Пешина Эвелина Вячеславовна. Бюджетное регулирование социально ориентированных расходов региона

Краткое описание

Пешина Эвелина Вячеславовна. Бюджетное регулирование социально ориентированных расходов региона : Дис. ... д-ра экон. наук : 08.00.10, 08.00.05 : Екатеринбург, 2002 407 c. РГБ ОД, 71:03-8/159-6

Содержание к диссертации

Введение
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА 16
1.1. Понятие и принципы бюджетного федерализма 16
1.2. Эволюция экономических концепций государственного регулирования и его влияние на экономический рост и общественное благосостояние 30
1.3. Социально ориентированные расходы бюджета в системе бюджетного федерализма 41
ГЛАВА 2 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ МЕХАНИЗМА БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ РАСХОДОВ РЕГИОНА 55
2.1. Социально-экономическое содержание и целевая направленность бюджетного регулирования 55
2.2. Становление современного механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов 65
2.3. Модель механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов региона 91
2.4. Методические основы анализа механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов региона 108
ГЛАВА 3 МОДЕЛИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ . МИНИМАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ СТАНДАРТОВ 123
3.1. Понятийный аппарат модели социальных стандартов 123
3.2. Состав и структура системы государственных минимальных социальных стандартов 130
3.3. Концептуальная модель системы минимальных государственных стандартов 136
ГЛАВА 4 ОЦЕНКА МЕХАНИЗМА БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ РАСХОДОВ РЕГИОНА (на примере Свердловской области) 149
4.1. Ретроспективная характеристика финансового обеспечения социальных расходов региона за 1980-2000 гг 149
4.2. Особенности нормативно-правовой базы механизма бюджетного регулирования на региональном уровне 156
4.2.1. Организация бюджетного процесса в регионе 156
4.2.2. Социально ориентированные расходы в системе межбюджетных отношений региона 166
4.3. Анализ функционирования механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов региона
4.3.1. Бюджетная политика субъекта Российской Федерации .. 179
4.3.2. Оценка финансовых нормативов социально ориентированных расходов региона 204
4.3.3. Результирующие показатели механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов региона 214
4.3.4. Оценка достаточности бюджетных социально ориентированных услуг населению 224
ГЛАВА 5 СТРАТЕГИЧЕСКИЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ РАСХОДОВ РЕГИОНА .. 230
5.1. Комплексная система мер по созданию единого нормативно-правового пространства организации бюджетного процесса в России 230
5.2. Разделение полномочий и предметов ведения между уровнями бюджетной системы России 238
5.2.1. Рационализация региональной бюджетной политики .... 240
5.2.2. Основы законодательного регулирования и государственного управления 241
5.2.3. Распределение компетенций между уровнями власти 243
5.2.4. Упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации 247
5.2.5. Разграничение расходных полномочий 248
5.3. Методические рекомендации по расчету нормативов финансирования показателей социально ориентированных расходов из бюджетов субъектов РФ 251
5.3.1. Общие положения 251
5.3.2. Расчет объема затрат на предоставление государственных гарантий по социальному обеспечению
«Доходы населения» 253
5.3.3. Расчет объема затрат на предоставление государственных услуг по отрасли «Народное образование» 254
5.3.4. Расчет объема затрат на предоставление государственных услуг по отрасли «Здравоохранение» 257
5.3.5. Расчет объема затрат на предоставление государственных услуг по отрасли «Жилищно-коммунальное хозяйство».... 261
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 270
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 287
ПРИЛОЖЕНИЯ 313

Введение к работе

Актуальность темы исследования
Конституция (Основной Закон) Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством. Это означает, что при любых системных и структурных преобразованиях в экономике страны в целом и отдельных ее регионов приоритетной целью является формирование рыночного механизма социальной направленности. В этих условиях социальная ориентация рыночного хозяйства, необходимая для общественного согласия, во многом определяется государственным вмешательством в национальную экономику и в процесс перераспределения национального дохода.
Государству должен принадлежать важный, но ограниченный круг компетенций в тех областях, в которых государственная деятельность является необходимой и оказывается эффективнее рыночной.
В настоящее время концепция управления социальным развитием России и ее регионов применительно к новой институциональной и социально-экономической структуре общества находится в стадии разработки. В процессе трансформации экономики формируется обновленная социальная политика субсидиарного государства, и, следовательно, изменяются представления о целях, критериях и механизмах функционирования его социально ориентированных расходов. Эти параметры при федеральном устройстве государства должны представлять собой единство интересов Федерального центра, субъектов РФ и органов местного самоуправления. Решение вышеобозначенных задач сталкивается с трудностями реализации «единства через многообразие» социально-экономических различий субъектов РФ.
Конструкцией, способной обеспечить единство интересов, может служить бюджетный федерализм. Перспективы стратегии устойчивого развития связываются с формированием целостной модели бюджетного регулирования. Вместе с тем область нерешенных проблем (определение социально ориентированных услуг населению, становление системы бюджетного федерализма,
5 через которую определяются объем, структура, источники и механизмы предоставления данных услуг) достаточно велика.
В первую очередь следует выделить эволюционные преобразования в теории социального рыночного хозяйства, проявляющиеся впредоставлении населению возможности обеспечения роста благосостояния.Требуются принципиальные изменения: перенесение акцента с «фактов достижения» намеханизмы достижения целей,на обеспечение не только научной, но и методической и практической обоснованности данного процесса. Особое внимание должно быть уделено регионам, так как на этом уровне непосредственноформируются условиядля реализации целевых установок, и именно региональные бюджеты несут основную социальную нагрузку.
Актуальность темы исследования подтверждается не только бюджетной политикой России на предстоящий 2003 год, с акцентом на расходную составляющую бюджета, но и рассмотрением бюджетного регулирования в контексте формирующейся российской модели бюджетного федерализма, утвержденной Программой развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года.
Разработанность темы исследования. Несмотря на широко декларируемое обсуждение проблем социальной ориентации рыночного хозяйства, данная тематика не получила адекватного отражения ни в экономической литературе, раскрывающей теоретические и методологические аспекты ресурсного обеспечения социальных расходов, ни в законодательных и нормативных актах федерального и регионального уровней.
Наиболее полному исследованию механизма бюджетного регулирования предшествовало рассмотрение содержания и принципов бюджетного федерализма, нашедших отражение в работах известных политиков, ученых и юристов: Р.Г. Абдулатипова, О.В. Богачевой, Л.Ф. Болотенковой, Е.М. Бухвальда, С.Д. Валентея, А. Гамильтона, Г. Глисона, Дж. Джея, Д. Елеза-ра, А.Г. Игу дина, Г. А. Ковалевой, A.M. Лаврова, Л.Н. Лыковой, В.Н. Лексина, Дж. Медисона, Н.А. Михалевой, И.М. Модели, Б.С. Модель, В. Острома,
В.Б. Пастухова, В.И. Птицына, И. А. Пыховой, Г. А. Стрельникова, А.И. Татаркина, Н.А. Умновой, В.Е. Чиркина, А.Н. Швецова и др.
Значительный вклад в становление современной методологии финансов, используемой автором при исследовании социально-экономической сущности бюджетного регулирования, внесли: Д.А. Аллахвердян, A.M. Александров, A.M. Бирман, Э.А. Вознесенский, В.П. Иваницкий, А.Ю. Казак, Я.Г. Либерман, С.А.Ситорян, Б.М. Сабанти и др.
В федерализации реформирования ключевая роль отводится «локомотивам» социально-экономического роста - регионам. Проблемы институциональных преобразований экономики регионов, развития региональных финансов рассматриваются в работах Е.Г. Анимицы, В.В. Болотина, А.Г. Гранберга, Г.А. Ковалевой, A.M. Лаврова, Н.И. Лариной, В.Б. Масакова, Б.З. Мильнера, П.А. Минакира, О.С. Пчелинцева, Н.М. Ратнер, С.А. Суспицына, Н.Г. Сычева, К.И. Таксира и др.
Зарубежная научная литература привлекалась, главным образом, при рассмотрении проблем участия государства в поддержании благосостояния населения, что нашло отражение в работах Дж. Бьюкенена, А. Вагнера, К. Викселя, Дж.А. Гобсона, Д. Гроссера, Дж. Гэлбрейта, Дж.М. Кейнса, Т. Ланге, Э. Линдаля, Р. Масгрейва, Г. Мюрдаля, Б. Нойса, В. Ойкена, Б. Олина, М. Олсона, А.С. Пигу, П. Самуэльсона, М. Фридмена, Ф. фон Хаека, Э. Хансена, К.Х. Хартвига, К. Эрроу, Л. Эрхарда.
В условиях разгосударствления экономики наиболее важными проблемами для региональных властей стали поиск и создание структур, механизмов, способных стабилизировать социально-экономическое развитие. Несмотря на актуальность и необходимость развития механизма бюджетного регулирования, в экономической литературе данные вопросы не получили должного освещения. Так, теоретические и методологические аспекты управления государственными финансами, проблемы его совершенствования на федеральном и региональном уровнях исследуются в основном в работах Е.В. Бушмина, О.В. Врублевской, С.Г. Золотаренко, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, В.Б. Христенко, Д.Г. Черника и др.
7 Законодательные основы финансового регулирования в бюджетной сфере представлены работами А.Г. Игудина, Г.А. Ковалевой, Л.И. Прониной, Ю.В. Пешехонова, М.В. Родионовой, С.Н. Хурсевича и др.
Отдавая должное всем названным ученым, вместе с тем приходится констатировать, что уровень разработанности проблематики механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов, особенно применительно к условиям и задачам современной стратегии развития Российской Федерации, представляется недостаточным. К настоящему времени крайне мало комплексных исследований, посвященных финансовому обеспечению социально ориентированных расходов. Это касается рассмотрения вопросов формирования ресурсов, направляемых из различных источников на их финансирование, общего объема и структуры, принципов, каналов распределения, оценки эффективности достижения целевых параметров, формирования рынка социальных услуг. Особый блок вопросов связан с качественным содержанием и количественной оценкой социально ориентированных расходов применительно к задачам экономического роста и стратегии устойчивого развития, а также взаимосвязи целевой направленности с конкретными категориями (показателями) социально-экономического развития и системой интересов регионов. Нет единства мнений среди специалистов по теоретико-методологическим положениям финансового обеспечения социально ориентированных расходов.
Актуальность, дискуссионность и неразработанность многих теоретико-методологических положений, а также их высокая практическая значимость предопределили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования.
Объектом исследованияпослужили вертикальные и горизонтальные потоки финансовых ресурсов, формирующиеся в процессе распределения средств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации при обеспечении социально ориентированных расходов региона (на примере Свердловской области).
Предметом исследованияв настоящей работе выступил механизм бюджетного регулирования в системе бюджетных взаимоотношений, при-
8 званный обеспечить реализацию государственных социальных гарантий на региональном и муниципальном уровнях.
Цель диссертационной работысостоит в разработке теоретических, методологических и прикладных основ механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов региона и на их базе определения: концептуальной модели системы государственных минимальных социальных стандартов как основы управления социальными процессами; методических рекомендаций по расчету показателей финансовых норм и нормативов социальных расходов из бюджетов субъектов РФ, что в совокупности должно обеспечить системно-целостное функционирование механизма бюджетного регулирования социально ориентированных расходов в российской модели бюджетного федерализма.
Для достижения целей исследования автором были поставлены и решены следующие задачи:

Понятие и принципы бюджетного федерализма

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеральному устройству России, является одним из важнейших условий укрепления ее территориальной целостности, социально-экономического развития, повышения уровня и качества жизни населения.
Прежде чем рассмотреть складывающийся в России тип бюджетного федерализма, важно обозначить авторскую позицию по данному вопросу, а также определить само понятие «федерализм» и его принципы, что связано в первую очередь с различными толкованиями бюджетного федерализма как российскими, так и зарубежными учеными.
В теоретических исследованиях, кроме того, существуют и разные подходы к исследованию федерализма, являющегося основой бюджетного федерализма.
Анализ даваемого в зарубежной и отечественной литературе понятийного аппарата приводит к выводу о том, что дефиниции «федерализма» достаточно разнообразны и не ограничены трехсторонним подходом, как это делает ГА. Стрельников. Он пишет: «В теоретических исследованиях и в политической практике наметились три подхода к федерализму. Сторонники первого подхода рассматривали его как процесс образования федерации с помощью договора федерального центра и субъектов, с одной стороны, а с другой - договора между субъектами о создании федерации. Второй подход рассматривает суть федерализма как самоуправление субъектов федерации. Благодаря ему они создают такую систему государственной власти по вертикали, при которой и Федеральный центр, и его субъекты получили бы власть, адекватную их задачам и функциям. Третий подход, как представляется, адекватно отражает истинный смысл федерализма, трактуя его как самоуправление личности, а в конечном счете - как образование самоуправляющегося общества, устанавливающего такую власть, которая адекватно потребностям граждан обеспечивает устойчивое развитие страны» [242. С.33-34].
В качестве обоснования более широкой трактовки понятия «федерализм» можно привести следующие определения. Так, один из самых известных идеологов федерализма, директор Центра федеральных исследований Д. Елазар (Элзар) характеризует федерализм как «распределение реальной власти между несколькими центрами, которые для достижения общих целей должны вырабатывать совместные соглашения» [286. Р.2].
Австралийский ученый К. Вире (его исследование «Федеративное управление» является классическим пособием по федерализму в североамери канских университетах) утверждает: «Федерализм - метод разделения вла стей, при котором центральная и региональная власти действуют самостоя тельно и независимо внутри своей сферы полномочий» [314. Р. 113] и акцен тирует внимание на «методике разделения полномочий, в соответствии с которой и центральное, и региональное правительство, каж дое в своей области, оставалось бы полностью самостоятельным и независи мым» [Там же. Р. 10]. Таким образом, автор делает упор на недопустимости любого нарушения юрисдикции того или иного уровня власти в рамках феде ративного государства. По мнению Г. Глисона, «федерация представляет собой организацию самоуправляемых субъектов, связанных сильным, но ограниченным верховным правительством. Федеративные системы характеризуются двумя существенными особенностями. Во-первых, они предполагают наличие по меньшей мере двух отдельных, самостоятельных, легитимных уровней управления. Во-вторых, за каждым из этих уровней сохраняются, по крайней мере в принципе, определенные независимые сферы» [130. С.8].
Российские исследователи, в частности Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Боло-тенкова, выделяют договорное распределение полномочий, формальное равноправие субъектов РФ, право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий [94. С.296].

Социально-экономическое содержание и целевая направленность бюджетного регулирования

По мнению автора настоящего исследования, бюджетное регулирование является частью финансового регулирования.
Законодательно оформленная дефиниция «бюджетное регулирование» содержалась в ст. 18 Закона РФ № 1734-1 от 10 октября 1991 г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», Федеральным законом № 159-ФЗ от 9 июля 1999 г. Согласно данному законодательному акту бюджетное регулирование представляет собой «закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экологических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения иных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижних уровней» [61].
В БК РФ определение бюджетного регулирования и его принципов не нашло отражения. Планировалось, что данный пробел будет восполнен в законодательных актах, детализирующих основной бюджетный документ страны. В частности, в законопроекте «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ» (ст. 22) определялось, что «бюджетное регулирование осуществляется через передачу части закрепленных налоговым законодательством доходов и регулирующих доходных источников с одного уровня бюджетной системы другому путем выделения дотаций, субвенций, средств по взаимным ра