Иванова Наталия Георгиевна. Императивы бюджетной политики современной России (Региональный аспект)

Краткое описание

Иванова Наталия Георгиевна. Императивы бюджетной политики современной России (Региональный аспект) : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10 : Санкт-Петербург, 2003 414 c. РГБ ОД, 71:03-8/215-0

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕАЛИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ 13
1.1. Содержание бюджетной политики, ее роль в макроэкономическом регулировании 13
1.2. Бюджетная политика в условиях модернизации российской экономики 29
1.3. Эволюция бюджетного законодательства России пореформенного периода...46
1.4. Современное состояние и проблемы функционирования бюджетов
субъектов РФ 66
ГЛАВА 2. БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРИНЦИПЫ, КРИТЕРИИ, АНАЛИЗ ПРАКТИКИ.. 85
2.1. Теоретические положения организации межбюджетных отношений 85
2.2. Генезис стратегий бюджетного федерализма в РФ 105
2.3. Оптимизация форм и методов финансовой помощи бюджетам территорий.... 124
2.4. Экономические предпосылки, возможности реформирования межбюджетных отношений в регионах 140
ГЛАВА 3. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РФ 156
3.1. Тенденции формирования доходов бюджетов регионов в условиях налоговой реформы 156
3.2. Бюджетная политика в обеспечении инвестиционной привлекательности региона 174
3.3. Социальные стандарты и бюджетные нормативы при определении
базовых параметров бюджетов по расходам 194
3.4. Распределение расходных полномочий как важный элемент бюджетной
политики (на примере городов-мегаполисов) 208
ГЛАВА 4. НОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ПЛАНИРОВАНИЯ 227
4.1. Бюджет в системе индикативного макропланирования 227
4.2. Перспективный финансовый план региона как инструмент
управления бюджетными средствами .....243
4.3. Методические проблемы формирования перспективного финансового
плана региона и пути их решения 258
4.4. Проведение мониторинга для оценки результатов региональной
бюджетной политики 276
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 290
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 302
ПРИЛОЖЕНИЯ 330

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Темпы и проблемы продвижения России по пути рыночных преобразований дают возможность констатировать возрастающую роль бюджета как необходимого и действенного инструмента государственного воздействия на социально-экономические процессы. В этих условиях научное обоснование мероприятий по преобразованию взаимоотношений государства с регионами, хозяйствующими субъектами, населением при формировании доходов и расходов, их распределении по уровням бюджетной системы, использовании и контроле является главной предпосылкой эффективности государственного управления в масштабах каждого региона и всей страны.
Научные исследования бюджетных отношений основываются на принципах и постулатах теории финансов. В нашей стране развитие теории финансов в 50-80-х годах XX века во многом определялось трудами таких ученых как: Александров A.M., Бирман A.M., Болдырев Б.Г., Вознесенский Э.А., Грязнова А.Г., Дробозина Л.А., Дьяченко В.П., Коломия Е.В., Лушин СИ., Павлова Л.П., Пешехонов Ю.В., Плотников К.Н., Рабинович Г.Л., Романовский М.В., Сабанти Б.М., Сенчагов В.К., Сычев Н.Г., Ткачук М.И., Точильников Г.Н., Шерменев М.К., и др. Однако коренные преобразования в экономике России предопределили необходимость новых подходов к исследованиям теории финансов с позиций рыночной экономики, при этом работы Грязновой А.Г., Дробозиной Л.А., Лушина СИ, Романовского М.В., Сабанти Б.М., Сенчагова В.К., Сумарокова В.Н. и др., подготовленные в последнее десятилетие, служат методологической основой для большинства современных научных работ отечественных исследователей в области общественных финансов.
Теоретические и практические аспекты бюджета, бюджетной и налоговой политики, построения межбюджетных отношений в системе государственного регулирования рыночной экономики исследовались в работах таких отечественных ученых как: Валентей С.Д., Врублевская О.В., Глазьев С.Ю., Горегляд В.П., Дмитриева О.Г., Игудин А.Г., Илларионов А.Н., Иваницкий В.П., Лавров A.M., Лексин В.Н., Пансков В.Г., Подпорина И.В., Поляк Г.Б., Пронина Л.И., Родионова В.М., Силуанов А.Г., Черник Д.Г., Швецов А.Н., Шеховцов Г.К., Ходорович М.И., Якобсон Л.И. и др., а также таких известных зарубежных авторов как: Аткинсон Э.,
4 Берд Р. М., Брю С, Валлих К., Дорнбуш Р., Кейнс Дж., Корнай Я., Литвак Дж., Макконнелл К., Масгрейв P.M., Сазерленд Д., Самуэльсон П., Стиглиц Дж., Стрик Дж., Танци В., Тер-Миносян Т., Фридман М, и др.
С безусловным уважением относясь к позициям большинства авторов, вместе с тем, считаем, что осуществляемые в рамках радикальной экономической реформы преобразования системы управления бюджетными потоками, особенно на региональном уровне, предполагают проведение дополнительных глубоких исследований в области бюджетных отношений. Новый этап состояния экономики в пореформенной России требует решения вопросов по стабилизации и соответствующих темпов развития, что невозможно обеспечить без создания предпосылок для активной инвестиционной деятельности во всех сферах экономики. В решении этих задач велика роль бюджетов каждого уровня, относительно менее данный вопрос изучен в региональном аспекте.
Актуальность темы обостряется в условиях существенного изменения политики федеральных органов власти в сфере межбюджетных отношений; значительной централизации бюджетных средств в федеральном бюджете; сокращения налоговых прав органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Чем ниже уровень административно-территориальной иерархии, тем меньше прав по формированию собственных доходных источников он имеет. От решения проблем межбюджетных отношений в значительной степени зависит целостность страны, характер и темпы проводимых экономических реформ. В 2001 году Правительством РФ была утверждена Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года, однако дискуссии о том, по какому пути -преимущественно централизации или децентрализации, должны строиться взаимоотношения между центром и регионами, продолжаются.
В истории России последнее десятилетие XX века характеризовалось регионализацией экономики. Многие функции регулирования социально-экономических процессов переходили от федерального уровня к региональному, при этом роль бюджетов территорий усиливалась, менялись направления и усложнялись методы использования бюджетных инструментов. Бюджеты субъектов РФ остаются важнейшим источником финансирования социально-экономических программ регионов, региональная бюджетная политика должна быть направлена на
5 формирование благоприятного инвестиционного климата, что создает предпосылки для количественного и качественного роста экономики и, в конечном счете, повышения уровня жизни населения. Поэтому так важны научное обоснование концепций современной региональной бюджетной политики, разработка рекомендации региональным органам власти на этой основе прогрессивных направлений, методик и мероприятий, позволяющих осуществить поставленные цели.
Вопросы финансового обеспечения местного самоуправления также нуждаются в детальном анализе, без чего невозможно его укрепление и развитие. Данная проблема, безусловно, достойна самостоятельного рассмотрения в отдельной научной работе. В рамках нашего исследования она разработана в части бюджетной политики по взаимоотношениям региональных органов власти с органами местного самоуправления, а также совершенствования, прежде всего, порядка распределения доходных источников и расходных полномочий.
Основная цель и задачи исследования. Исходя из актуальности и степени изученности указанных проблем, определена цель и задачи диссертационной работы. Цель диссертационной работы состоит в разработке теоретических основ и методических приемов, необходимых для формирования и реализации эффективной региональной бюджетной политики в условиях возрастания регионализации социально-экономических процессов, то есть формировании императивов1региональной бюджетной политики, адекватных современным макроэкономическим условиям, средне- и долгосрочным прогнозам. Данный термин в контексте исследуемой темы приобретает дополнительный смысл: это не только принципы, которыми необходимо руководствоваться при разработке региональной бюджетной политики, но и собственно организация деятельности властных структур в сфере бюджетных отношений, регламентированная законами, иными нормативными правовыми актами.
Вопросы формирования региональной бюджетной политики рассматриваются в работе исходя из приоритетности решения следующих задач:
Термин «императив» (в переводе с латыни - «повелительный») означает безусловное, настоятельное требование, повеление (Большой толковый словарь русского языка / Сост. и гл. ред. С.А. Кузнецов. -СПб.: Норинт, 1998. - С. 390.)
исследования положений экономической теории применительно к современному этапу развития России в отношении роли бюджета и направлений бюджетной политики; определения содержания бюджетной политики, выявления ее региональных особенностей;
детального изучения и обобщения концепций и практической организации межбюджетных отношений в РФ, определения направлений их совершенствования по всей вертикали бюджетной системы РФ; конструктивного анализа предложенной Правительством РФ Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года, обоснования рекомендаций по ее развитию;
изучения и анализа влияния современной налоговой реформы на параметры региональных и местных бюджетов;
аргументации и разработки направлений региональной бюджетно-налоговой политики в целях обеспечения инвестиционной привлекательности территории;
обоснования необходимости усиления взаимосвязи экономического и бюджетного планирования по более широкому спектру показателей и временному масштабу, использования этого фактора при формировании региональной бюджетной политики;
обобщения опыта финансово-бюджетного прогнозирования и планирования в индустриальных странах с целью обоснования возможностей и направлений его использования в российской практике на региональном уровне;
исследования методологических и методических аспектов планирования расходов бюджетов субъектов РФ, разработки дополнительных предложений по распределению расходных полномочий в субъектах Российской Федерации;
систематизации законодательных актов, обеспечивающих бюджетный процесс в целом по Российской Федерации и на уровне субъектов РФ, проведения с позиции права сопоставительного анализа с аналогичными документами индустриальных стран; обоснования уточнений и дополнений существующих и принятых новых нормативных правовых документов, регламентирующих бюджетные отношения в субъектах РФ.
Объект исследования - современная бюджетная система РФ, межбюджетные отношения на федеральном и региональном уровне в самой широкой палитре этого термина.
7 Предмет исследования - теоретические, методологические и практические аспекты формирования и реализации региональной бюджетной политики, обеспечивающие прогнозируемые темпы социально-экономического развития субъектов РФ.
Методологическая основа исследования - теоретические и практические разработки отечественных и зарубежных ученых в области макроэкономической теории, финансов, регионалистики. Необходимая глубина анализа, достоверность выводов обеспечиваются применением общенаучных методов: исторического, логического и системного анализа, приемов индуктивного и дедуктивного изучения.
Информационная база исследования - при рассмотрении проблем диссертационной работы детально изучен, проанализирован и обобщен объемный информационный блок: Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, другие федеральные законы; постановления Правительства РФ, нормативные документы исполнительных органов власти РФ по финансовым вопросам, прежде всего материалы Министерства финансов РФ и Министерства РФ по налогам и сборам; правовые акты Санкт-Петербурга и других субъектов РФ, в том числе - Северо-Западного федерального округа, регламентирующие бюджетный процесс; отечественные и зарубежные публикации, включая работы в специальных периодических изданиях; статистические сборники Государственного комитета РФ по статистике; материалы научно-практических конференций и семинаров; информация ряда официальных структур, представленная в компьютерной сети «Интернет»; другие материалы.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что в ней на основе исследования и развития теории финансов в части бюджетных отношений, с учетом обобщения отечественного и зарубежного опыта решения экономических, правовых и организационных проблем функционирования бюджетной системы РФ, особенностей управления бюджетными потоками на региональном уровне обоснована и предложена система мер, ориентированных на решение важной государственной задачи: разработаны теоретические предпосылки и практические рекомендации по концептуальным положениям региональной бюджетной политики, направленные на достижение прогнозируемых целей социально-экономического развития субъектов РФ.
8 К числу наиболее существенных новых научных результатов автор относит следующие:
1. Дано авторское определение бюджетной политики государства, региональной бюджетной политики; сформулированы цели и принципы формирования современной региональной бюджетной политики.
2. Теоретически обоснована необходимость проведения в России дискреционной (активной) бюджетной политики, направленной на достижение высоких темпов экономического роста с целью повышения благосостояния населения.
3. Предложена новая интерпретация взаимосвязи макроэкономической, финансовой и бюджетной политики как необходимого элемента бюджетной реформы; установлено, что внедрение индикативного планирования социально-экономических параметров предполагает кардинальное изменение технологии формирования бюджета; определены преимущества применения программно-целевого метода при составлении проектов региональных бюджетов по расходам.
4. Доказано, что в ходе реализации налоговой реформы происходит неоправданное сокращение собственных доходов бюджетов субъектов РФ и сужение их налоговых прав, что сказывается на возможности разработки и проведения эффективной бюджетной политики.
5. Аргументированы новые направления региональной бюджетной политики по обеспечению инвестиционной привлекательности субъектов РФ на основе использования бюджета развития и инвестиционного налогового кредита.
6. Теоретически обоснована роль каждого элемента вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания; с учетом принципов бюджетного федерализма предложена авторская стратегия организации межбюджетных отношений в части распределения доходных полномочий, направленная на увеличение собственных доходов нижестоящих бюджетов, позволяющая в перспективе реализовать модель «один налог - один бюджет».
7. На основе систематизации совокупности измерителей уровня бюджетной самостоятельности регионов разработана новая методика проведения экономического анализа бюджетных показателей с использованием индекса налоговой автономии.
8. Представлены новые формы оказания финансовой помощи местным бюджетам, в основе применения которых заложены принципы конкурсности программ, софинансирования расходов, обеспечения контроля за целевым использованием бюджетных средств.
9. Сформулированы дополнительные критерии и новые положения по разграничению расходных полномочий между органами власти различных уровней, в том числе учитывающие специфику данного процесса в городах-мегаполисах.
10. Доказана стратегическая значимость перспективного финансового плана (ПФП) субъекта РФ в процессе бюджетного планирования на региональном уровне; предложена методика составления ПФП и проведения мониторинга его реализации.
11. Обоснована периодизация развития бюджетного законодательства РФ в пореформенный период; внесены предложения по изменениям и дополнениям Бюджетного и Налогового кодексов РФ, имеющие целью совершенствование организации межбюджетных отношений и устранение ряда противоречий в законодательстве; разработана структура модельного закона субъекта Федерации «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе».
В диссертационном исследовании имеются и другие, более частные новые предложения, направленные на реформирование бюджетного законодательства, обеспечение прозрачности и подконтрольности бюджетных процедур, прежде всего -на региональном уровне.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его основные положения доведены до конкретных разработок и методик, реализация которых направлена на совершенствование бюджетного процесса, эффективное проведение бюджетной реформы на региональном уровне. Ряд предложений автора применяется в бюджетном процессе Санкт-Петербурга и Ленинградской области, может быть использован при разработке основных направлений региональной бюджетной политики, формировании гармоничных межбюджетных отношений по всей вертикали бюджетной системы РФ.
Апробация результатов исследования. Основные результаты научной работы автора были доложены и получили апробацию на научно-практических конференциях и семинарах:
«Бюджетный федерализм: современные проблемы и тенденции развития», Москва, Финансовая Академия при Правительстве РФ, НИФИ МФ РФ, 5-6 декабря 2000 г.;
«Налоговый контроль: опыт Франции и России», Санкт-Петербург, Министерство экономики и финансов Франции, СПбГУЭФ, АБиК МФ РФ, 15 февраля 2001 г.;
«Развитие местного самоуправления в Санкт-Петербурге», Санкт-Петербург, Министерство внутренних дел Королевства Дании и Администрация Санкт-Петербурга, 27-28 сентября 2001 года.
«Бюджетная политика регионов, городов и коммун на севере Европы», Петрозаводск, Правительство Республики Карелия, Ассоциация «Северо-Запад», Петрозаводский государственный университет, 28-30 мая 2002.
Результаты диссертационного исследования по совершенствованию регионального бюджетного законодательства использовались в Законодательном Собрании Санкт-Петербурга при подготовке проектов законов Санкт-Петербурга «Бюджетный кодекс Санкт-Петербурга», «О едином налоге на вмененный доход», «Об инвестиционном налоговом кредите» (2000-2002 годы).