КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС УРЯДУ В УКРАЇНІ

Краткое описание

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

На правах рукопису

СОВГИРЯ ОЛЬГА ВОЛОДИМИРІВНА

УДК 342.51(477)

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС УРЯДУ В УКРАЇНІ

Спеціальність 12.00.02 – конституційне право; муніципальне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
доктора юридичних наук

Науковий консультант:
доктор юридичних наук, професор,
член-кореспондент Національної академії наук України
Копиленко Олександр Любимович

КИЇВ–2013

ЗМІСТ

ВСТУП..............................................................................................................................4
РОЗДІЛ 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО СТАТУСУ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ................................18
1.1. Сутнісна характеристика та типологія урядів. Місце Уряду України в механізмі державної влади...........................................................................................18
1.2. Поняття, структура та методологія дослідження конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України.........................................................54
1.3. Правове регулювання організації та діяльності Кабінету Міністрів України...........................................................................................................................85
1.4. Теорія принципів організації та діяльності Уряду в Україні...................98
Висновки до розділу 1.......................................................................................147
РОЗДІЛ 2 УРЯДОТВОРЧИЙ ПРОЦЕС: ТЕОРЕТИЧНІ ТА ПРИКЛАДНІ АСПЕКТИ....................................................................................................................152
2.1. Склад та структура урядів: зміст і співвідношення понять....................152
2.2. Урядотворчий процес: характеристика етапів.........................................197
Висновки до розділу 2.......................................................................................227
РОЗДІЛ 3 КОМПЕТЕНЦІЯ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ............................................................231
3.1. Загальні питання компетенції Кабінету Міністрів України...................231
3.2. Конституційно-правові основи взаємодії Кабінету Міністрів України з органами виконавчої влади........................................................................................254
3.3. Конституційні засади взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України....................................................................................................268
3.4. Відносини Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України, її органами, парламентською більшістю та парламентською опозицією.................294
3.5. Акти Кабінету Міністрів України як форма реалізації компетенції.....322
Висновки до розділу 3.......................................................................................332
РОЗДІЛ 4 КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ КАБІНЕТУ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ ТА ЙОГО ЧЛЕНІВ..............................................................342
4.1. Конституційно-правова відповідальність Уряду в Україні: проблеми детермінації та сутності..............................................................................................342
4.2. Парламентська та позапарламентська відповідальність Кабінету Міністрів України та його членів...............................................................................355
Висновки до розділу 4.......................................................................................381
ВИСНОВКИ.................................................................................................................385
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ....................................................................398

ВСТУП

Актуальність теми. Розвиток сучасних цивілізаційних процесів зумовлює ускладнення функцій держави, потребує повсякденного реагування й оперативного управління з боку компетентних органів. Саме цим, у першу чергу, пояснюється тенденція трансформації місця та ролі сучасного уряду у напрямку зростання його самостійності. Тому закономірно, що на сьогодні ознакою вітчизняних процесів державо- та правотворення є пошук оптимальних форм організації та методів діяльності публічної влади.
Модернізація Основного Закону України, що триває нині, зміна протягом незначного в історичному сенсі проміжку часу форми правління в Україні з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську та наступне повернення до першої з них (у зв’язку із прийняттям Рішення Конституційного Суду України від 30. 09. 2010 р. № 20-рп/2010), тривала відсутність (з часу прийняття Конституції України 1996 р. і по 2006 р.) закону, що регулював би статус Уряду в Україні, а потім зміна за 4 роки (з 2006 по 2010 рр.) трьох «статусних» законів про Кабінет Міністрів України, безсистемність, несинхронність законодавчого регулювання статусу вищого, центральних та місцевих органів виконавчої влади — все це дає підстави для висновку про високий динамізм політичних процесів і водночас про нестабільність системи органів державної влади в цілому, і виконавчої влади, зокрема.
Ці процеси обумовлені низкою причин, переважно політичного та історичного характеру, а також відсутністю цілісних і комплексних досліджень та знань про конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України і його місце в конституційній системі. Однією із причин існування зазначеної проблеми є відсутність належного обґрунтування та уточнення меж дослідження галузевими правовими науками статусу Уряду та інших органів виконавчої влади, оскільки за радянських часів зазначене питання вивчалося, в основному, в межах адміністративного права з наголосом на ролі вищого органу виконавчої влади в здійсненні державного управління.
На сьогодні ж поглибленого дослідження потребують механізми та проблеми реалізації норм, що закріплюють складові конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України, а також взаємодія Уряду України з іншими елементами політичної системи, які найбільш суттєво впливають на його діяльність та щодо яких вплив здійснює він сам.
Теоретико-методологічну основу дослідження склали праці з фундаментальних основ конституційного права вітчизняних (М.О. Баймуратов, Ю.Г. Барабаш, О.В. Батанов, Ю.М. Бисага, В.І. Борденюк, А.З. Георгіца, В.С. Журавський, В.М. Кампо, А.М. Колодій, О.Л. Копиленко, А.Р. Крусян, П.М. Любченко, О.В. Марцеляк, М.В. Оніщук, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілко, А.В. Портнов, М.В. Савчин, А.О. Селіванов, С.Г. Серьогіна, І.Д. Сліденко, П.Б. Стецюк, Ю.М. Тодика, В.Л. Федоренко, О.Ф. Фрицький, Ю.О. Фрицький, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, Н.Г. Шукліна, О.Н. Ярмиш та інших українських вчених-конституціоналістів) та зарубіжних (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, Н.О. Богданова, Л.М. Ентін, С.Ю. Кашкін, А.Д. Керімов, І.А. Кравець, О.О. Кутафін, О.Г. Лук’янова, В.В. Маклаков, А.Ф. Ноздрачьов, Т.М. Пряхіна, В.О. Рижов, М.С. Саліков, Б.О. Страшун, Ю.О. Тихомиров, А.І. Черкасов, В.Є. Чиркін, М.Ф. Чудаков, Ю.А. Юдін та ін.) авторів.
Провести розмежування предмета нашого дослідження із питаннями, що є предметом науки адміністративного права, дозволило вивчення праць вітчизняних та зарубіжних вчених-адміністративістів, серед яких: В.Б. Авер’янов, А.П. Альохін, О.Ф. Андрійко, Н.О. Армаш, Д.М. Бахрах, Ю.П. Битяк, В.А. Дерець, А.В. Дуда, Г.Г. Забарний, А.А. Коваленко, Р.А. Калюжний, А.А. Кармолицький, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, О.О. Кордун, Н.Р. Нижник, Л.Л. Попов та ін.
Окремі теоретичні аспекти досліджувалися нами за працями вітчизняних та зарубіжних теоретиків права, серед яких: О.В. Зайчук, М.В. Костицький, В.В. Лазарев, Л.Р. Симонішвілі, О.Ф. Скакун, Р. Циппеліус та ін.
Основу дослідження політологічного аспекту статусу органів влади склали праці: А.С. Автономова, Г. Алмонда, В.С. Бакірова, Деніела Дж. Бірса, Пауела Дж. Бінгема, Д. Гілтона, Р. Далтона, Ж.-П. Жакке, В.В. Желтова, Р.М. Павленка, М.І. Сазонова, К. Строма, П.П. Шляхтуна.
Порівняльний аналіз інститутів конституційного права здійснений у працях: Ж. Зіллера, Р.В. Енгибаряна, А.С. Романюка, Дж. Сарторі, Чарльза Ф. Эндрейна. Використані праці з конституційного права окремих зарубіжних країн, серед яких роботи таких авторів, як: Ф. Ардан, П. Бромхед, В.П. Воробйов, Л. Дюгі, Г. Кречмер, Н.С. Крилова, І.А. Чайко.
Окремі аспекти конституційно-правового статусу уряду стали предметом дисертаційних досліджень вітчизняних та зарубіжних авторів. До першої групи слід віднести роботи: С.Я. Вавженчука, І.І. Дахової, В.П. Єрмоліна, В.В. Марченка, О.В. Хоменка, С.О. Чикурлія та ін. До другої групи належать роботи: Д.С. Ашаєва, В.В. Голубєва, С.А. Дмитрієва, Д.Ю. Приймака, К.Б. Сафінова, М.К. Топоркової.
Разом із тим, необхідність системного та комплексного дослідження і викладення сучасної концепції конституційно-правового статусу вищого органу виконавчої влади України – Кабінету Міністрів – та формування на її основі пропозицій щодо подолання існуючих прогалин та колізій правового регулювання не втрачає своєї актуальності.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження проведене у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України відповідно до плану науково-дослідних робіт Інституту, зокрема, програми «Стратегія розвитку законодавства України» (номер державної реєстрації 0103U007973).
Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає у тому, щоб на основі досягнень юридичної науки, аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства, практики його реалізації в діяльності урядів та інших органів влади теоретично осмислити й розкрити проблеми щодо формулювання цілісної концепції конституційно-правового статусу Уряду в Україні, сформулювати науково обґрунтовані висновки та виробити пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного конституційного законодавства.
Реалізація поставленої мети зумовила необхідність вирішення таких завдань:
визначити та розкрити теоретико-методологічні проблеми дослідження конституційно-правового статусу Уряду України;
охарактеризувати проблеми визначення та класифікації урядів;
з’ясувати місце вищого органу виконавчої влади України в механізмі державної влади;
визначити основні фактори, що впливають на діяльність урядів;
проаналізувати сучасні проблеми визначення та структури конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України;
дослідити проблематику правового регулювання організації та діяльності Кабінету Міністрів України та запропонувати шляхи його вдосконалення;
розкрити аксіологічні засади організації та діяльності Кабінету Міністрів України;
визначити проблеми конституційно-правового регулювання статусу членів Уряду України та шляхи їх подолання;
висвітлити сучасний стан та перспективи правового регулювання урядотворчого процесу;
з’ясувати конституційно-правові аспекти компетенції Кабінету Міністрів України;
дослідити основні аспекти конституційно-правової відповідальності Кабінету Міністрів України та його членів і сформулювати комплекс пропозицій щодо її правового регулювання.
Об’єктом дослідження є конституційно-правові відносини, пов’язані з організацією та діяльністю Уряду в Україні.
Предмет дослідження – теоретико-методологічні та практичні проблеми правового регулювання участі Уряду України в аналізованих правовідносинах.
Методи дослідження. У дисертації відповідно до поставлених мети та завдань, а також виходячи із особливостей об’єкта та предмета дослідження, застосовано загальнонаукові, філософські та спеціальнонаукові методи наукового пізнання. Так, діалектичний метод, будучи способом об’єктивного пізнання правової дійсності, дозволив розглянути процес становлення конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України з урахуванням тенденцій розвитку соціальної дійсності, відобразити складність та багатогранність взаємодії Уряду України з іншими суб’єктами політичної системи. З метою з’ясування ґенези формування урядів, соціально-політичних умов запровадження посади прем’єр-міністра, для знаходження прикладів показового, з позицій сучасності, закріплення в історичних джерелах права окремих елементів конституційно-правового статусу урядів, а також дослідження історичних аспектів державного управління використовувався історичний метод. Системний метод дослідження, що включає дескриптивну складову та конструктивну (реалізується через метод моделювання та правової (конституційної) інженерії), дозволив викласти чинний стан правового регулювання статусу Уряду в Україні та зарубіжних країнах; розмежувати предмети конституційного та адміністративного права як наук в частині дослідження статусу Кабінету Міністрів України; сформувати уявлення про особливості вітчизняної моделі Уряду. На основі виявлених за допомогою методів політичного прогнозування та моделювання тенденцій розвитку конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України окреслено перспективи та запропоновано шляхи модернізації конституційного законодавства. Логічно-формальний метод дозволив проаналізувати систему вітчизняного та зарубіжного конституційного законодавства як нормативну основу організації та діяльності урядів, здійснити класифікацію принципів організації та діяльності Уряду України, форм взаємодії глави держави та Кабінету Міністрів України тощо. Метод політичного аналізу дозволив дослідити особливості моделей формування урядів, форм правління та їх впливу на організацію та діяльність урядів, правові механізми політичної відповідальності Кабінету Міністрів України. Потенціал структурно-функціонального методу був задіяний при дослідженні теоретико-прикладних аспектів компетенції Кабінету Міністрів України, визначенні структури конституційно-правового статусу Уряду України, обґрунтуванні гарантій його організації та діяльності. При дослідженні елементів конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України нами здійснювався компаративістський аналіз, що дозволив не лише визначитися із позитивними та негативними рисами досліджуваних явищ, а й сформулювати відповідні висновки та пропозиції щодо перспектив застосування зарубіжного досвіду у вітчизняних політико-правових реаліях. Метод аналогії застосовано у процесі дослідження системи складових, що включаються до конституційно-правового статусу Уряду України. Метод факторного аналізу надав можливість виявити та дослідити комплекс факторів, що впливають на організацію та діяльність урядів. Соціологічний метод застосовано при визначенні закономірностей тривалості діяльності урядів, а також при дослідженні такого аспекту статусу міністрів як їх соціологічний профіль. Теоретико-методологічний потенціал аксіологічного методу дозволив визначитися із сутністю та політико-правовою цінністю принципів організації та діяльності Кабінету Міністрів України.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим у вітчизняній конституційно-правовій науці системним та комплексним дослідженням сучасної концепції конституційно-правового статусу вищого органу виконавчої влади України – Кабінету Міністрів. Автором сформульовано висновки та пропозиції, що є новими у концептуальному відношенні та можуть бути використані в юридичній практиці, в тому числі, з метою подолання існуючих прогалин та колізій правового регулювання статусу Уряду в Україні. Зокрема:
вперше:
запропонована авторська дефініція «конституційно-правовий статус Уряду України» як теоретико-прикладна конструкція, що включає комплекс врегульованих нормами права взаємопов’язаних елементів (правосуб’єктність, компетенцію, конституційно-правові принципи, гарантії, законні інтереси, конституційно-процесуальну форму та, зокрема, урядотворчий процес, юридичну (в т.ч. урядову конституційно-правову) відповідальність), які у поєднанні із правовими та політичними факторами визначають місце і роль вищого органу виконавчої влади у конституційній системі держави;
розроблено теоретичні положення щодо змісту складових категорії «конституційно-правовий статус Кабінету Міністрів України». Зокрема, визначено, що:
а) правосуб’єктність Уряду України слід розглядати з двох точок зору: 1) правосуб’єктність Уряду як органу державної влади. Вона обумовлена прийняттям нормативно-правових актів, що регулюють діяльність зазначеного органу в Україні; 2) правосуб’єктність конкретного складу Уряду України, що виникає з моменту набрання чинності актами про призначення його членів;
б) гарантії як елемент конституційно-правового статусу Уряду України – це сукупність умов, засобів та способів, які фактично забезпечують реалізацію його компетенції та спрямовані на охорону та захист конституційно-правового статусу зазначеного суб’єкта;
в) конституційно-процесуальна форма організації та діяльності Уряду є невід’ємною складовою його конституційно-правового статусу. Конституційно-процесуальною формою організації Уряду України є урядотворчий процес; основною конституційно-процесуальною формою діяльності Кабінету Міністрів України є його засідання;
г) законний інтерес слід розглядати як елемент конституційно-правового статусу Уряду України, що включає такі рівні: 1) інтереси Українського народу, задля реалізації яких Кабінет Міністрів України функціонує; 2) інтереси Уряду України як суб’єкта правовідносин; 3) інтереси окремих міністрів як членів вищого органу виконавчої влади та керівників міністерств;
ґ) під принципами організації та діяльності Уряду в Україні запропоновано розуміти систему вихідних засад організації та діяльності даного суб’єкта, що прямо чи опосередковано закріплені у нормах права, які регулюють його статус, та підлягають безпосередньому і самостійному застосуванню в процесі регулювання конституційно-правових відносин, суб’єктом яких виступає вищий орган виконавчої влади;
обґрунтовано, що категорія «конституційно-правовий статус Уряду» дозволяє узагальнити та систематизувати правові норми щодо зазначеного суб’єкта, сформувати оптимальну конструкцію (модель) організації та діяльності Кабінету Міністрів України, на основі правових норм, практики їх реалізації та доктринальних розробок;
аргументовано, що вибір оптимальної форми правління – це головна проблема конституційної інженерії для держав, конституційний лад в яких за суттю є перехідним. У зв’язку із цим, правові механізми взаємодії між парламентом, Президентом України та Урядом України мають бути закріплені на основі моделювання ситуацій: однакової (або, принаймні, не опозиційної) політичної належності парламентської більшості і глави держави, та їх різної (опозиційної) належності, що є конфліктогенним чинником у взаємодії зазначених суб’єктів;
виділено статичний та динамічний аспекти у конституційно-правовому статусі Уряду України;
обґрунтовано доцільність законодавчого закріплення принципу науковості як однієї із основ організації та діяльності Кабінету Міністрів України, зміст якої полягає в тому, що здійснювана Урядом України державна політика повинна носити системний та науково обґрунтований характер, а сам він у своїй діяльності має використовувати результати наукових досліджень, сучасні організаційно-технічні ресурси та інформаційні технології;
для визначення процедури формування складу Уряду запропоновано використовувати поняття «урядотворчий процес», що є різновидом конституційного процесу, організаційно-структурною складовою конституційно-правового статусу Кабінету Міністрів України, системою законодавчо врегульованих етапів формування вищого органу виконавчої влади;
на основі комплексного аналізу вітчизняного та зарубіжного конституційного законодавства, практики його реалізації та положень доктрини сформульовано пропозиції щодо удосконалення вітчизняного законодавства в частині регулювання ним урядотворчого процесу;
запропоновано під правосуб’єктністю Прем’єр-міністра України розуміти визначену нормами права його здатність виступати суб’єктом правовідносин від імені Кабінету Міністрів України, що є похідною від правосуб’єктності вищого органу виконавчої влади, виникає з моменту правового врегулювання такої посади та припиняється з моменту її ліквідації;
аргументовано доцільність встановлення у чинному законодавстві інституту звільнення від посадових обов’язків на період проведення виборчої кампанії як особливого конституційно-правового стану члена Кабінету Міністрів України, зареєстрованого як кандидата на виборну посаду;
комплексно визначено теоретичні положення щодо юридичної природи інституту контрасигнування, запропоновано розмежовувати поняття «контрасигнування» (контрасигнація) та «контрасигнатура», розуміючи під першим законодавчо визначений процес скріплення підписом Прем’єр-міністра України та міністра акта глави держави, а під другим – власне сам підпис на зазначеному акті; визначено прогалини та колізії регулювання інституту контрасигнування та сформульовано пропозиції щодо їх подолання;
запропоновано авторську дефініцію «урядова відповідальність (як різновид конституційно-правової відповідальності)», що є елементом системи стримувань і противаг, може наставати, в тому числі за політичними підставами (нормативна складова цієї відповідальності може характеризуватися наявністю законодавчо закріпленої процедури її застосування та усіченим складом правопорушення, обумовленим відсутністю нормативно визначеного об’єкта), у разі застосування, в порядку, визначеному законодавством, до Уряду України або його членів законодавчо визначених санкцій з боку парламенту або Президента України через припинення їх (Кабінету Міністрів України або окремих членів) повноважень;
удосконалено:
наукову позицію стосовно того, що у процесі модернізації Основного Закону України варто доповнити його статтю 6 положенням такого змісту: «принцип поділу влади передбачає взаємне співробітництво і контроль суб’єктами влади на підставі Конституції та законів України». Це дозволить сформувати збалансовану модель поділу державної влади, за якої влада не тільки розділяється (як це має місце за нинішнього формулювання статті 6), а і співробітничає та контролює одна одну;
концептуальні положення щодо розуміння сутності гарантій як елемента конституційно-правового статусу Уряду в Україні та їх класифікацію;
доктринальні розробки щодо правової природи регламентів як процедурних джерел організації та діяльності органів влади;
класифікацію повноважень Прем’єр-міністра України;
розуміння природи Програми діяльності Кабінету Міністрів України, яку пропонується визначати як політико-правове джерело у системі джерел сучасного конституційного права України;
концептуальні положення щодо конституційно-правового статусу членів Кабінету Міністрів України;
наукові позиції щодо змісту компетенції Уряду України, яку запропоновано визначати як базовий елемент його правового статусу, що включає такі законодавчо встановлені елементи, як: предмети відання, завдання, функції та повноваження, і визначає місце Уряду в системі органів державної влади, межі його юридичної відповідальності за результати своєї діяльності перед Українським народом та визначеними законодавством суб’єктами політичної системи;
класифікацію напрямків взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України, серед яких: організаційно-інформаційний напрямок, напрямок відносин відповідальності, напрямок взаємодії у сфері нормотворчої діяльності, напрямок взаємодії у сфері суміжних повноважень; визначено теоретичні та практичні проблеми такої взаємодії, на основі чого сформульовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства у відповідній частині;
теоретичні розробки щодо взаємодії офіційного Кабінету Міністрів України та опозиційного уряду;
дістали подальшого розвитку:
теоретичні положення щодо визначення поняття «уряд», зокрема, аргументовано, що таке визначення слід здійснювати через аналіз елементів правового статусу зазначеного суб’єкта з урахуванням соціальних, історичних, політичних, правових та інших особливостей, що мають місце в конкретній державі;
розробка проблем впливу форми правління на конституційно-правовий статус уряду;
дослідження проблем класифікації урядів, на основі чого визначено, що аналіз її критеріїв дозволяє сформувати уявлення про особливості моделі уряду в конкретній державі;
розуміння правової природи послань глави держави та їх місця в системі джерел, що регулюють організацію та діяльність Кабінету Міністрів України;
аналіз проблем теорії принципів як елемента конституційно-правового статусу суб’єкта права;
концептуальні положення щодо сутності інституту присяги члена уряду;
теоретико-прикладні питання компетенції Кабінету Міністрів України (у конституційно-правовому аспекті);
вивчення проблем співвідношення конституційної та політичної відповідальності;
дослідження сутності інституту резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.
Практичне значення одержаних результатів. Сформульовані у дисертації пропозиції та висновки можуть бути використані:
у правотворчій сфері – як теоретична основа для вдосконалення конституційно-правової регламентації організації та діяльності Уряду в Україні (довідка Центру правової реформи і законопроектних робіт Міністерства юстиції України від 02. 11. 2011 р. № 25-704 про впровадження результатів дослідження);
у правозастосовній сфері – для вдосконалення конституційно-правових відносин, в яких бере участь Кабінет Міністрів України (довідка Департаменту кадрового забезпечення Секретаріату Кабінету Міністрів України від 17. 01. 2013 р. № 19-17/35 про впровадження результатів дослідження);
у науково-дослідній сфері – для подальших конституційно-правових досліджень статусу Уряду в Україні;
у навчальному процесі – під час викладання навчальних дисциплін «Конституційне право України», «Конституційно-процесуальне право України», «Теоретичні проблеми конституційного права» та відповідних навчальних курсів, а також при написанні навчальних посібників і методичних рекомендацій; при викладанні відповідних навчальних дисциплін і спецкурсів; у науково-дослідній роботі студентів, магістрів, аспірантів (довідка про впровадження юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка від 06. 03. 2013 р. № 042/261);
у правовиховній роботі – для підвищення правової культури громадян України, зокрема, учасників правотворчої та правозастосовної діяльності.
Особистий внесок здобувача полягає в комплексному формуванні основ сучасної концепції конституційно-правового статусу Уряду в Україні. Дисертація є одноосібним науковим дослідженням, що має самостійний творчий характер. У навчальних посібниках з конституційного права (джерела № 2 та 3 зі списку опублікованих праць) автору належить 50 % тексту. Особистий внесок здобувача у джерелі № 5 зі списку статей у наукових фахових виданнях з юридичних наук становлять результати її власних наукових досліджень проблем взаємодії Кабінету Міністрів України з вищими органами державної влади (здобувачу належить 0,3 д.а.); у джерелі № 6 зі списку статей у наукових фахових виданнях з юридичних наук особистий внесок здобувача становлять результати її власних наукових досліджень проблем участі Кабінету Міністрів України у діяльності парламенту (здобувачу належить 0,2 д.а.). Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертації не використовувалися без відповідних посилань.
Апробація результатів дисертації. Одержані здобувачем у процесі дослідження висновки та пропозиції обговорювалися на засіданнях відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.
Окремі положення та результати дисертаційного дослідження оприлюднені на наступних науково-практичних заходах: Міжнародна наукова конференція молодих учених, аспірантів та студентів «Другі конституційні читання», присвячена пам’яті академіка Ю.М. Тодики (м. Харків, 29-30. 05. 2009 р., тези опубліковано); Міжнародна наукова конференція «Шості юридичні читання» (м. Київ, 22-23. 04. 2010 р., тези опубліковано); Міжнародна науково-практична конференція «Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених». Київський національний університет імені Тараса Шевченка, юридичний факультет (м. Київ, 23. 04. 2010 р., тези опубліковано); Міжнародна наукова конференція «Розвиток права України: від Конституції Пилипа Орлика до сьогодення». Київський національний університет імені Тараса Шевченка, юридичний факультет. Вільнюський університет, юридичний факультет. Інтелектуальний форум «Єдина Європа» (м. Київ, 20. 05. 2010 р., тези опубліковано); Треті конституційні читання: Міжнародна наукова конференція молодих учених, аспірантів і студентів, присвячена пам’яті академіка права Ю.М. Тодики (м. Харків, 28-29. 05. 2010 р., тези опубліковано); Перша міжнародна науково-практична конференція вчених-процесуалістів, практиків, аспірантів, здобувачів і студентів, проведена кафедрою правосуддя юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка (м. Київ, 25-26. 11. 2010 р., тези опубліковано); Міжнародна науково-практична конференція «Моральні основи права» (Івано-Франківськ, 16. 12. 2010 р., тези опубліковано); Міжнародна науково-практична конференція «Теорія і практика застосування чинного вітчизняного та міжнародного законодавства в сучасних умовах» (м. Одеса, 12-13. 02. 2011 р., тези опубліковано); Міжнародна науково-практична конференція «Правові реформи в Україні: проблеми реалізації» (м. Київ, 16-17. 02. 2011 р., тези опубліковано); Круглий стіл «Розвиток конституціоналізму в Україні та Польщі: історія та сучасність», Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Вища школа права та адміністрації в Перемишлі (Республіка Польща) (м. Київ, 10. 03. 2011 р., тези опубліковано); Міжнародна науково-практична конференція «Правове регулювання суспільних відносин в умовах демократизації Української держави» (м. Київ, 23-24. 03. 2011 р., тези опубліковано); Міжнародна науково-практична конференція «Актуальні питання державотворення в Україні» (Київський національний університет імені Тараса Шевченка, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України) (м. Київ, 21. 04. 2011 р., тези опубліковано); Всеукраїнська науково-практична конференція «Конституція України в сучасній правовій доктрині та національному державотворчому процесі» (м. Львів, 3 червня 2011 р., тези опубліковано); Всеукраїнська науково-практична конференція «Державотворення та правотворення в період реформ: питання теорії та практики» (м. Київ, 19-20. 04. 2012 р., тези опубліковано); Друга Міжнародна наукова конференція, присвячена пам’яті проф. О.В. Сурілова (м. Одеса, 30-31. 03. 2012 р., тези опубліковано); Міжнародна наукова конференція молодих учених, аспірантів і студентів «Цінності сучасного конституціоналізму. V Тодиківські читання» (м. Харків, 28-29. 09. 2012 р., тези опубліковано) тощо.
Публікації. Основні теоретичні положення, висновки, рекомендації та пропозиції, сформульовані у дисертації, знайшли відображення в одній індивідуальній монографії, 3 навчальних посібниках (2 з яких – у співавторстві), 29 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях України та зарубіжних країн, 33 наукових публікаціях і тезах доповідей в інших виданнях.
Структура та обсяг дисертації обумовлені метою і завданнями дослідження. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, поділених на тринадцять підрозділів, висновків до кожного розділу та загальних висновків до роботи, списку використаних джерел (540 найменувань на 59 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 456 сторінок, з яких обсяг основного тексту – 397 сторінок.

Список литературы

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні проведено теоретичне узагальнення, здійснено розв’язання наукової проблеми щодо формування цілісної концепції конституційно-правового статусу Уряду в Україні, що включає системну, комплексну та міжгалузеву характеристику його елементів на основі дослідження їх теоретичних засад, а також правових механізмів і практичних проблем реалізації. Автором визначається низка наукових понять, що стосуються даної категорії, а також інших конституційно-правових категорій, формулюються пропозиції щодо вдосконалення чинного конституційного законодавства України.
На основі проведеного дослідження дисертантом сформульовано низку пропозицій та висновків, основні з яких полягають у наступному:
1. На сьогодні потребують обґрунтування та уточнення межі дослідження галузевими правовими науками статусів уряду та інших органів виконавчої влади. Вважаємо, що до предмета конституційного права слід включати врегульовані за допомогою методу загального закріплення основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, питання щодо місця її суб’єктів у державному механізмі, правові основи їх формування, державно-політичні взаємовідносини із суб’єктами інших гілок державної влади та відносини із іншими суб’єктами політичної системи, а до предмета адміністративного права має належати вивчення обсягу компетенції, змісту форм і напрямків діяльності уряду у сфері державного управління.
2. Потребує ґрунтовного наукового осмислення з метою визначення перспектив запровадження у методологію конституційно-правових досліджень метод правової (конституційної) інженерії, що дозволяє формувати найбільш раціональну, оптимальну та ефективну структуру механізму держави.
3. Правовий статус Уряду є комплексним (тобто встановленим нормами декількох галузей права) правовим статусом державного органу у сфері публічного права, похідним від повноважень держави, динамічним за змістом та статичним за структурою.
4. Найбільш ґрунтовним та науково виваженим слід вважати підхід, за яким визначення поняття уряду потрібно надавати через аналіз елементів його правового статусу з урахуванням конкретних соціальних, історичних та інших особливостей, що характеризують зазначений інститут у кожній державі. Отже, зміст поняття «Кабінет Міністрів України (Уряд України)» розкривається через такі ознаки: 1) це утворений відповідно до Конституції України та законів України вищий постійний колегіальний бюджетний орган державної виконавчої влади; 2) організація та порядок діяльності Уряду України визначаються Конституцією та законами України, зокрема, системою законодавчо закріплених принципів загального та спеціального характеру; 3) його діяльність забезпечена системою правових та організаційних гарантій; 4) він включає чотири рівні посад; 5) утворюється за формально позапарламентською моделлю, передбаченою Конституцією України; 6) є органом загальної компетенції; 7) головною функцією Кабінету Міністрів України є утвердження і забезпечення прав та свобод людини і громадянина; 8) Уряд України наділений повноваженнями виконавчого та розпорядчого характеру; 9) за строком повноважень «прив’язаний» до повноважень глави держави; 10) повноваження Уряду України реалізуються у законодавчо визначеній конституційно-процесуальній формі; 11) Уряд України відповідальний перед Президентом України та відповідальний, підконтрольний і підзвітний перед Верховною Радою України; 12) Кабінет Міністрів України несе політичну та конституційно-правову відповідальність за свою діяльність.
5. Місце уряду в конституційній системі кожної конкретної держави залежить від низки факторів. Вважаємо, що зазначені фактори для зручності їх дослідження слід розподіляти на ті, що мають: 1) правовий характер (тобто закріплюються нормами права) (до них належать: форма правління держави, форма територіального устрою, політичний режим, національна виборча система); 2) політичний характер (електоральна культура громадян, особисті якості глави уряду, стан національної політичної системи); 3) історичний характер (історичні умови формування конституційного законодавства).
6. Вивчення проблем правового регулювання діяльності Кабінету Міністрів України дозволило сформулювати їх комплексне розуміння та запропонувати шляхи подолання: 1) у Конституції України обов’язковість для керування Кабінетом Міністрів України у своїй діяльності встановлена лише для тих рішень Президента України, котрі оформлені як його акти. Керівництво критеріями політичної доцільності в діяльності Уряду України в будь-якому випадку має відбуватися у визначених Конституцією України та законами України межах, а політика Кабінету Міністрів України має закріплюватися у його програмних актах; 2) використання терміну «конституційний закон» в умовах вітчизняної системи джерел права не є виправданим, оскільки такий термін та підстави для його виокремлення не закріплені у чинному законодавстві, зокрема, у Конституції України, а тому його вживання може викликати неоднозначне трактування. Природу Закону України «Про Кабінет Міністрів України» виражає термін «статусний закон», який відображає особливості його змісту – бути базовим законом у регулюванні статусу Кабінету Міністрів України; 3) у частині співвідношення матеріального та процесуального права, що регулюють організацію та діяльність Уряду в Україні на сучасному етапі, спостерігаємо порушення принципу синхронності такого регулювання, зміст якого полягає в тому, що виникнення норм і принципів матеріального і процесуального права, а звідси, і головних елементів юридичного процесу, має бути одночасним; 4) дослідження правової природи Програми діяльності Кабінету Міністрів України дозволяє сформувати таку систему вихідних засад її розуміння та перспектив правового регулювання: а) Програма діяльності Кабінету Міністрів України є політико-правовим джерелом у системі джерел сучасного конституційного права України. Політична її складова обумовлена змістом самої Програми, в основу якої має покладатися передвиборна програма Президента України. Правова складова Програми діяльності Уряду України визначається законодавчо закріпленим порядком її прийняття, затвердженням її правовим актом – постановою Верховної Ради України, юридичну силу якої вона набуває, вимогою відповідності актів Уряду України Програмі його діяльності, можливістю настання юридичної (конституційно-правової) відповідальності у вигляді резолюції недовіри Уряду України у разі невиконання ним положень Програми. Водночас остання особливість Програми відображає також її політичну природу, оскільки факт невиконання зазначених положень не є безумовною підставою притягнення Уряду України до конституційно-правової відповідальності. На виконання Програми діяльності Уряду України розробляються та подаються на розгляд Верховної Ради проекти загальнодержавних програм. Однак, якщо Програма діяльності Уряду затверджується постановою парламенту, то загальнодержавна програма затверджується законом, в результаті чого ієрархія зазначених актів за юридичною силою вибудовується прямо протилежно; б) Програма діяльності Кабінету Міністрів України має розроблятися всім його складом після призначення. На сьогодні у законодавстві відсутні механізми впливу на Уряд України з метою стимулювання його до розробки Програми своєї діяльності. В силу відсутності відповідних стійких урядових та парламентських традицій це призводить до виникнення ситуацій, коли Уряд здійснює свою діяльність без зазначеного документа; в) парламентська опозиція повинна мати законодавчо закріплене право на висловлення своєї позиції з приводу Програми діяльності Уряду України при її розгляді парламентом; г) виходячи із того, що Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів, слід законодавчо закріпити їх обов’язок виконувати Програму діяльності Уряду України; ґ) на членів Уряду України не повинна покладатися відповідальність за виконання конкретних сегментів Програми його діяльності. Адже, по-перше, Програма є документом, в тому числі, політичним і невиконання її положень не обов’язково призводить до настання відповідальності, а, по-друге, Уряд України є органом колегіальним і несе солідарну відповідальність за результати діяльності Кабінету Міністрів. Отже, оскільки Програма стосується діяльності всього Кабінету Міністрів України, розділяти її на сфери та покладати відповідальність за виконання в певній частині на окремих членів Уряду України некоректно; д) зважаючи на існування політичної складової Програми діяльності Уряду, вважаємо що для України на сучасному етапі є актуальним визначення у такій Програмі (затвердженій парламентом та узгодженій з опозиційними політичними силами) змісту конституційної реформи; 5) послання глави держави за своєю природою є документом політичним, а тому вони не повинні належати до числа тих актів, якими Уряд України має керуватися у своїй діяльності та виконання яких має забезпечувати; 6) доручення Президента України, за змістом Основного Закону, не є самостійною формою реалізації повноважень глави держави на рівні із його актами і може використовуватися лише у внутрішньоорганізаційній роботі.
7. Зміст аксіологічних засад організації та діяльності Кабінету Міністрів України ми вбачаємо у таких положеннях. 1) За критерієм інституційної належності слід розглядати триступеневу систему принципів організації та діяльності Уряду України, в межах якої доцільно виділяти: загальні (універсальні) принципи організації та діяльності Уряду України, які притаманні практично для всіх інститутів конституційного права України; особливі принципи, що характеризують основні засади організації та діяльності органів державної влади в Україні, до яких належить і вищий орган виконавчої влади України, та спеціальні принципи, які визначають вихідні положення щодо організації та діяльності Кабінету Міністрів України. 2) Поділ принципів організації та діяльності Уряду за інституційним критерієм не є єдино можливим. Виходячи з аналізу змісту чинного законодавства, вважаємо, що, у свою чергу, принципи організації та діяльності Уряду також можна поділити на матеріальні та процесуальні. 3) Конституційні матеріальні принципи організації та діяльності Кабінету Міністрів України можна визначити як основні положення, закріплені в Конституції України та в матеріальних нормах права, які розкривають суть здійснення виконавчої влади цим органом. 4) Конституційні процесуальні принципи організації та діяльності Уряду похідні від конституційних матеріальних принципів, слугують ефективній реалізації останніх та є основними положеннями, сформульованими в процесуальних нормах права, які розкривають суть здійснення та специфіку діяльності виконавчої влади через певні процесуальні форми. Необхідність виокремлення процесуальних принципів організації та діяльності Уряду України підтверджується вагомим аргументом: Кабінет Міністрів України є тією або іншою мірою учасником всіх видів юридичного процесу, що виділяються за функціональною ознакою: установчого, правотворчого, правозастосувального, судового та контрольного. 5) Існуюча система законодавчих принципів організації та діяльності вищого органу виконавчої влади не є завершеною та цілісною. У зв’язку із цим, зазначену систему слід доповнити такими принципами: принцип єдності Кабінету Міністрів України; принцип єдності державної політики; принцип планування Урядом України своєї діяльності; принцип науковості; принцип відомчості; принцип гласності.
8. Аналіз положень доктрини, законодавства та практики його застосування в Україні свідчать про те, що фактично на сьогодні формується стан «нерівноправної діархії», за якої виконавча влада сконцентровується главою держави, що має більш широкі законодавчі повноваження щодо Уряду України, ніж його глава. «Нерівноправна діархія» є стадією негативного прояву біцефалізму виконавчої влади та його наслідком. Так, Прем’єр-міністр України позбавлений важелів впливу на діяльність членів очолюваного ним органу. У зв’язку із чим, реальним главою Кабінету Міністрів слід вважати Президента України. Крім політичних причин, виникнення такої ситуації обумовили і правові чинники: за Законом України «Про Кабінет Міністрів України» Прем’єр-міністр України позбавлений права вносити подання щодо звільнення з посади Президентом України члена Кабінету Міністрів України.
9. Потребує удосконалення юридична конструкція призначення Прем’єр-міністра України. Так, за чинним законодавством не передбачаються правові механізми впливу на главу держави у випадку несформування ним складу Уряду України у строки, визначені Конституцією України. Вирішальну роль у формуванні вищого органу виконавчої влади глава держави може відігравати лише за умови його не опозиційної політичної належності із парламентською більшістю. Оптимальним варіантом для вітчизняних політико-правових реалій на сучасному етапі, виходячи з умов президентсько-парламентської форми правління, слід вважати формування однопартійних урядів, партійність членів Кабінету Міністрів України в якому співпадатиме з партійною належністю Президента України. При цьому у законодавстві мають бути закріплені механізми «співіснування» опозиційних парламентської більшості та глави держави.
10. Встановлені у законодавстві вимоги, які висуваються до Прем’єр-міністра України, мають бути вищими за вимоги до інших членів Кабінету Міністрів України. Зокрема, це обумовлено тим, що відповідно до статті 112 Основного Закону України у разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 Конституції України виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України. Зокрема, варто встановити, що вік глави Уряду України має бути не нижчим за вік глави держави (тобто становити не менше 35 років).
11. Конституційно-правовий статус члена Уряду в Україні має ґрунтуватися на таких положеннях: член Уряду є державним політичним діячем, тобто особою, яка забезпечує формування та реалізацію державної політики у відповідній сфері суспільних відносин, призначається на посаду для реалізації Програми діяльності Кабінету Міністрів України та звільняється з посади в особливому порядку, несе публічну відповідальність (перед главою держави, парламентом, а також у певних формах – перед громадянами) за наслідки своєї діяльності, на яку не поширюється трудове законодавство та законодавство про державну службу. Класифікація повноважень міністра в залежності від того, чи реалізуються вони від імені Уряду України в цілому, чи у конкретній сфері управління міністра, має бути покладена в основу законодавчого закріплення повноважень міністра, оскільки дозволяє їх чітко сформулювати, відокремити, що сприятиме їх ефективнішій реалізації. Модель правового регулювання обсягу повноважень міністрів має будуватися на засадах їх рівності для всіх міністрів із можливістю встановлення додаткових, у порівнянні із Законом України «Про Кабінет Міністрів України», повноважень, виходячи зі специфіки сфери тих відносин, якою керує міністр.
12. Моделюючи ситуацію опозиційності глави держави та парламентської більшості, слід законодавчо закріпити мінімальну, вихідну кількість урядовців, що включаються до складу Кабінету Міністрів України, доповнивши її можливістю розширення складу Уряду України за наявності відповідної волі парламенту та Президента України. З цих же причин недоцільно ставити кількість членів Кабінету Міністрів України в залежність від обсягів фінансування виконавчої влади, оскільки такі обсяги встановлюються парламентом при затвердженні Державного бюджету України, і за умови «сильної» парламентської більшості, таке положення може призвести до необґрунтованого збільшення складу Кабінету Міністрів України.
13. Аналіз співвідношення понять «звільнення членів Уряду України», «складення повноважень» та «відставка урядовців» дає підстави для висновку про те, що звільнення членів Кабінету Міністрів України є наслідком складення повноважень та відставки урядовців. Відставка по відношенню до Уряду України може мати колективний характер, коли достроково припиняються повноваження всіх членів Уряду України, та індивідуальний характер – коли припиняються повноваження окремих членів Кабінету Міністрів України. Формулювання «припинення повноважень Кабінету Міністрів України» має вживатися як збірна назва до підстав закінчення повноваження Уряду України, визначених чинним законодавством.
14. Найефективнішим способом вирішення компетенційних спорів, однією зі сторін яких є Кабінет Міністрів України, є офіційне тлумачення норм Конституції України та законів України та вирішення питання про відповідність Конституції України (конституційність) актів Уряду України та інших суб’єктів, визначених пунктом 1 частини 1 статті 150 Основного Закону. Практика вирішення такої категорії спорів в Україні існує.
15. В основу структури Закону України «Про Кабінет Міністрів України» в частині регулювання функцій Кабінету Міністрів України має бути покладена класифікація функцій Уряду України на об’єктні функції (політичну, економічну та фінансову; соціальну та екологічну; формування правової політики, забезпечення законності, прав і свобод людини та громадянина; зовнішньополітичну; функцію забезпечення національної безпеки та обороноздатності; функцію вдосконалення державного управління та державної служби) та допоміжні: функція зв’язків із іншими органами державної влади та іншими суб’єктами політичної системи, виконавчу (реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави), контрольну, нормотворчу, правозастосовну, кадрову, установчу, організаційну, функцію участі у законотворчій діяльності. Для належного законодавчого врегулювання політичної функції Уряду України слід визначити поняття державної політики та шляхи її формування.
16. Узагальнивши існуючі позиції щодо вихідних засад взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України, ми дійшли висновку, що за будь-якої точки зору щодо питання відношення глави держави до виконавчої влади, Президент України має лише ті повноваження, що визначені Основним Законом, і висновок про віднесення Президента до виконавчої влади або про наявність у нього функції арбітражу до розширення цих повноважень призводити не може. А тому, говорячи про взаємодію Уряду України та глави держави, принципово важливим слід вважати питання відносно правових механізмів забезпечення їх взаємодії.
17. Однією із форм взаємодії Кабінету Міністрів України та Президента України є їх взаємодія в межах інституту контрасигнування. Ми пропонуємо розмежовувати поняття «контрасигнування (контрасигнація)» і «контрасигнатура» та вважаємо, що на сьогодні існування інституту контрасигнування, особливо в умовах однакової політичної належності парламентської більшості та глави держави, є недоцільним. Однак за умови його збереження, законодавче регулювання даного інституту потребує належного наповнення, особливо у частині розвитку його процесуальної складової.
18. Наукову дискусію про першорядність законодавчої чи виконавчої гілки влади на сьогодні слід вважати схоластичною. Оскільки, по-перше, завданням законодавця на сучасному етапі є закріплення оптимальних та ефективних форм їх взаємодії, а, по-друге, неможливо виробити єдину концепцію, яка би однозначно характеризувала всі аспекти такої взаємодії. Очевидно, що окремі її форми можуть мати специфічні тенденції розвитку (наприклад, поширена у зарубіжних країнах тенденція до домінування уряду в законодавчому процесі, що випливає із теорії «раціоналізованого парламентаризму»), обумовлені низкою суб’єктивних та об’єктивних факторів, що проявляються в конкретній державі.
19. Аналіз правового регулювання взаємодії парламенту та вищого органу виконавчої влади, а також практики такої взаємодії як в Україні, так і в зарубіжних країнах, дає підстави стверджувати, що законодавчо мають закріплюватися лише базові основи, гарантії такої взаємодії. Всі ж інші її аспекти мають політичний характер, а отже повинні встановлюватися за домовленістю між відповідними суб’єктами політичних відносин. Вважаємо, що правове регулювання взаємодії парламенту та вищого органу виконавчої влади в Україні має здійснюватися комплексно, в Законі України «Про Кабінет Міністрів України» та в Законі України «Про Регламент Верховної Ради України», відповідно до предметів регулювання зазначених нормативних актів. Найбільш показовою з точки зору змісту форм взаємодії є класифікація форм взаємодії парламенту та Уряду на ті, що здійснюються у межах парламентського контролю та поза ним. Головна відмінність між ними полягає у наслідках взаємодії. Так, за наслідками парламентського контролю парламент може ставити питання про відповідальність Уряду, тоді як реалізація позаконтрольних форм взаємодії безпосередньо до постановки такого питання не призводить.
20. Вітчизняне законодавство має закріплювати механізми реагування парламенту на інформацію, отриману, в результаті проведення «Години запитань до Уряду», наприклад, у вигляді положення про те, що за підсумками обговорення питань у межах «Години запитань до Уряду України» Верховна Рада України може прийняти окрему постанову в порядку контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України, внести Кабінету Міністрів України чи його членам пропозиції щодо поліпшення роботи Уряду України чи окремих органів виконавчої влади, звернутися до Президента України з пропозиціями щодо персональної відповідальності окремих членів Кабінету Міністрів України.
21. Система неконтрольних відносин між Кабінетом Міністрів України та парламентом потребує законодавчого вдосконалення щодо таких аспектів: питання участі Уряду України у попередній роботі над законопроектом не повинно залежати виключно від волі парламенту: у законодавстві має бути закріплений обов’язок головного комітету парламенту звернутися до вищого органу виконавчої влади для надання висновку щодо доцільності прийняття законопроекту та щодо наявності зауважень до його змісту. З метою збалансування відносин між Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України слід надати право останньому звернутися на будь-якому етапі законодавчого процесу до Конституційного Суду України із конституційним поданням щодо відповідності законопроекту Конституції України. Уряд має наділятися самостійним правом на визнання законопроекту невідкладним з наслідками, передбаченими вітчизняним законодавством, для розгляду законопроектів, визначених невідкладними главою держави.
22. Ми підтримуємо позицію значної кількості дослідників щодо доцільності прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти», який, зокрема, має врегулювати численні колізії та прогалини стосовно нормативно-правових актів Уряду України, серед яких: питання щодо визначення документів, які затверджуються постановою або розпорядженням Кабінету Міністрів України, встановлення порядку та наслідків проведення правової експертизи актів Уряду України, їх тлумачення тощо.
23. Вихідними теоретичними засадами конструкції юридичної відповідальності вищого органу виконавчої влади є наступні: підзвітність і підконтрольність є самостійними характеристиками відносин між суб’єктами, що можуть бути як пов’язані із відповідальністю, тобто призводити до її настання, так і вичерпувати свою дію застосуванням відповідних форм відносин у межах підзвітності та підконтрольності; позитивна відповідальність виникає за межами правовідносин, а тому не може розглядатися як окремий різновид юридичної відповідальності вищого органу виконавчої влади; в основу визначення форм парламентської відповідальності Уряду України слід покладати, не виключність їх застосування до зазначеного суб’єкта, а можливість притягнення парламентом до відповідальності Кабінету Міністрів та його членів через застосування відповідних передбачених законодавством санкцій; проблематика застосування парламентської відповідальності Уряду в Україні не може аналізуватися поза політичними аспектами її застосування, оскільки за моделлю організації державної влади, закріпленою Конституцією України, притягнення Уряду України до парламентської відповідальності означає взяття на себе парламентською більшістю, що винесла таке рішення, відповідальності за реалізацію державної політики.
24. Питання про правову природу резолюції недовіри Кабінету Міністрів України слід вирішувати в контексті змісту правової природи відповідальності Уряду. Враховуючи конституційно-політичний характер такої відповідальності, вважаємо, що логічним буде характеризувати та удосконалювати правове регулювання інституту прийняття резолюції недовіри у таких напрямках: резолюція недовіри Уряду України є особливим актом парламенту, яким оформлюється застосування специфічної конституційно-політичної санкції як наслідок здійснення ним одного із напрямків реалізації контрольної функції – контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України; слід внести зміни до частини 2 статті 87 Конституції України, вилучивши заборону розглядати питання про відповідальність Кабінету Міністрів України протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; варто встановити у законодавстві мінімальний проміжок часу між постановкою питання про недовіру Уряду та його розглядом у парламенті, протягом якого Кабінет Міністрів України повинен мобілізувати прихильників на свою підтримку.
25. Особливістю інституту кримінальної відповідальності урядовців на сучасному етапі є те, що у законодавстві лише міститься згадка про таку відповідальність і не передбачаються спеціальні механізми її застосування для зазначеної категорії осіб. У зв’язку із цим, пропонуємо, щоб члени чинного Уряду України, а також урядовці, повноваження яких припинені, за вчинення злочинів, пов’язаних із їх діяльністю на відповідних посадах у Кабінеті Міністрів України, притягалися до відповідальності спеціальним органом. Наприклад, це міг би бути орган, до складу якого входить 15 членів, 5 із яких є народними депутатами України парламенту попередніх скликань та обираються Верховною Радою України, 5 – суддями Конституційного Суду України у відставці, що призначаються до складу такого органу главою держави, а ще 5 – з’їздом суддів України із числа суддів Верховного Суду України у відставці.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс : [учеб. пособие] : в 2 т. / С. А. Авакьян. —4-е изд., перераб и доп. —М.: Норма : Инфра-М, 2010.
Т. 1. —2010. — 864 с.
2. Авер’янов В. Виконавча влада в Україні та її правове регулювання / В. Авер’янов // Вісник Академії правових наук України. —2003. —№ 2 — 3 (33—34).—С. 238 —254.
3. Авер’янов В. Дуалізм виконавчої влади у світлі конституційного вдосконалення форми державного правління в Україні / В. Авер’янов // Вісник Конституційного Суду України. —2010. —№ 3. —С. 106—115.
4. Авер’янов В. Організація виконавчої влади: необхідність усунення внутрішніх суперечностей / В. Авер’янов // Право України. —2009. —№ 5. —С. 30—35.
5. Авер’янов В. Б. Проблеми розвитку адміністративного законодавства України / [Авер’янов В. Б., Андрійко О. Ф, Полюхович В. І., Хорощак Н. В., Коваленко В. Л., Педько Ю. С.] // Правова держава : Щорічник наукових праць Ін-ту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. —2004. —Вип. 15. —С. 138—148.
6. Авер’янов В. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог / В. Авер’янов // Право України. —2003. —№ 9. —С. 24—30.
7. Авер’янов В. Уряд у механізмі поділу влади: недосконалість вітчизняної конституційної моделі / В. Авер’янов // Право України. —2005. —№ 4. —С. 10—16.
8. Авер’янов В. Ще раз про зміст і співвідношення понять «державне управління» і «виконавча влада»: полемічні нотатки / В. Авер’янов // Право України. —2004. —№ 5. —С. 113—116.
9. Автономов А. С. Конституционное (государственное) право зарубежных стран / А. С. Автономов. —М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. —560 с.
10. Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. —М.: ООО Фирма «Инфограф», 1999. —384 с.
11. Адміністративне право України. Академічний курс: [Підруч.] У двох томах / Ред. колегія В. Б. Авер’янов (голова) та ін. —К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка»», 2007.
Т. 1. —2007. —592 с.
12. Адміністративне право : [навч. пос.] / [Остапенко О. І., Кісіль З. Р., Ковалів М. В., Кисіль Р. В.]. —К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2008. —536 с.
13. Адміністративне право України: [підручник] / [За ред. Ю. П. Битяка]. —К.: Юрінком Інтер, 2005. —544 с.
14. Адміністративне право України: [підручник] / [За заг. ред. Т. О. Коломієць]. —К.: Істина, 2009. —480 с.
15. Административное право : [учебник] / Под. ред. Л. Л. Попова. —М.: Юристь, 2002. —697 с.
16. Алехин А. П. Административное право России : [учебник] / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий. —М.: ИКД «Зерцало-М», 2005. —712 с.
17. Андрійко О. Ф. Організаційно-правові проблеми державного контролю у сфері виконавчої влади : автореф. дис. д-ра юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право» / О. Ф. Андрійко. —К., 1999. —42 с.
18. Армаш Н. О. Керівник органу виконавчої влади : адміністративно-правовий статус : [монографія] / Н. О. Армаш. —Запоріжжя: ГУ «ЗІДМУ», 2006. —172 с.
19. Афанасьєва М. В. Методологія конституційної теорії та практики / М. В. Афанасьєва // Проблеми сучасної конституціоналістики : [навч. посіб.] / [за ред. М. П. Орзіха]. —К.: Юрінком Інтер, 2011. —С. 27—57.
20. Ашаев Д. С. Роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти : дисс. ... кандидата юридических наук : 12.00.02 / Ашаев Дмитрий Сергеевич. —М., 2003. —176 с.
21. Бабенко К. Конституційно-правові механізми збалансування влади в процесі взаємодії уряду і парламенту / К. Бабенко // Вісник Центральної виборчої комісії—2008. —№ 3. —С. 76—82.
22. Бабенко К. А. Проблеми конституційно-правового регулювання процесу взаємодії вищих органів виконавчої влади та законодавчої влади / К. А. Бабенко // Бюлетень Міністерства юстиції України. —2007. —№ 11. —С. 5—14.
23. Бабенко К. Феномен біцефалізму виконавчої влади у процесі конституційного розвитку України / К. Бабенко // Вісник Центральної виборчої комісії—2008. —№ 1. —С. 55—60.
24. Бальцій Ю. Ю. Правовий статус міського голови в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Ю. Ю. Бальцій. —Одеса, 2006. —18 с.
25. Бандурка О. М. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть : [монографія] / О. Бандурка, В. Греченко. —Харків, Вид-во Ун-ту внутр. справ, 2000. —304 с.
26. Барабаш Ю. Г. Державно-правові конфлікти в теорії та практиці конституційного права: [монографія] / Ю. Г. Барабаш. — Х.: Право, 2008. — 220 c.
27. Барциц И. Н. Конституционная ответственность // Энциклопедия государственного управления в России: В 2 т. / Том 1. Отв. ред. И. Н. Барциц. —М.: Изд-во РАГС, 2008. —С. 337—340.
28. Барциц И. Н. Контрасигнатура // Энциклопедия государственного управления в России: В 2 т. / Том 1. Отв. ред. И. Н. Барциц. —М.: Изд-во РАГС, 2008. —С. 353—354.
29. Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії та практики: [монографія] / О. В. Батанов. —К.: Видавництво «Юридична думка», 2010. —656 с.
30. Батанова Н. М. Конституційні делікти в Україні : проблеми теорії та практики : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Н. М. Батанова. —К., 2007. —21 с.
31. Бахрах Д. Н. Административное право : [Учебник для вузов] / Д. Н. Бахарах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. —М.: Норма, 2007. —816 с.
32. Берг-Шлоссер Д. Государство без войны [Електронний ресурс]. Эксперт.— № 45. —Режим доступу http://www.expert.ua/articles/8/0/6315/
33. Бисага Ю. М. Конституційно-процесуальне право України : [навч. посіб.] / Ю. М. Бисага, В. В. Гомонай, В. І. Чечерський. — Ужгород : Ліра, 2008. —307 с.
34. Бірс Деніел Дж. Створення коаліційних урядів: моделі ведення переговорів та співпраці у багатопартійних парламентських демократіях / Дж. Деніел Бірс // Створення коаліційних урядів. Права опозиції. Форми парламентського контролю. —К., 2006. —С. 6—16.
35. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве / Н. А. Богданова // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. —1998. —№ 3. —С. 3—20.
36. Богініч О. Реалізація принципу верховенства права у сучасній Україні / О. Богініч // Право України. —2009. —№ 5. —С. 99—106.
37. Бойко І. В. Правовий статус громадян у сфері виконавчої влади : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право» / І. В. Бойко —Харків, 2000. — 22 с.
38. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. —2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИНФРА-М, 2001. —704 с.
39. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії: [монографія] / В. І. Борденюк. — К.: Парламентське видавництво, 2007. —576 с.
40. Бреннан Дж. Конституционный императив // Бреннан Дж., Б’юкенен Дж. Причина правил. Конституционная политическая экономия. Выпуск 9 серии «Этическая экономия: исследования по этике, культуре и философии хозяйства» / Пер. с англ. под ред. А. П. Заостровцева. —С-Пб, Экономическая школа, 2005. —С. 21—47.
41. Бромхед П. Эволюция Британской Конституции / П. Бромхед ; [пер. с англ.] —М.: Юрид. лит., 1978. — 336 с.
42. Бутовська-Ілюшко І. О. Політичне прогнозування як засіб забезпечення ефективності функціонування сучасного суспільства : автореф. дис. ... канд. політ. наук : спец. 23.00.02 «Політичні інститути та процеси» / І. О. Бутовська-Ілюшко. —К., 2007.
43. Вавженчук С. Я. Конституційні основи розвитку виконавчої влади в Україні : дис. ... кандидата юрид. наук : 12.00.02 / С. Я. Вавженчук. — Острог, 2008. —203 с.
44. Великий тлумачний словник сучасної української мови / [Уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел]. — К.: Ірпінь: ВТФ «Перун», 2001. — 1440 с.
45. Веніславський Ф. Взаємодія гілок державної влади як принцип основ конституційного ладу України / Ф. Веніславський // Право України. —1998. —№ 1. —С. 34—38.
46. Веніславський Ф. В. Конституційні основи взаємовідносин законодавчої та виконавчої влади в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02 «Конституційне право» / Ф. В. Веніславський. — Х., 2000. — 22 с.
47. Виконавча влада в Україні : [навч. посіб.] / [За заг. ред. Н. Р. Нижник]. —К.: Вид-во УАДУ, 2002. —128 с.
48. Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. —К.: Видавничий Дім «Ін -Юре», 2002. —668 с.
49. Виноградов В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности [Електронний ресурс] / В. А. Виноградов. — Режим доступу http://constitution.garant.ru/science-work/modern/3942121/
50. Виноградов В. А. Основание конституционно-правовой ответственности [Електронний ресурс] / В. А. Виноградов. — Режим доступу http://www.constitution.garant.ru/DOC_3967918.htm
51. Висновок на проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (щодо розширення вимог до членів Кабінету Міністрів України та встановлення граничної чисельності керівного складу центральних органів виконавчої влади) (реєстр. № 4558 від 29 трав. 2009 р.) Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України [Електронний ресурс]. — Режим доступу http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc4_1?id=&pf3511=35395
52. Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс : [учеб. пособ]. / Н. В. Витрук. — М. : Юристъ, 2005. —525 с.
53. Вишняков В. Г. Конституционные основы системы органов исполнительной власти в государства Содружества / В. Г. Вишняков // Сравнительный анализ конституций государств – участников СНГ. —М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2006. —С. 139—169.
54. Вовк Д. Проблеми визначення та дії принципу верховенства права в Україні / Д. Вовк // Право України. —2003. —№ 11. —С. 127—129.
55. Воробьев В. П. Израильский парламентаризм : конституционно-правовой аналіз : [монография] / В. П. Воробьев, И. А. Чайко. —М.: МГИМО (У) МИД России, 2006. —152 с.
56. Габричидзе Б. Н. Конституционный статус органов Советско