Мурзаков Александр Павлович. Формирование и расходование средств бюджетов городов регионального значения

Краткое описание

Мурзаков Александр Павлович. Формирование и расходование средств бюджетов городов регионального значения : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10. - Саратов, 2002. - 162 с. : ил. РГБ ОД

Содержание к диссертации

Введение
I. Бюджеты крупных городов основа стабильности российской бюджетной системы 11
1.1. Городские бюджеты в системе местных финансов 11
1.2. Роль бюджетов крупнейших городов в развитии социальной сферы и обеспечении социально-экономической безопасности регионов 32
1.3. Оценка зарубежной практики формирования и использования средств городских бюджетов 41
1.4. Развитие бюджетного федерализма в России на уровне муниципальных образований (городов регионального значения) 51
II. Проблема пополнения городской казны в условиях бюджетно-налогового реформирования 68
2.1. Доходная самостоятельность бюджетов городов регионального значения 68
2.2. Резервы стабилизации и роста доходной базы бюджетов крупных (столичных) городов 83
III. Основные направления повышения эффективности использования
средств бюджетов крупных городов 98
3.1. Пути рационализации состава и структуры расходов бюджета города 98
3.2. Совершенствование контрольных казначейских технологий расходования средств городского бюджета 117
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 128
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 142
ПРИЛОЖЕНИЯ 152

Введение к работе

Актуальность темы исследования.В условиях рыночной экономики из общей государственной системы управления в России выделилось самостоятельное звено - местное самоуправление, которое призвано обеспечить эффективное функционирование муниципальной собственности и стабильное социально-экономическое развитие соответствующей территории в целях удовлетворения потребностей населения в разнообразных общественных благах. Ключевую роль в решении этих задач играют крупные города регионального значения (столицы субъектов РФ и города с районным административным делением), представляющие своеобразный макрокомплекс, в котором сконцентрированы крупнейшие объекты социально-экономической инфраструктуры, в том числе образования, здравоохранения, культуры и т.д., а также предприятия различных отраслей народного хозяйства.
От финансовой стабильности крупных городов зависит финансовое благополучие страны в целом. Возлагаемые на городские власти функции могут быть реализованы лишь при наличии достаточной и устойчивой собственной финансовой базы, но этот вопрос до настоящего времени остается нерешенным в Российской Федерации. Основным доходным источником органов местного самоуправления является муниципальный бюджет. Происшедшие в девяностые годы изменения в экономике и социальной сфере привели к снижению уровня собственной доходной базы бюджетов городов регионального значения, что не позволяет городским властям удовлетворять потребности населения даже в пределах минимальных социальных стандартов, не способствует развитию местного самоуправления и ставит его в зависимость от бюджетов вышестоящих органов власти. Неслучайно, в 2001 году Правительством РФ была принята Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, определившая общие подходы и направления построения рациональной
системы межбюджетных отношений на муниципальном уровне, которые предстоит еще конкретизировать, наполнить практическим содержанием.
Все это обуславливает необходимость более глубокого и всестороннего исследования сущности и изменившейся роли бюджетов крупных городов в стабилизации российской экономики и бюджетной системы, уточнения стратегических направлений и определения тактических мер совершенствования механизмов пополнения городской казны. Особую актуальность, при ограниченности финансовой базы, приобретают проблемы рационализации состава и структуры расходов бюджета, экономного и строго целевого использования бюджетных ресурсов на основе упорядочения казначейских контрольных технологий.
Решению этих и других актуальных проблем как раз и посвящена диссертационная работа. Внедрение результатов исследования позволит обеспечить адекватное воздействие городских органов власти на социально-экономические процессы в муниципальном образовании.
Степень разработанности проблемы.Проблемы формирования и использования местных бюджетов, в том числе и бюджетов городов, не являются новыми для отечественной науки. Исследования сущности местных (городских) бюджетов и их организации проводились еще в период НЭПа М. Смирновым, В. Твердохлебовым, Н. Озеровым, А. Оптивцевым и др. Наиболее активно подобные научные изыскания, посвященные городу в целом и городским финансовым проблемам, относятся к 70-80-ым годам, когда города находились в фазе стабильного экономического развития.
Становление в 90-х годах российского местного самоуправления, усиление экономической самостоятельности муниципальных органов власти вызвали необходимость дальнейшей разработки проблем образования и расходования средств местных бюджетов на основе критического анализа процессов межбюджетных отношений, формирования и использования
средств на территориальном уровне. Эти проблемы нашли отражение в трудах С.С. Артемьевой, A.M. Бабича, А.З. Дадашева, В.П. Иваницкого, А.Г. Игудина, А.Ю. Казака, В.Е. Леонтьева, Л.Н. Павловой, В.Г. Панскова, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.И. Самарухи, Е.Н. Сидорова, И.М. Ходеровича, Н.А. Ширкевича, Д.Г. Черника и др.
Большое внимание в последние годы уделяется Правительством РФ проблемам развития бюджетного федерализма на низовом уровне власти и бюджетной системы, о чем свидетельствует принятая им соответствующая Программа на период до 2005 г. В ней представлены общие подходы, требования, принципы и направления реализации бюджетной самостоятельности муниципалитетов, включая города. Это тем более обязывает науку обобщить, осмыслить, уточнить и конкретизировать программные подходы и направления совершенствования межбюджетных отношений на местном уровне.
Основная масса предшествующих исследований касалась преимущественно всех местных бюджетов в целом, которые неоднородны по своему составу и существенно разнятся по их значимости в бюджетной системе страны и влиянию на социально-экономические процессы в обществе. Особое место в этом плане принадлежит бюджетам крупных городов регионального значения. Именно эта область остается еще недостаточно исследованной и в теоретическом и в прикладном аспектах. В научной литературе и бюджетной практике есть еще множество нерешенных вопросов, касающихся формирования и использования средств бюджетов крупных городов, которые требуют своего уточнения, переоценки и развития с учетом происходящих рыночных реформ в России.
Актуальность, недостаточная теоретическая и практическая разработанность проблем, связанных с формированием и использованием бюдже-
тов городов регионального значения, обусловили выбор темы, цели и задач диссертационной работы.
Цель и задачи исследования.Целью диссертационной работы является разработка комплекса мер, направленных на построение эффективных механизмов формирования и использования средств бюджетов городов регионального значения на основе развития теории бюджета и практики функционирования бюджетных отношений и бюджетного федерализма на муниципальном уровне.
Для достижения этой цели в работе поставлены следующие конкретные задачи:
- исследовать экономическое содержание городских бюджетов в системе местных финансов, а также их роль в реализации социальной по литики государства и обеспечении социально-экономической безопасно сти регионов;
- обобщить зарубежный опыт формирования и использования город ских бюджетов с позиций целесообразности его применения в российской практике, а также определить тенденции развития бюджетного федера лизма в России на уровне муниципальных образований, включая крупные города;
- критически проанализировать сложившуюся систему доходов бюджетов городов регионального значения, механизмов их формирова ния, степень и причины их низкой бюджетной обеспеченности;
определить резервы, механизмы и пути стабилизации и роста собственной доходной базы крупных городов;
проанализировать состав, структуру и динамику расходов бюджетов городов регионального значения и разработать рекомендации по их рационализации;
- оценить действенность казначейской системы исполнения городских бюджетов и определить общие подходы к совершенствованию контрольных казначейских технологий на уровне крупных городов.
Предмет исследования.Предметом диссертационного исследования является система денежных отношений, возникающих при формировании доходной части городской казны и в процессе ее использования.
Объект исследования.Объектом исследования выступают бюджеты и бюджетный процесс городов регионального значения (городов - столиц субъектов РФ и других городов с районным административным делением) на примере Поволжского района (округа).
Методологической и теоретической основой исследованияпослужили теоретические разработки российских ученых по проблемам теории и практики организации финансов, бюджета, межбюджетных отношений, местного самоуправления и городского развития, а также положения Конституции РФ, Бюджетного и Налогового кодексов РФ. Исследование проблем формирования и использования средств бюджетов крупных городов производилось с применением общенаучных методологических подходов и методов экономического и статистического анализа, экспертных оценок и других специальных методов, способствующих поиску путей и механизмов пополнения городской казны и рационализации структуры расходов городских бюджетов.
Информационная база исследования.Информационной базой исследования послужили законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Федерации по вопросам формирования и использования муниципальных бюджетов, материалы Госкомстата РФ, представительных и исполнительных органов городского местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования.Наиболее важные научные результаты диссертационного исследования заключаются в следующем:
уточнено содержание и состав местных (муниципальных) финансов путем включения в них только двух самостоятельных звеньев - местных бюджетов и финансов муниципальных предприятий;
на основе обобщения дефиниций местного бюджета дано авторское определение этого понятия как основной формы движения денежных ресурсов местных органов власти, мобилизуемых в муниципальном бюджетном фонде и используемых для создания необходимых условий жизнедеятельности населения данной территории; уточнены функции местных бюджетов (мобилизация финансовых ресурсов; обеспечение финансирования расходов на уровне не ниже соответствующих социальных стандартов; регулирование экономики территории; рациональное использование бюджетно-налогового потенциала);
с целью устранения диспропорций в развитии регионов внутри административно-территориальных округов предложено на концептуальном уровне создание системы выравнивания бюджетной обеспеченности входящих в них городов регионального значения путем создания окружного бюджета развития за счет единых, долговременных нормативных отчислений от региональной части налога на доходы физических лиц, субвенций и дифференцированных на формализованной основе трансфертов федерального бюджета;
разработан принципиально новый двухуровневый вариант (модель) системы местных бюджетов, состоящий из двух типов бюджетов: государственных самостоятельных (с полными бюджетно-налоговыми полномочиями) бюджетов местных органов государственного управления (городов - столиц субъектов РФ, городов с административным районным делением, укрупненных административно-территориальных образований) и негосу-
дарственных подчиненных (без бюджетно-налоговых прав) бюджетов органов местного самоуправления (всех прочих городов, районов крупных городов, сельских районов и т.д.), входящих доходами и расходами в бюджеты первого уровня (типа) по принципу установления контрольных цифр по доходам и смет по расходам; уточнены и дополнены, применительно к городам регионального значения, принципы и пути реализации основных направлений правительственной Программы развития бюджетного федерализма в России до 2005 г. в области разграничения расходных полномочий, налоговых полномочий и доходных источников;
уточнены подходы к пониманию и критерии достаточной доходной самостоятельности (доходной самодостаточности) бюджетов городов регионального значения с учетом авторского определения собственных местных (городских) доходов как совокупности налоговых и неналоговых доходов, которые самостоятельно формируются, устанавливаются по основным элементам налогообложения местными (городскими) органами власти и в полном объеме поступают в соответствующий муниципальный (городской) бюджет, а также доходных источников, закрепленных на основе разделенных местных ставок и (или) долговременных (на срок не менее 5 лет) нормативов отчислений от регулирующих налогов;
рекомендованы способы и механизмы увеличения неналоговых доходов городов на основе рационализации их структуры, более широкого и эффективного использования арендных отношений;
предложены в комплексе уточненные и авторские подходы, механизмы и конкретные меры стабилизации и роста собственной доходной базы крупных городов в текущем плане (придание или уточнение статуса местных налогов налогам на недвижимость и на совокупный доход, введение раздельной местной ставки в размере не менее 5% в составе общей ставки по налогу на доходы физических лиц и раздельной местной ставки по будущему региональному транспортному налогу) и в стратегическом
плане (разделение общих ставок всех регулирующих федеральных налогов на федеральные, региональные и местные, а регулирующих региональных налогов — на региональные и местные ставки, в комбинации с долговременными дифференцированными на формализованной основе нормативами отчислений от федеральных регулирующих налогов с выделением гарантированных и стимулирующих долей; создание целевого городского бюджетного инвестиционного фонда);
- рекомендованы подходы и пути экономии и рационализации струк туры бюджетных расходов городов регионального значения: учет при рас четах тарифов в ЖКХ темпов роста оплаты труда, различий в уровне доходов населения, социальных норм обеспеченности жильем на 1 человека и его качества; замена действующего порядка бюджетного фи нансирования жилищно-коммунальных льгот работающей части населе ния целевыми надбавками к заработной плате, специальным местным жи лищным налогом штрафного типа, уплачиваемого предприятиями, у кото рых оплата труда работников (по каждому из них) ниже нормальной по требительской корзины; увязка механизма расчета единого социального налога по регрессивным ставкам с величиной потребительской корзины с целью повышения его значимости как источника финансирования здраво охранения; ограничение темпов роста бюджетных расходов на управление темпами общего роста расходов городского бюджета;
- обоснована необходимость создания в крупных городах муници пального казначейства для контроля за исполнением расходной части го родского бюджета, рекомендовано распространить саратовский опыт со вершенствования казначейских технологий, организации и функциониро вания системы предварительного контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств в качестве базового для внедрения в других крупных городах Поволжского района.
Теоретическая значимость работысостоит в том, что основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертации, развивают традиционные взгляды на содержание местных финансов и городских бюджетов и на оценку роли бюджетов городов регионального значения в бюджетной системе, в развитии бюджетного федерализма и обеспечении социально-экономической безопасности страны.
Практическая значимость диссертационного исследованиясостоит в том, что разработанные авторские методические подходы, рекомендации и механизмы будут способствовать повышению значимости бюджетов крупных городов в бюджетном устройстве регионов и страны, доходной стабильности и самостоятельности городских бюджетов, а также способствовать рационализации структуры расходов бюджетов городов регионального значения и повышению эффективности использования их средств.
Апробация работы.Наиболее существенные положения и результаты исследования были доложены на заседании «круглого стола», проводимого журналом «Финансы» на тему: «Финансовая стратегия развития городов» в июле 1999г., на расширенном заседании Правления Союза российских городов по секции «Бюджет и финансы города» в апреле 1999г., а также на итоговых научно-практических конференциях преподавателей, аспирантов и сотрудников Саратовского государственного социально-экономического университета в 2000г. и в 2001г.
Отдельные практические разработки в области совершенствования действующей практики межбюджетных отношений, формирования и использования средств бюджетов городов регионального значения нашли свое применение в деятельности Министерства финансов и Министерства по доходам Саратовской области, что подтверждено справками о внедрении. Основные теоретические положения диссертации используются в учебном процессе в Саратовском государственном социально-
экономическом университете при изучении и преподавании курсов «Бюджет и бюджетная система», «Муниципальные финансы», что также подтверждено справкой о внедрении.
По теме диссертации опубликовано 6 работ общим объемом 6,6 п.л.
Структура работы.Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
I.Бюджеты крупных городов - основа стабильности российской
бюджетной системы
1.1. Место городских бюджетов в системе местных финансов
Развитие демократических принципов в государственном устройстве привело к выделению из государственной системы управления самостоятельного его уровня - местного самоуправления. Это стало очевидным, поскольку эффективное решение ряда задач возможно не из далекого центра, а непосредственно местными органами власти, которые ближе стоят к насущным проблемам своих территорий, в большей степени знакомы с ними и потому могут находить более целесообразные решения.
Местное самоуправление - это признанная и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения. Местное, включая городское, самоуправление призвано обеспечить управление муниципальной собственностью, социально-экономическое развитие соответствующей территории, потребности населения социально-культурного и коммунально-бытового характера и других жизненно важных условий жизнеобеспечения населения территории. Для выполнения возложенных функций органам муниципального (городского) управления необходимо иметь прочную материальную и финансовую базу, каковой в настоящее время являются местные (городские) финансы. Основы построения структуры городского муниципального управления см. Рис. 1.
Существует множество попыток определения местных финансов как отдельной финансовой категории. Они встречаются уже в 1926 году. Положение о местных финансах от 1926 года характеризует их как «составную часть единой системы финансов Союза ССР и находящуюся в непо-
СФЕРЫ ЖИЗНИ
ГОРОДСКОЙ
]
СРЕДСТВА УПРАВЛЕНИЯ
І
оргАниз/циоьбю-
ТЕХНрЧЕСИИЕ
ПРОГРАММНО-ПРОЕКТНЫЕ