Полтавцева Алина Владимировна. Альтернативные способы разрешения административно-правовых споров

Краткое описание

Полтавцева Алина Владимировна. Альтернативные способы разрешения административно-правовых споров;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»], 2023

Министерство науки и высшего образования РФ
ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет»
На правах рукописи
фг
ПОЛТАВЦЕВА АЛИНА ВЛАДИМИРОВНА
АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ СПОСОБЫ РАЗРЕШЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНО-
ПРАВОВЫХ СПОРОВ
Научная специальность: 5.1.2 -
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
Диссертация
на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор Лупарев Евгений Борисович
Краснодар- 2023

ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 3
Глава 1. Понятие, признаки и природа альтернативного разрешения административно-правовых споров 17
§ 1. Понятие, признаки и структура административно-правовых споров 17
§ 2. Понятие, признаки, юридическая и организационная природа альтернативных способов разрешения административно-правовых споров
43
Глава 2. Г енезис и факторы формирования альтернативного механизма разрешения административно-правовых споров 61
§ 1. Историко-правовой генезис института альтернативного разрешения
административно-правовых споров 61
§ 2. Факторы формирования механизма альтернативного разрешения
административно-правовых споров 88
Глава 3. Публично-правовое регулирование альтернативных форм и методов разрешения административно-правовых споров 117
§ 1. Виды альтернативных форм и способов разрешения административно¬правовых споров: проблемы единства и дифференциации 117
§ 2. Практика применения альтернативных способов разрешения
административно-правовых споров: правовая регламентация, современное
состояние и перспективы развития 130
Заключение
Список использованных источников

Список литературы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Ставшая предметом настоящего исследования, проблема альтернативных способов разрешения административно-правовых споров является одним из конкретных направлений изучения более фундаментальной проблемы всесторонней и эффективной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, имеет собственное научно-прикладное значение. Изучение проблемы в аспекте историко-правового генеза, развития и трансформации теоретических представлений выявило необходимость уяснения сущности административно-правовых споров, механизмов их разрешения, четкого определения места и роли альтернативных способов разрешения споров.
Полученные результаты позволяют сделать выводы и сформулировать предложения, определяющие направления развития и расширение сферы применения альтернативных способов разрешения административно-правовых споров.
Анализ теоретических разработок и изучение правоприменительной практики позволили установить целесообразность использования альтернативных способов в разрешении административно-правовых споров, что обусловлено содержанием и структурой споров. Составляющие содержание административно¬правовых споров элементы, вызванные конфликтом сторон или несовпадением взглядов относительно законности и обоснованности действий или бездействия органов и лиц, наделённых публично-властными управленческими полномочиями, могут носить как объективный, так и субъективный характер.
Объективно, возникновение споров связано с наличием у сторон материально-правового притязания, сущность которого не ограничивается рамками управленческой деятельности и может содержать как публично-правовые, так и частно-правовые интересы. Однако, оно может отсутствовать или быть мнимым. В этом случае, причины обусловлены поведенческими и личностными особенностями субъектов спора. Ими могут быть и непреднамеренное заблуждение относительно предмета спора, и преднамеренное поведение одной из сторон, а также психологические особенности субъектов спора.
На этой основе делается вывод о том, что на возникновение административно-правового спора оказывает влияние как юридический (объективный), так и психологический (субъективный) факторы. Юридический фактор определяется объективно существующим событием нарушения публичных прав и законных интересов граждан и организаций, порождающим намерение его устранить. Психологический фактор формируется в зависимости от отношений, поведения и личностных особенностей субъектов спора и может включать в себя заблуждение относительно реально существующих публичных управленческих прав и свобод, и порядка реализации публичных управленческих обязанностей.
Наличие юридического (объективного) и психологического (субъективного) факторов определяет необходимость их учета не только в механизме возникновения административно-правовых споров, но и в альтернативных способах разрешения. Во многом, именно психологический фактор в деятельности должностных лиц органов публичной власти мешает эффективному альтернативному разрешению административно-правовых споров.
Исследование историко-правового генеза, а также развития и трансформации теоретических представлений о формах и способах разрешения споров позволило выявить причины и обосновать факторы, определяющие применение в разрешении административно-правовых споров альтернативных способов. Исходную предпосылку и основу развития альтернативных способов разрешения административно-правовых споров составляют закономерности историко¬правового генезиса механизмов защиты публичных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Движущими факторами эволюции альтернативных способов разрешения административно-правовых споров выступают потребности практики, которая характеризуется крайней перегруженностью судов, а также появлением большого количества административных дел, требующих значительных временных и финансовых затрат, не покрываемых судебными издержками.
Обусловленные закономерностями развития общества и государства, потребности практики задавали основные параметры и направление развития механизмов разрешения споров: от самозащиты к основанным на моральных, нравственных и религиозных нормах процедурам примирения, к механизмам, основанным на нормах права - правовым механизмам.
В историко-правовом генезе отчетливое выражение получила тенденция к дифференциации форм и способов разрешения споров, а именно: дифференциация субъектов разрешения споров и дифференциация неюрисдикционных и юрисдикционных способов разрешения споров, способа самозащиты. Исторически складывающаяся дифференциация форм, порядка и способов предусматривала возможность их выбора и фактически обеспечивала разрешение споров на альтернативной основе.
Было показано, что теоретические представления об альтернативных способах разрешения правовых споров, о сущности административно-правовых споров приводит к интегративному, системному и непротиворечивому пониманию альтернативных способов разрешения административно-правовых споров, отличных от исторически сложившихся в иностранных правовых системах и не прижившихся в отечественной правовой системе.
В результате был обоснован вывод о том, что альтернативное разрешение споров представляет собой результат последовательного развития форм и способов защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, обусловленного потребностями практики, закономерностями общественно развития, историко-правового генеза, и тенденциями развития юридического знания.
В работе определено понятие механизма альтернативного разрешения правовых споров. Понимая альтернативу, как свободу выбора, диссертант предлагает считать право заинтересованной стороны определять способ защиты своих прав принципиальной основой альтернативного разрешения споров, определяющей его цель и предназначение. Очевидно при этом, что по своей сути выбираемые способы не альтернативны друг другу, но своей совокупностью обеспечивают свободный выбор. Сделанный акцент выявляет сущность механизма альтернативного разрешения споров, что позволяет интерпретировать его как основанную на правовых нормах систему взаимодополняющих способов разрешения споров, обеспечивающих в своей совокупности возможность выбора, и, соответственно, реализации права заинтересованной стороны определять способ защиты своих прав.
По мнению автора, предлагаемый подход преодолевает противопоставление альтернативных способов государственному правосудию, их прямое отождествление с процессуальными формами рассмотрения частно-правовых споров, или непосредственно с примирительными процедурами, что в целом позволяет завершить дискуссию по вопросам относимости альтернативных способов разрешения споров к частно-правовому и/или публично-правовому регулированию правозащитных отношений, полагая их универсальность и межотраслевой характер.
Соискателем обоснован вывод о единстве и дифференциации форм и способов разрешения административно-правовых споров. Взаимное дополнение форм и способов разрешения административно-правовых споров обусловлено общими объектом, целью и задачами деятельности органов государственной и публичной власти по защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Объектом деятельности выступают административно-правовые споры. Целью является разрешение административно-правовых споров. Признаками сходства являются юрисдикционный характер формы и порядка разрешения административно-правовых споров. Отличие форм и способов разрешения административно-правовых споров определяется правовым механизмом деятельности.
Правовой механизм разрешения административно-правовых споров предложено понимать как структурный элемент правозащитной деятельности государственных институтов судебной и несудебной защиты, содержание которого составляют правые нормы, определяющие субъектов, порядок и процедуры разрешения споров. В правовом механизме разрешения административно¬правовых споров альтернативные способы, в их широком понимании, могут быть представлены как иерархия дифференцированных форм, порядка и процедур разрешения административно-правовых споров:
- по организационному признаку (внутреннему строению и структуре) на формы государственной судебной защиты, а также государственной и негосударственной внесудебной защиты;
- по регулируемому законодательством порядку (процессуальной форме) на судебный порядок и внесудебный порядок разрешения административно-правовых споров.
Особое место во внесудебном порядке занимает процедура досудебного примирения, которая не носит характера обязательного досудебного порядка, но декларируется как одна из задач, связанных с административным судопроизводством.
Возможность заинтересованной стороны выбирать организационную и процессуальную формы предусмотрена законом, но зависит от волеизъявления другой стороны что определяет альтернативную природу механизма разрешения административно-правовых споров. Специфика административно-правовых споров, где обязательным участником является орган (организация) или должностное лицо, наделённые государственно-властными управленческими полномочиями, устанавливает обособленность государственной формы защиты, определяющей порядок и судебного, и внесудебного разрешения административно-правовых споров.
Организационная и процессуальная формы государственной судебной и государственной несудебной защиты, являются юрисдикционными, что, строго говоря, в аспекте выбора, ограничивает возможность обозначить их альтернативными способами. По мнению диссертанта, наиболее адекватно критерию альтернативных способов соответствуют действия, выполняемые согласно точному предписанию в рамках установленных медиативных процедур разрешения административно-правовых споров.
Под альтернативным способом разрешения административно-правового спора предложено понимать урегулированнный нормами административного и административно-процессуального права, порядок разрешения административно - правовых споров, не связанный с реализацией субъектами, не являющимися стороной спора, своих публично-властных полномочий. При этом стороны спора могут иметь публично-властные полномочия, и реализация ими возможностей альтернативного разрешения административно-правовых споров может выступать элементом их административной компетенции.
Одной из тенденций развития организационно-правового механизма является интеграция юрисдикционных и неюрисдикционных способов разрешения споров, традиционно использовавшихся либо в государственной, либо в негосударственных формах защиты. Их интеграция развивается по принципу взаимного дополнения.
Целесообразность интеграции определяется спецификой правовых споров. Сущность административно-правовых споров, наличие в их структуре объективно-юридического и субъективно-психологического компонентов, определяют необходимость одновременного использования юрисдикционных и неюрисдикционных способов, обеспечивающих в своей совокупности разрешение спора принятием юридически значимого для сторон спора решения. Возможность одновременного использования юрисдикционных и альтернативных способов разрешения споров допускается нормами современного законодательства.
В работе акцентируется внутреннее единство и универсальность альтернативных способов разрешения административно-правовых споров. Доказывается, что альтернативные способы разрешения споров могут быть применены как в рамках элемента административной процедуры разрешения спора, как в рамках административного судопроизводства, так и как самостоятельный и единственно возможный механизм разрешения административно-правовых споров. Различия организационно-процессуальных форм не влияют на сущность и структуру споров, а значит и не предполагают отнесение альтернативных способов только к одной из форм. При известном обособлении юрисдикционных форм, порядка и процедур, альтернативные способы следует рассматривать как универсальные, применимые в разных процессуальных формах разрешения административно-правовых споров.
По мнению диссертанта, переговорная альтернативная форма разрешения административно-правовых споров является единственно возможной, если спор вытекает из административного договора, заключенного между органами, наделенными публично-властными полномочиями. Этот вывод обусловлен тем, что обращение за разрешением административно-правового спора, вытекающего из административного договора к лицу, наделенному публично-властными полномочиями, искажает саму цель заключения данных договоров, призванных повысить эффективность государственного управления.
Единство и универсальность альтернативных способов разрешения административно-правовых споров положены в основу разработки предложений по совершенствованию публично-правового регулирования альтернативных способов разрешения административно-правовых споров в аспекте его унификации. По мнению автора, развитие отечественного законодательства, правовое обеспечение применения примирительных процедур в государственной судебной форме в порядке административного судопроизводства задает вектор на нормативно-правовое закрепление не связанных с правосудием примирительных процедур в Федеральном законе от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В основу дополнений предлагается положить обобщённую систему изменений и дополнений процессуального законодательства, внесенных Федеральным Законом от 26.07.2019 № 197-ФЗ.
Аналогично, единообразно и на основе унификации нормативно-правового регулирования, предлагается проводить расширение системы альтернативных способов разрешения административно-правовых споров, связанное в настоящее время с общей тенденцией цифровизации и внедрением информационных технологий, искусственного интеллекта в деятельность государственных институтов судебной и несудебной защиты. Одним из элементов механизма альтернативного разрешения административно-правовых споров предлагается рассматривать обращение субъекта спора к цифровым платформам искусственного интеллекта с целью предварительной оценки правовых притязаний сторон в отношении предмета административно-правового спора. На наш взгляд, законодательно должен быть установлен оператор такой платформы искусственного интеллекта.
Выявлен ряд обстоятельств, позволяющих критически оценить современную практику применения примирительных процедур в разрешении административно - правовых споров. Учитывая, что в настоящее время такая возможность предусмотрена законом, полученные статистические данные интерпретированы в контексте того, что эффективность реализации потенциала примирительных процедур, сдерживается недостаточной заинтересованностью в переосмыслении альтернативных способов в системе властно-принудительного разрешения административно-правовых споров, и психологической неготовностью сторон административно-правовых споров, где обязательным участником является орган (организация) или должностное лицо, наделённые публично-властными управленческими полномочиями, выбирать примирительные процедуры. Доказывается, что в большинстве случаев, именно психологическое отношение должностных лиц органов публичной власти выступает препятствием к широкому использованию альтернативного разрешения административно-правовых споров.
Обоснован вывод о том, что эффективность применения альтернативных способов разрешения административно-правовых споров обеспечивается принятием специальных регламентов соответствующими органами публичной власти, в которых будет указано какое должностное лицо в каком случае может представлять административный орган в альтернативной процедуре по урегулированию спора. Особую целесообразность данные регламенты будут иметь в ситуациях, где обеими сторонами спора выступают государственные органы. В частности, указание кто может выступать посредником в разрешении спора «государственный орган-государственный орган». Принятие соответствующих регламентов позволит минимизировать риски, связанные с превышением должностных полномочий представителями административного органа, а также в должной мере будет отвечать требованиям антикоррупционного законодательства