Мясников Владимир Викторович. Счетная палата как институт государственного финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации

Краткое описание

Мясников Владимир Викторович. Счетная палата как институт государственного финансового контроля на уровне субъекта Российской Федерации : Дис. ... канд. экон. наук : 08.00.10 Москва, 2002 253 с. РГБ ОД, 61:03-8/703-X

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Теоретические и методологические проблемы осуществления финансово-бюджетного контроля на региональном уровне в условиях государства федеративного типа 16
1.1. Государственный финансовый контроль и управление социально-экономическим развитием на региональном уровне 16
1.2. Место и функции счетных палат регионов в системе институтов финансово-бюджетного контроля 53
1.3. Зарубежный опыт деятельности контрольно-счетных органов и возможности его использования в Российской Федерации 74
Глава 2. Совершенствование государственного финансового контроля и повышение эффективности деятельности Счетной палаты субъекта РФ 94
2.1. Пути повышения роли Счетной палаты в осуществлении государственного финансового контроля и бюджетной политики в регионе 94
2.2. Предложения по формированию нормативной базы деятельности контрольно-счетных органов регионов 114
Глава 3. Оценка и управление эффективностью деятельности Счетной палаты региона 136
3.1. Методические и практические вопросы оценки эффективности деятельности Счетной палаты субъекта РФ 136
3.2 Управление эффективностью деятельности Счетной палаты субъекта РФ 153
Заключение 174
Список использованных нормативных актов и литературы 177
Приложения 193

Введение к работе

Актуальность темы исследования. Государственный финансовый контроль (ГФК) имеет достаточно большую историю в мировой практике хозяйствования и управления. Например, в России ещё в 1654 году под "кураторством" боярской Думы был учрежден Счетный приказ, а в XIX веке в России сложилась служба Государственного контроля, которая существовала - в известном виде - и после 1917 года. За последующее время практика, и в нашей стране и за рубежом, выработала множество принципов форм и методов и принципов ГФК. При этом теорией и практикой подтверждена исключительная степень зависимости институтов, принципов, форм и методов контроля от общего уровня социально-экономического развития и от общей модели хозяйствования и управления в каждой стране.
В этой связи становление в экономике России рыночных отношений потребовало практического осуществления новых принципов и методов государственного управления, в том числе, и ключевыми вопросами социально-экономического развития страны и её регионов. Такое управление в российских условиях должно отвечать как признакам современной модели социального рыночного хозяйства, так и важнейшим требованиям федеративного устройства государства и, соответственно, разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в различных сферах. Существенной проблемой государственного управления, в том числе, и в контексте разграничения компетенции органов управления разного уровня, является бюджетный процесс, межбюджетные отношения, а также реализация функций ГФК и, прежде всего, государственного контроля в бюджетной сфере. Отчетливое выдвижение бюджета как важнейшего инструмента государственного воздействия на ход экономического и социального развития страны, придает функции контроля в этой области не только финансово-экономическую, но и социально-политическую значимость.
Принятие Бюджетного кодекса РФ потребовало переосмысления теории и практики бюджетного процесса в стране, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта федерации, в том числе, и в плане организации ГФК и его важнейших институтов. Вместе с тем, несмотря на ряд позитивных изменений в этой сфере (создание новых институтов ГФК, повышение эффективности их работы, адаптация работы контрольных органов к специфике процессов управления в государстве федеративного типа и пр.), позитивное воздействие контроля на состояние управляемости экономикой и социальной сферой страны, на эффективность налоговой и бюджетной политики на всех уровнях весьма далеко от требований реальной экономической и политической стабилизации в стране.
Более того, можно утверждать, что в настоящее время ГФК в субъектах РФ всё ещё находится в процессе становления. Это связано с рядом причин. Прежде всего, важно то, что существовавшая ранее система государственного контроля, в том числе, и в финансовой сфере, в ходе радикальных экономических реформ 90-х гг. была разрушена, потеряла способность к эффективному функционированию. Оставшиеся элементы этой системы (например, в рамках внутриведомственного аппарата контроля) ныне в большинстве случаев не способны эффективно осуществлять функции государственного финансового контроля в качественно изменившейся институциональной и экономической среде.
Под влиянием произошедших изменений в полной мере сформировалась потребность в качественно новых институтах ГФК. К таким изменениям можно отнести коренные преобразования отношений собственности и, соответственно, переход от командного к опосредованному государственному регулированию экономических и социальных процессов. Сюда же относится переустройство политической системы общества на основе принципов разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных и исполнительных органов власти, в том числе в бюджетной сфере; новые взаимоотношения между центральными и региональными органами власти и управления на основе принципа федерализма с соответствующим
разделением функций контроля финансовых потоков. Соответственно, и финансовый контроль в регионе, являясь этапом бюджетного процесса и важнейшей функцией государственного управления социально-экономическим развитием, требует своего совершенствования. Можно с высокой долей ответственности констатировать, что задача резкого повышения эффективности всей системы государственного управления ныне нерешаема вне формирования качественно новой, дееспособной системы государственного финансового контроля, имеющей четкую структуризацию и функциональную ориентацию - как по вертикали, так и по горизонтали.
Все это, как было сказано выше, потребовало создания принципиально новых институтов или структур Г ФК, а именно контрольно-счетных органов (счетных палат) федерального и регионального уровня. Их преимущество как субъектов ГФК определяется такими признаками как: реальная независимость, комплексность подхода к объектам контроля, "деформализация контроля" с постоянным развитием аналитического и рекомендательного начала своей деятельности, особое внимание к системе "обратных связей" контроля и управления; тенденция к установлению партнерских отношений с другими контролирующими инстанциями и пр. Не случайно практика создания региональных контрольно-счетных органов получила быстрое развитие в субъектах Федерации, где эти институты сразу заняли важное место в реализации региональной политики в области бюджета, налогов, финансов, управления государственным имуществом.
Однако названные выше преимущества счетных палат как органов независимого государственного финансового контроля не реализуются автоматически. Уже имеющийся опыт практической деятельности контрольно-счетных органов РФ показал необходимость углубленного анализа методических, правовых, организационных и иных сторон деятельности КСО в направлении постоянного повышения эффективности их контрольной работы и их вклада в управление социально-экономическим развитием субъектов РФ. Это, в свою очередь, требует научного решения целого ряда теоретико-методологических проблем. Дальнейшее разностороннее методологическое
обеспечение контрольно-счетных органов субъектов РФ - наряду с решением вопросов правового, финансового и иного обеспечения их контрольной работы - должно стать краеугольным камнем в повышении эффективности деятельности контрольно-счетных органов регионального уровня, что и определяет актуальность данного исследования.
Степень разработанности проблемы в экономической науке. ГФК как метод повышения эффективности государственного управления в целом и системы государственных финансов, в частности, имеет, как было сказано выше, длительную историю. Ее важной составляющей являются научные, методологические и практические разработки, нацеленные на совершенствование систем управления контроля, роли и функций последнего в функциональной системе современного демократического государства и социальной рыночной экономики. Такие разработки широко представлены в отечественной и зарубежной экономической науке.
В России фундаментальные исследования в области государственного финансового контроля и связанных с ним экономических и правовых разработок проводились в разное время многими учеными, такими как А.Г.Андреев, И.А.Белобежский, Н.Г.Белов, Ф.Ф.Бутынец, Э.А.Вознесенский, Е.Ю.Грачева, В.А.Жуков, Н.Г.Кондраков, ЕА.Кочерин, С.П.Опенышев, В.Г.Пансков, Г.А.Соловьев, М.С.Студеникина, П.В.Черноморд,
Н.Г.Чумаченко, В.Н.Шеметов, С.О.Шохин, Е.Д.Улупова и др. В период российских реформ совершенствованию бюджетного процесса, межбюджетных отношений и связанного с ним контроля были посвящены работы таких авторов, как В.В.Бурцев, Е.М.Бухвальд, Н.Г.Горазеев, А.Г.Игудин, А.М.Лавров, В.Н.Лексин, Л.Н.Лыкова, И.В.Подпорина, В.К.Сенчагов, К.И.Таксир, И.В.Тулякова, В.Н.Федоткин и других.
Современные теоретические и методологические подходы к организации государственного финансового контроля в России не строятся "на пустом месте". Сохраняет свое значение и накопленный опыт дореволюционной финансовой науки и практики. В этой связи в данной диссертационной работе использованы труды таких русских ученых, как Э.Н. Берендтс, СИ. Илловай ский, И.Х. Озеров, АЛ. Пионтковский, Т.И. Тарасов, C.JI. Франк, И.И. Янжул и других. Далее, как будет показано в работе, сегодня есть возможность и необходимость использовать достижения экономической науки и практики и советского периода, когда усилия ученых были направлены, в основном, на обоснование возможности использования форм и методов государственного финансового контроля в повышении уровня централизованного управления социально-экономическим развитием государства, в том числе, и на региональном уровне. В процессе становления важнейших институтов рыночной экономики и государства в России целесообразно также изучать все полезное из современной теории и практики государственного управления экономически развитых стран с тем, чтобы разработать оптимальные экономико-организационные основы функционирования системы управления и ГФК в нашей стране, в том числе, и на уровне субъекта РФ. Среди ведущих исследователей проблем ГФК за рубежом можно указать на таких авторов, как Д. Блази (США), П. Годме (Франция), П.Друри (Англия), П. Леруа-Болье (Франция), Д. Нейман (Англия), Л. Штейн (США) и других.
Однако, несмотря на столь значительные теоретические заделы, сегодня следует констатировать очевидную недостаточность теоретико-методологического и отсюда - законодательного обеспечения деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и при этом - низкую степень использования ими уже имеющихся научных рекомендаций. Что определило подобную ситуацию? Прежде всего, это, конечно, специфический характер российских реформ, ход которых не опирался изначально на стратегическую гипотезу новой качественно роли государства и государственного управления. Другая причина названной выше ситуации - существенные проблемы и противоречия на пути становления России как государства федеративного типа. В таком государстве сколько-нибудь эффективное выполнение функций государственного управления и контроля возможно только на основе четких представлений о характере "базовой модели" федеративных отношений, о распределении предметов ведения органов власти и управления всех уровней, в том числе, и расходных полномочий различных уровней бюджетной систе мы. Давно назревшие, но пока практически не реализованные продвижения по этим направлениям ставят перед сферой ГФК новые сложные задачи, нуждающиеся в комплексном научном и методологическом осмыслении.
Существенным препятствием на данном пути является также отсутствие комплексного подхода, связанного с определением места и роли ГФК в целостной системе управления социально-экономическим развитием региона. Существенные пробелы касаются такой научно-практической проблемы, как характер взаимодействия контрольно-счетных органов с органами законодательной и исполнительной власти, выстраивания вертикали контрольно-счетных органов сообразно структуре России как федеративного государства, включая и институт счетных палат.
Все сказанное имело неизбежным следствием "запаздывающий эффект" и в научном осмыслении данной проблемы. Особенно существенно отставание с научным пониманием специфики органов ГФК как институтов государственного управления, с определением системы субъектов государственного финансового контроля на уровне регионов России, с обоснованием подходов к разграничению их функций (объектов контроля) на основе "исключительных ниш" или "пересекающихся контрольных полномочий" и пр. В свете специфики политической ситуации в стране, в том числе, и даже особенно - на уровне отдельных регионов, особую значимость в научно-методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов приобретает развитие принципа независимости их деятельности, что в решающей степени и ведет к пониманию той особой роли, которую должен сыграть в реализации задач ГФК институт счетных палат.
В научной литературе пока нет полного отражения возможностей и преимуществ счетных палат как рабочего, аналитического, методического и даже организующего органа государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ. Это "сковывает" деятельность данного института ГФК и его общее позитивное воздействие на состояние управляемости и реальной контролируемости важнейших процессов в экономической и социальной сфере регионов.
Таким образом, можно сделать вывод, что достигнутый уровень научных исследований и имеющиеся публикации не раскрывают полностью проблем становления и практического функционирования институтов государственного финансового контроля, в том числе и на уровне субъекта РФ. Прежде всего, это относится к деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации, способных в современных условиях претендовать на роль аналитического и методического центра всей системы ГФК на уровне субъекта РФ.
Объектом исследования является Счетная палата субъекта РФ как орган (институт), действующий в системе сложившихся управленческих и финансово-бюджетных отношений в России, и в первую очередь, в системе государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ.
Предметом исследования являются принципы, организационно-экономические методы и инструменты, а также правовые основы деятельности Счетной палаты региона в системе государственного финансового контроля и управления на уровне субъекта РФ.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является научный анализ и развитие методических основ, практического содержания и правовой базы деятельности Счетной палаты субъекта РФ как органа (института) государственного финансового контроля, уточнение его места в системе управления социально-экономическим развитием региона на основе исследования системы задач и функциональных связей всех органов государственного управления и контроля. Цель исследования включает в себя также и обоснование путей повышения эффективности деятельности счетных палат, усиления их вклада в управляемость экономическими и социальными процессами в субъектах РФ.
Указанная цель предопределяет постановку и решение в диссертационной работе ряда взаимосвязанных задач. К основным из них отнесены:
развитие представлений о роли финансового контроля в системе управления социально-экономическим развитием региона с учетом требований социального рыночного хозяйства, федеративного устройства государства и специфики объектов ГФК;
концептуальная конкретизация места и функций контрольно-счетных органов в общей системе ГФК на региональном уровне; выявление основополагающих тенденций в изменении функций, инструментов и нормативной базы их деятельности;
уточнение представлений о системном взаимодействии КСО, как субъектов, и контролируемых организаций, как объектов контроля, в целях повышения уровня социально-экономического развития региона;
исследование вопросов взаимоотношений КСО субъектов РФ со Счетной палатой РФ, с другими структурами государственного управления и финансового контроля как федерального, так и регионального уровня;
выявление основополагающих задач в совершенствовании функций и инструментов КСО в субъектах РФ, способов их практического закрепления в нормативно-правовой базе федерального и регионального уровня;
классификация и разработка системы принципов и методов деятельности счетных палат на уровне субъекта РФ как системообразующих институтов ГФК;
теоретическое развитие представлений об эффективности контроля как формы управленческой деятельности, обоснование критериев и показателей эффективности; разработка методов и систем управления эффективностью деятельности КСО субъектов РФ.
Наряду с перечисленными основными задачами в работе исследуется ряд дополнительных вопросов, имеющих непосредственное отношение к системе государственного финансового контроля и деятельности КСО. К числу этих вопросов следует отнести разработки в области стандартизации и унификации государственного финансового контроля; договорных отношений различных структур власти и управления, в том числе, и в сфере государственного финансового контроля; по организационным формам деятельности структур государственного финансового контроля; по влиянию психологических факторов и менеджмента на деятельность КСО в области государственного финансового контроля.
Теоретической основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области государственного управления, контроля, финансов и бюджета, а также нормативно-правовые акты в сфере государственного управления и финансового контроля. Научный анализ важнейших категорий процесса управления, основных финансово-экономических понятий и конструкций дан автором диссертации на основе общеэкономического (а не "счетно-технического") мировоззрения в его историческом развитии.
При разработке данной проблемы применительно к системе контрольно-счетных органов субъектов РФ использовались результаты исследований и аналитические материалы ряда аудиторов и специалистов Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов РФ. В работе широко использовались отечественные законодательные и иные нормативные акты, их проекты, подготовленные Счетной палатой РФ и Ассоциацией контрольно-счетных органов субъектов РФ, Счетной палатой Рязанской области, а также нормативные акты других министерств и ведомств.
Методологические основы исследования - системность анализа, сочетание логического и исторического подходов. Так, работа строится на методах системного анализа функций и задач институтов контроля в современных процессах управления, на основе единства логического и исторического подходов к эволюции объектов и субъектов государственного финансового контроля в зависимости от изменения общих факторов экономического, правового, политического и национально-государственного характера. Отправным пунктом исследования является целостная модель процесса контроля, интегрирующая систему финансово-экономических понятий, специфику субъектов и объектов контроля, а также регулирующее воздействие современных экономических и правовых концепций. Такая модель позволяет установить логическую и функциональную взаимосвязь экономико-организационных процессов, связанных с финансовым контролем на всех этапах "жизненного цикла" бюджета субъекта РФ.
В работе автором использовались также такие методы познания и исследования, как исторический, логический, конкретно-социологический, опытно-экспериментальный, метод экспертных оценок, сравнительный, экспериментальный, метод экспертных оценок, сравнительный, системный, а также анализ и обобщение практики государственного финансового контроля. Соискателем было проведено интервьюирование более 80 распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей, судей, руководителей и аудиторов КСО, юрисконсультов и работников правоохранительных органов.
Эмпирическую базу исследования составили данные социально-экономической и финансово-бюджетной статистики по Рязанской области и ряду других субъектов РФ; фактические данные, полученные при изучении практики деятельности органов государственного управления и финансового контроля ряда регионов РФ - Рязанской, Владимирской и других областей. Проанализировано около 50 организационных и учредительных документов контрольно-счетных органов субъектов РФ, более 150 материалов по результатам проверок и ревизий.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в обосновании факторов усиления роли ГФК в процессах управления регионом, в развитии системы принципов ГФК, в комплексном и системном подходе к уточнению места регионального КСО и его взаимодействия с другими органами ГФК и правоохранительными органами. Основные научные результаты, полученные лично автором в результате исследования, состоят в следующем: обоснована гипотеза усиления значимости ГФК в процессе управления социально-экономическим развитием субъектов РФ, причем эта перспективная роль не должна являться прямой функцией текущих изменений и воззрений в государственном управлении; построена система принципов ГФК, как особая "проекция" принципов управления в целом, отражающая вместе с тем специфику контрольной деятельности в условиях рыночной экономики и государства федеративного типа; на основе развития содержания принципа независимости и других принципов организации финансового контроля обоснованы преимущества счетной палаты как органа ГФК на региональном уровне, а также возможность и необходимость закрепления за данным органом роли организационно-методического центра ГФК на уровне субъекта РФ; теоретически обосновано применение программно-целевого подхода к управлению государственным финансовым контролем в субъекте РФ и показана необходимость создания на этой основе комплексных систем управления финансовым контролем на региональном уровне, которые базируются на региональных и внутренних стандартах и целевых программах финансового контроля; показано, что эффективность деятельности КСО неотделима от позитивных изменений в деятельности всех контролирующих и контролируемых организаций, в результате чего создаётся единый, синергетический эффект в системе управления государственными финансами на уровне субъекта РФ.
Практическая новизна и значимость работы. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшей разработки проблем государственного финансового контроля на уровне субъекта РФ в комплексе с проблемами использования бюджетных процедур управления регионом.
Практические результаты, полученные в итоге диссертационного исследования сформулированы следующим образом: разработаны рекомендации по совершенствованию деятельности КСО субъектов РФ в новых экономических условиях, уточнению их задач, правового положения, обязанностей и ответственности на всех этапах финансового контроля; выявлены элементы зарубежного опыта деятельности КСО, которые могут быть использованы для практического использования в России, в том числе по взаимодействию федеральных и региональных органов, по созданию института представительства в контролируемых организациях; вносятся предложения по практическому использованию программно-целевого подхода как метода реализации согласованного механизма деятельности институтов ГФК в регионе и обозначены основные слагаемые такого подхода - система комплексных и целевых программ финансового контроля, региональная и внутренняя комплексные системы управления финансовым контролем, мотивы активизации взаимодействия органов ГФК с учетом воз можности счетных палат выполнять функции методического и организационного центра ГФК; разработаны вопросы выбора основных критериев оценки и показателей эффективности деятельности счетных палат, а также основные принципы и методы управления эффективностью деятельности КСО; сформулированы и частично уже практически отражены в региональном законодательстве правовые нормы, касающиеся сферы финансового управления и контроля, бюджетного процесса и межбюджетных отношений в субъекте РФ; в рамках дальнейшего развития нормотворчества даны теоретико-методологические основы создания региональной и корпоративной нормативной базы деятельности КСО.