. законы г. Москвы, распоряжения Мэра Москвы и постановления Правительства Москвы), иные нормативно-правовые акты, регламентирующие бюджетное устройство и бюджетный процесс в Российской Федерации и отдельных ее субъектах, а также материалы периодических изданий, монографий и лекций ведущих преподавателей кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ.
Исследование построено на базе информационно-статистических материалов Министерства финансов РФ, Департамента финансов Правительства Москвы, Контрольно-счетной пала-
ты Москвы, Департамента продовольственных ресурсов Правительства Москвы, Московского городского комитета по статистике, а также ряда коммерческих организаций. В исследовании использованы данные официальных серверов Правительства Москвы, Министерства финансов РФ и Банка России. Ввиду отсутствия нормативно закрепленных показателей, используемых в процессе оценки обоснованности и эффективности расходов бюджета, в исследовании использованы лишь общедоступные и заслуживающие доверия материалы.Научная новизнадиссертации заключается в следующем:
на базе анализа основополагающих проблем экономической теории (ограниченности ресурсов и теории потребительского выбора) определено содержание обоснованности и эффективности расходов бюджета, доказана взаимосвязь между этими понятиями;
дополнен понятийный аппарат по исследуемой проблеме, в частности, сформулированы уточненные определения обоснованности и эффективности расходов бюджета, охарактеризована система критериев оценки обоснованности расходов бюджета;
определены методы регулирования макроэкономического равновесия в экономике региона на принципах обоснованности расходов бюджета;
для целей анализа обоснованности системы бюджетного финансирования разработана классификация форм расходов бюджета на основе критерия экономического содержания метода предоставления средств (финансирование, кредитование и инвестирование);
разработан и научно обоснован комплекс мер, направленных на повышение уровня обоснованности и эффективности расходов бюджета с точки зрения достижения стратегических целей общества (выработка стратегических целей, инвентаризация бюджетополучателей, экономический анализ обоснованности расходов, формирование «бюджета потребностей», выработка «бюджета возможностей», выбор финансового механизма исполнения бюджета), с подробным описанием содержания этих мероприятий;
разработаны теоретические и методические подходы к оценке эффективности расходов бюджета, охарактеризованы последовательность оценки и используемые формулы.
Практическая значимостьработы заключается в том, что основные теоретические положения и предложенные в исследовании мероприятия ориентированы на широкое практическое использование в процессе планирования и финансирования расходов бюджетов в Российской Федерации, разработки нормативно-правовых актов, регламентирующих бюджетный процесс, обеспечения заинтересованности его субъектов в достижении поставленных целей, что в конечном итоге будет способствовать экономии бюджетных средств и решению приоритетных стратегических задач общества.
В частности, практическую значимость имеют:
меры по приведению нормативно-правовых актов, регламентирующих планирование и финансирование расходов бюджетов в Российской Федерации, в соответствие с действующим законодательством и поставленными в Бюджетных посланиях Президента РФ перед исполнительными органами власти целями;
предложения о внесении поправок в Бюджетный кодекс РФ, направленные на обеспечение обоснованности и эффективности расходов бюджета и формализацию алгоритма выбора приоритетов финансирования при составлении проекта бюджета и исполнении бюджета;
комплекс стратегических мер (включая адаптивную модель регулирования экономики региона), содержащий предложения по изменению механизма планирования и финансирования расходов бюджета для ориентации его на достижение приоритетных целей и обеспечение обоснованности и эффективности расходов бюджета;
методика оценки эффективности расходов бюджета позволяет каждому ответственному за составление и исполнение бюджета органу государственной власти, органу местного самоуправления и гражданам оценить итоги исполнения бюджета по расходам;
предложения по оптимизации бюджетных расходов в разрезе отраслей социальной сферы, расходов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства и сельского хозяйства, продовольственное обеспечение населения. В частности: (1) в целях преодоления дефицита финансовых ресурсов в социальной сфере предложено использовать механизм гарантированного обеспечения социальных расходов бюджетными и внебюджетными источниками финансирования; (2) разработан механизм планирования и финансирования расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, обеспечивающий стабильность долгосрочных показателей работы отрасли на приемлемом для потребителей уровне и предполагающий финансирование безаварийного содержания объектов ЖКХ; (3) разработаны новые подходы к проведению закупок для гарантированного обеспечения населения административно-территориального образования важнейшими продуктами питания с целью минимизации розничных цен, обеспечения доступности товаров и конкурентности рынка.
Доказана эффективность предложенных мер для бюджета. Конкретные рекомендации по оптимизации расходов бюджета предназначены для реализации и уже реализуются в отдельных отраслях экономики.

Теоретические основы определения обоснованности и эффективности расходов бюджета

Проблема наиболее рационального и эффективного расходования ограниченных ресурсов является одним из важнейших предметов исследования экономической науки, поскольку способы ее решения ложатся в основу экономической политики государства, одной из ключевых составляющих которой является бюджетная политика. Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед обществом вопросов.
Добиться наиболее рационального использования общественных средств можно через точное определение их отдачи, ее сопоставление с затратами, сравнение различных вариантов реализации мероприятий за счет средств бюджета с точки зрения издержек и выгод. Четкие формализованные процедуры оценки и соизмерения затрат и результатов способны служить альтернативой субъективному принятию решений и планированию предстоящих расходов «от достигнутого уровня». Инерционность расходов, возникающая при использовании этого метода планирования, который является господствующим в России, весьма опасна для экономики. Во-первых, возникает тенденция к многократному повторению однажды допущенных ошибок, а во-вторых, даже если структура расходов в базовом периоде была близка к оптимуму, с течением времени она вступает в противоречие с меняющимися потребностями и возможностями.
Недопустимо применять планирование расходов «от достигнутого» в условиях постоянных экономических и социальных преобразований, когда следует проводить анализ как можно большего количества вариантов и путем рационального выбора принимать к реализации наилучший. Рациональный и эффективный выбор направлений и объема финансирования актуален в условиях дефицита мобилизуемых в бюджет финансовых ресурсов.
И все же соизмерение затрат и результатов условно, так как зависит от поставленных стратегических целей. Следовательно, такая оценка не заменяет политических решений, она предоставляет информацию, полезную для их принятия. Общество не может подчинить логику распределения государственных ресурсов (в данном случае - средств бюджетного фонда) формализованным процедурам, поскольку идеальной формализованной процедуры не существует. Однако методы оценки эффективности позволяют достичь гораздо большей рациональности (т.е. обоснованности) общественного выбора, чем это удается сделать без их помощи.
В этой связи актуальной является проблема обеспечения обоснованности и эффективности расходов бюджета в России. Под расходами бюджета финансовая наука подразумевает денежные перераспределительные отношения, возникающие в связи с перераспределением и использованием фонда денежных средств, находящихся в распоряжении у органов государственной власти и местного самоуправления, на расширенное воспроизводство, социальную поддержку населения, национальную оборону, функционирование органов власти и управления и другие общественно значимые цели.
На необходимость оценки обоснованности и эффективности расходов бюджета указывает тот факт, что даже по официальным оценкам объем и структура расходов бюджетов в Российской Федерации, а также система бюджетного финансирования не соответствуют в полной мере современным требованиям и не способствуют социально-экономическому развитию страны.
Эта проблема была поднята в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ от 31.05.2000 г. "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу", через два года в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 01.06.2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» среди основных проблем в сфере расходов бюджета были названы:
- разрыв между объемом государс