Козельский Виктор Николаевич. Финансовые ресурсы и последующий финансовый контроль в сфере образования

Краткое описание

Козельский Виктор Николаевич. Финансовые ресурсы и последующий финансовый контроль в сфере образования : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 : Саратов, 2002 177 c. РГБ ОД, 61:02-8/2250-8

Содержание к диссертации

Введение
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЕ 13
1.1. Расширительная концепция содержания категории финансовых ресурсов 13
1.2.0собенноети формирования и использования финансовых ресурсов в
системе образования , 29
ФИНАНСОВОЕ РЕФОРМИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРЫ 55
2.1. Развитие нормативного метода определения потребности образования в бюджетном финансировании 55
2.2. Перспективы укрепления финансового хозяйства организаций образовательной сферы ...86
ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДВИЖЕНИЕМ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ 109
3.1. Принципиальные основы организации последующего финансового контроля за деятельностью бюджетных организаций 109
3.2. Совершенствование контрольно-ревизионной работы в процессе проверок финансовой деятельности государственных учебных заведений .126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..... 146
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 160
ПРИЛОЖЕНИЕ. 172

Введение к работе

Актуальность темы исследования и степень разработанности проблемы. Традиционно считается, что система образования в России занимает ведущие позиции в мире. Это одна из тех немногих отраслей народного хозяйства, которая не растеряла своей конкурентоспособности в отношении качества подготовки учеников и специалистов. Однако переход российской экономики к рыночным отношениям обязывает проведение структурной перестройки, реформирования системы образования с учетом требований рынка, но с сохранением качественных основ и технологий российской системы образования. От результатов проведения этих реформ будет зависеть будущее страны.
Наиболее остро стоят проблемы финансового реформирования образовательной сферы. Хронический недостаток финансовых ресурсов и неэкономное их использование — вот проблемы, без решения которых, общее реформирование начальной, средней и высшей школы, намеченное Правительством России, останется лишь на бумаге.
Для успешной реализации целей образовательной реформы необходимо создать в учебных заведениях современную материально-техническую базу, решить вопросы текучести кадров, основной причиной которой является низкий уровень оплаты труда учителей и преподавателей, обеспечить достойные социальные условия учащимся, студентам и работникам, создать базу для развития молодежного творчества и вузовской науки. Все это требует значительных финансовых вливаний в образовательную сферу. Особенно это касается государственных учебных заведений, основным источником финансирования которых является бюджет.
Российские государственные финансы сейчас чрезвычайно ограниченны. Однако, и доля расходов консолидированного бюджета РФ на развитие образования — в пределах 9% в общей расходной части и 3% в ВВП, далека от современной общественно-нормальной величины (для сравнения, в рыночно развитых странах она колеблется от 5 до 10% ВВП). Отсюда, необходимость повышения как количественного, так и качественного участия государства своими финансовыми ресурсами в развитие сферы образования. При этом, до сих пор нет научно-обоснованного ответа на вопрос, а в какой мере должно выражаться такое участие. Необходимо более точное обоснование нормативной потребности системы образования в бюджетном финансировании.
Переход России к рыночным отношениям предоставил возможности учебным заведениям и самим зарабатывать средства, пополнять финансовые ресурсы за счет предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности путем оказания платных образовательных, научных консультационных и других услуг, производство отдельных специфических видов продукции, сдачи в аренду помещений и т.д. Однако, до сих пор остаются неотрегулированными нормативно-правовые, организационные и управленческие вопросы, касающиеся формирования и использования децентрализованных финансовых ресурсов организаций образовательной сферы. Не дожидаясь, пока на федеральном уровне будут приняты решения о перераспределении расходной части бюджетной системы в пользу образовательной сферы, нужно искать дополнительные, нетрадиционные источники и схемы ее финансирования.
В связи с трансформацией в России экономических отношений накопилось немало проблем в области адаптации к ним государственного контроля за движением финансовых ресурсов в системе образования. Нередки еще случаи нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, отсутствует четкая позиция, общая линия поведения контролирующих органов в отношении доходов учебных заведений, полученных из небюджетных источников. При этом, в угоду «модным» веяниям в виде акцента на предварительный и текущий финансовый мониторинг, на вто
рой план отводится традиционный последующий финансовый контроль в форме проверок и ревизий, доказавший свою эффективность в России на протяжении десятилетий. Но и в организации контрольно-ревизионной работы с образовательными учреждениями накопилось достаточно проблем, которые требуют своего решения.
В силу не снижающейся актуальности темы диссертационного исследования в научной литературе можно встретить немало трудов отечественных экономистов, в той или иной степени посвященных вопросам формирования и использования финансовых ресурсов государства и предприятий. Среди них можно выделить таких экономистов, как Березкин Ю.М., Вознесенский Э.А., Дробозина Л.А., Иваницкий В.П., Казак А.Ю., Ковалева A.M., Моляков Д.С., Попов СВ., Радионова В.Н., Романовский В.М., Сабанти Б.М., Самаруха В.И., Сенчагов В.К. и др. Большинство названных экономистов рассматривают названные ресурсы исходя из традиционного понимания взаимосвязи денег и финансов как носителя финансовых отношений, существенно отличающихся от денежных отношений существенно отличающихся от денежных отношений по форме проявления. В этой связи заслуживают внимания расширительная концепция Сейчагова В.К., который видит объектом финансовых отношений образование и исполнение финансовых ресурсов, а также выводы Попова СВ. и Березкина Ю.М. о том, что современные деньги проявляются через финансы, что бумажные деньги, потерявшие связь с золотым обеспечением, сами становятся разновидностью финансовых инструментов.
Видимо, в условиях глобализации экономики, действительно, назрела необходимость переоценки концептуальных основ содержания и взаимодействия между собой денег и финансов, денежных и финансовых ресурсов, которые должны лечь в основу финансового реформирования системы образования.
Большой вклад в теорию и методологию государственного финансового контроля внесли такие известные советские и российские экономисты, как Бурцев В., Вознесенский Э.А., Данилевский Ю.А., Кочергин Е.А., Старосьцьяк Е., Оленышев С.Л., Погосян Н.Д., Шохин CO., Химчева М.И. и др. Однако, до сих пор многие теоретические и организационные вопросы в этой области остаются дискуссионными или неразработанными в силу изменившихся рыночных условий хозяйствования. Кроме того, в специальной литературе явно недостаточно разработаны вопросы, касающиеся содержания и организации последующего контроля за движением именно финансовых ресурсов в образовательной сфере.
Вообще, следует обратить внимание на тот факт, что отраслевой аспект проблемы формирования и использования финансовых ресурсов в сфере образования освящен крайне мало. Практически отсутствуют специальные научные труды, комплексно рассматривающие теоретические и практические вопросы содержания, особенностей нормирования, перспектив развития и поиска резервов роста финансовых ресурсов и повышения эффективности последующего контроля за их использованием в системе образования в целом и по каждому из ее подразделений (дошкольному, среднему общему, и начальному и среднему профессиональному, высшему образованию).
Все вышеназванные и другие актуальные общетеоретические и узкоспециальные проблемы в комплексе рассматриваются в настоящей диссертационной работе. Таким образом, актуальность и недостаточная степень разработанности проблемы предопределили выбор темы исследования, цель, задачи и структуру диссертации.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка механизмов финансового реформирования образовательной сферы на основе развития теории и практики формирования и нормирования финансовых ресурсов и организации фи нансового контроля, совершенствования системы бюджетных и небюджетных источников финансирования и последующего контроля за движением финансовых ресурсов государственных учебных заведений.
Для достижения поставленной цели предлагается решить следующие контрольные задачи:
- раскрыть содержание категории финансовых ресурсов в условиях глобализации экономики, как теоретической базы для разработки направлений финансового реформирования и контроля в сфере образования;
- исследовать особенности формирования и использования финансовых ресурсов в системе образования, проанализировать и критически оценить источники финансирования отрасли;
- определить возможности применения нормативного метода в финансовом планировании и реформировании отрасли, разработать конкретные методики расчета нормативной потребности в финансовых ресурсах и в бюджетном финансировании по уровням системы образования;
- разработать рекомендации по совершенствованию системы источников финансирования и механизма оздоровления финансового хозяйства сферы образования;
- исследовать принципиальные основы организации государственного последующего финансового контроля за движением финансовых ресурсов бюджетных организаций, включая образование;
- определить пути совершенствования контрольно-ревизионной работы в процессе проверок финансовой деятельности государственных учебных заведений.
Предметом исследования является система денежных отношений, возникающих в процессе формирования, использования и осуществления последующего государственного контроля за движением финансовых ресурсов сферы образования и государственных учебных заведений.
Объектом исследования являются финансово-хозяйственная деятельность государственных учебных заведений и деятельность органов, осуществляющих последующий государственный финансовый контроль.
Теоретической и методологической основой исследования выступают экономические и финансовые теории, концепции и фундаментальные труды ведущих отечественных экономистов в области финансов, финансовых ресурсов, финансового контроля и экономики общественного сектора. Гражданский, Бюджетный, Налоговый и Административный кодексы РФ, законодательные и нормативные акты Российской Федерации, субъектов РФ, а также материалы соответствующих исполнительных и контролирующих органов власти.
В диссертации использованы такие общенаучные методологические подходы и специальные методы, как анализ и синтез, метод экспертных оценок, экономико-математического моделирования и эконометрики.
Информационной базой исследования явились материалы Министерства финансов и Министерства образования Саратовской области. Контрольно-ревизионного управления Минфина РФ в Саратовской области, информация органов государственной статистики и в периодической печати, а также отчетные данные отдельных государственных учебных заведений.
Научная новизна исследования в целом заключается в разработке механизмов финансового реформирования образовательной сферы на основе развития теории и практики формирования, планирования и использования финансовых ресурсов и организации финансового контроля, совершенствования системы бюджетных и внебюджетных источников финансирования и последующего контроля за движением финансовых ресурсов государственных учебных заведений.
Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
- предложен и обоснован нетрадиционный авторский подход к содержанию финансов и финансовых ресурсов с категориальной и глобальной позиций, основанный на понимании объекта финансовых отношений как процесса движения финансовых ресурсов и на выборе о сращивании, стирании границ между деньгами и финансами, денежными и финансовыми ресурсами;
- на основе расширительной концепции доказано, что финансы, как экономическая категория, отражает движение стоимости в денежной форме вне ее непосредственной связи с товарооборотом в результате замещения реальных денег финансовыми инструментами, формирования на их основе и целевого использования финансовых ресурсов на общегосударственные и частично-хозяйственные (текущие и катальные) нужды;
- определено место финансов сферы образования в общей системе финансово в составе децентрализованных финансов смешанного (бюджетно-коммерческого) типа, а сфера децентрализованного финансового хозяйства ограничена деятельностью организаций, предпринимателей и домашних хозяйств, связанной с аккумуляцией финансовых ресурсов, получением доходов и осуществлением расходов для достижения полезного эффекта, или когда реальные деньги выходят из оборота и перестают работать (приносить доход);
- раскрыто содержание финансовых ресурсов с глобализационных позиций) как всей совокупности денежных средств (собственных, заемных и привлеченных), находящихся в обороте, поступающих на счета и в распоряжении государства, организаций, предпринимателей и домашних хозяйств, которые потенциально могут быть использованы для выполнения тех или иных доходных и расходных финансовых операций;
- с учетом сущности финансов доказано, что денежный контроль укладывается в единую форму финансового контроля за движением финансовых ресурсов, что понятие «государственный финансовый контроль» имеет непосредственное отношение лишь к последующему финансовому контролю, а денежный предварительный и текущий контроль представляют собой форму финансового мониторинга;
- определены общие особенности децентрализованных (частнохозяйственных) финансовых ресурсов в целом и сферы образования в частности, проведена их авторская классификация по экономическим признакам и источникам на группы и конкретные виды;
- на основе анализа источников формирования финансовых ресурсов по дошкольному, среднему общему, начальному и среднему профессиональному, высшему образованию разработан комплекс механизмов, предложений и рекомендаций, касающихся рационализации их состава, порядка финансирования, планирования и поступления средств для каждого уровня образовательной системы;
- в развитие нормативного метода в бюджетном планировании и финансировании разработан комплекс методических подходов и авторских методик определения общей потребности в финансовых ресурсах, нормативной потребности в бюджетном финансировании и нормативной стоимости подготовки одного учащегося (студента, специалиста) по каждому из уровней системы образования (высшее, среднее общее) и по формам обучения (очная, заочная, вечерняя); определены условия и механизмы внедрения в практику нормативного метода планирования и финансирования;
- на основе авторской классификации небюджетных средств в сфере образования проведено четкое деление деятельности для целей налогообложения и финансового контроля на предпринимательскую и непредпринимательскую, а также конкретных видов доходов, подлежащих и не подлежащих обложению налогом на прибыль;
- разработан принципиально новый механизм (в целом и по элементам) дополнительного финансирования (сверх прямого бюджетного дотационного и коммерческого традиционного) государственных высших и средних специальных учебных заведений и государственной поддержки абитуриентов, в основу которого положены принципы реинвестирования всех налогов, уплачиваемых этими учебными заведениями и аккумулируемых на специальном Фонде, на образовательные нужды и предоставления из этого Фонда дотаций малоимущим семьям и беспроцентных ссуд определенным категориям абитуриентов для оплаты обучения на коммерческой основе;
- определены принципиальные основы (субъекты, объекты, цели, задачи, направления реализации) государственного последующего финансового контроля, а также пути взаимодействия между собой субъектов финансового мониторинга и последующего контроля;
- предложена система мер по совершенствованию и повышению результативности контрольно-ревизионной работы в образовательной сфере, включая порядок применения мер административной (штрафы, взыскание сумм ущерба) и уголовной ответственности в зависимости от тяжести финансовых нарушений и величины нанесенного ущерба.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость диссертационной работы состоит в развитии теоретических основ содержания, формирования, планирования и использования финансовых ресурсов в условиях глобализации экономики, а также государственного финансового контроля в целом и применительно к сфере образования.
Практическая значимость работы заключается в разработке конкретных рекомендаций механизмов финансового реформирования системы об разования в целом и по ее элементам. Авторские разработки, касающиеся нормирования финансовых ресурсов и потребности групп образовательных учреждений в бюджетном финансировании, совершенствования системы бюджетных и небюджетных источников финансирования и последующего контроля за использованием финансовых ресурсов могут быть рекомендованы для использования в деятельности Министерств образования РФ и субъектов Федерации, а также Управления федерального казначейства и Контрольно-ревизионного управления Минфина РФ в субъектах Федерации при разработке концепций финансового реформирования и контроля в образовательной сфере.
Апробация диссертационного исследования. Результаты научных исследований по теме диссертации были доложены на научно-практических конференциях по итогам НИР за 2000г. и 2001г. в Саратовском государственном социально-экономическом университете (Саратов, 2001г., 2001г.)
Отдельные практические разработки автора в области финансового реформирования и совершенствования последующего финансового контроля в образовательной сфере использованы Министерством образования Саратовской области и Управлением федерального казначейства по Саратовской области, что подтверждено справками о внедрении. Основные теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-экономическом университете при изучении и преподавании курсов «Финансы», «Финансы предприятий» и «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», что также подтверждено справкой о внедрении в учебный процесс.
По теме диссертации опубликовано 4 научных труда общим объемом 7,6 п.л.

Расширительная концепция содержания категории финансовых ресурсов

Отрасль образовательных услуг современной России очень специфична с финансовых позиций, поскольку источниками формирования финансовых ресурсов и финансирования ее затрат выступают и средства, поступающие из бюджетной системы, и привлеченные средства других организаций и физических лиц (безвозмездно или на возвратной основе), и собственные средства, полученные образовательными учреждениями за оказание платных услуг населению и юридическим лицам на коммерческой основе. Эта специфика, в свою очередь, обусловлена социальным характером образовательных услуг, полноценное предоставление которых обществу без финансовой поддержки государства.
Комбинированный и социальный характер финансовых отношений в образовательной сфере, материализуется в специфике формирования и использования финансовых ресурсов, а также в организации государственного финансового контроля за их целевым расходованием.
Источники финансовых ресурсов и финансирования образовательных учреждений будут подробно рассмотрены нами в следующих параграфах работы. Здесь же остановимся на наиболее общих теоретических вопросах, имеющих отношение к такому дискуссионному вопросу, как содержание категории финансовых ресурсов, что необходимо для подведения теоретической базы под механизм налогового реформирования сферы образования.
Значение этой категории настолько велико, что еще в советские времена В.К. Сенчагов напрямую увязывал финансовые ресурсы с сущностной характеристикой категории финансов: «Финансы социалистического общества представляют совокупность производственных отношений, складывающихся в денежной форме в процессе планомерного создания, распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и образования на этой основе финансовых ресурсов (подчеркнуто нами -В.К.), которые в свою очередь распределяются между государством, отдельными звеньями общественного производства и населением с целью обеспечения расширенного социалистического воспроизводства, удовлетворения материальных и культурных потребностей трудящихся, содержания органов государственного управления и укрепления обороноспособности страны»!. Это одно из направлений расширительной трактовки финансов, которая (если исключить из нее идеологическую окраску) наиболее точно отражает процесс глобализации экономики и финансов, по сравнению с традиционным для отечественной финансовой науки ограничением финансовых отношений исключительно распределительными (перераспределительными) отношениями фондового характера (образования и использования денежных фондов)2. Поэтому, нам более близка позиция В.К. Сен-чагова, который уточняет, что «объектом финансовых отношений является образование и распределение финансовых ресурсов на основе создания, распределения и перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода»з. Однако это не значит, что мы абсолютно согласны с названным выше автором, поскольку предстоит еще уточнить содержание понятия самих финансовых ресурсов, но в целом его расширительный подход заслуживает пристального внимания в эпоху финансовой глобализации.

Развитие нормативного метода определения потребности образования в бюджетном финансировании