Ежова Татьяна Геннадьевна. Международно-правовая защита балтийского моря от загрязнения

Краткое описание

Ежова Татьяна Геннадьевна. Международно-правовая защита балтийского моря от загрязнения: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.10 / Ежова Татьяна Геннадьевна;[Место защиты: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)].- Москва, 2014.- 205 с.
Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Международно-правовой режим Балтийского моря 24
1. Краткая история развития международно-правового режима Балтийского моря 24
2. Международно-правовой режим Балтийского моря как полузамкнутого моря 35
3. Основные принципы осуществления международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения 44
ГЛАВА 2. Проблемы международно-правовой охраны балтийского моря от загрязнения из различных источников 70
1. Определение понятие «загрязнение морской среды» в международном праве 70
2. Проблемы обеспечения защиты Балтийского моря от загрязнения из находящихся на суше источников 76
2.1. Международные договоры, регулирующие защиту Балтийского моря от загрязнения из находящихся на суше источников 76
2.2. Роль ХЕЛКОМ в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнения из источников на суше 92
2.3. Роль Европейского Союза в обеспечении защиты Балтийского моря от загрязнения из наземных источников 103
3. Проблемы международно-правовой защиты Балтийского моря от загрязнения с судов 113
3.1 Международные договоры, регулирующие защиту Балтийского моря от загрязнения с судов. 113
3.2. Деятельность международных организаций, обеспечивающих защиту Балтийского моря от загрязнения с судов 150
4. Проблемы защиты Балтийского моря от боевых отравляющих веществ.162
5. Проблемы обеспечения защиты Балтийского моря от загрязнения в
результате производства работ на шельфа и прокладки трубопровода 166
5.1. Защита Балтийского моря от загрязнения в результате разработки континентального шельфа 166
5.2. Защита Балтийского моря от загрязнения в ходе эксплуатации газопровода «Северный поток» 170
Заключение 175
Список использованной литературы 183
Международно-правовой режим Балтийского моря как полузамкнутого моря
Среди различных категорий загрязнения, которые наносят вред морской среде района Балтийского моря, наиболее существенным является загрязнение, поступающее из источников на суше. Для обеспечения согласованных действий всех государств Балтийского моря по защите морской среды от данной категории загрязнения следует унифицировать нормы ХЕЛКОМ и Европейского Союза, которые устанавливают перечень веществ, запрещенных или ограниченных в использовании. Таким образом будет обеспечен единообразный подход к защите морской среды от загрязнения из источников на суше во всех странах Балтийского региона.
Присвоение Балтийскому морю статуса «особо уязвимого морского района» могло бы быть использовано в качестве эффективного механизма защиты морской среда района Балтийского моря от загрязнения с судов, учитывая тот факт, что в акватории Балтики прогнозируется интенсификация судоходства. Однако значимость присвоенного статуса во многом подрывается отсутствием консенсуса между всеми прибрежными государствами Балтийского моря. Представляется, что в дальнейшем при признании какого-либо района особо уязвимым морским районом ИМО надлежит исходить из необходимости наличия согласованной позиции между всеми заинтересованными государствами как по вопросу того, каков должен быть размер назначаемого особо уязвимого морского района; так и относительно того, какие соответствующие защитные меры следует установить в данном районе для повышения эффективности защиты морской среды от загрязнения с судов.
В Хельсинкской конвенции 1992 г., а также в приложениях к ней отсутствуют положения, которые устанавливали бы защитные меры в случае прокладки по дну моря трубопроводов и последующей их эксплуатации. Ввиду отсутствия подобных норм на универсальном уровне предлагается ввести в качестве отдельной статьи в текст Хельсинкской конвенции 1992 г. положение о том, что: «Дно Балтийского моря может быть использовано для прокладки трубопроводов, при условии предварительного проведения комплексной оценки воздействия на окружающую среду. В ходе эксплуатации трубопроводов заинтересованные государства обмениваются информацией о состоянии морской среды в районе прокладки трубопровода, а ответственность за поддержание трубопровода в исправном состоянии возлагается на государств-операторов данного трубопровода».
Несмотря на то, что выделение регионального уровня международно-правовой защиты морской среды от загрязнения часто рассматривают как фрагментацию международного права окружающей среды, следует признать, что именно этот подход к решению существующих проблем полузамкнутого моря представляется наиболее обоснованным. Институт защиты региональных морей позволяет, используя имеющиеся на универсальном уровне международно-правового регулирования принципы сотрудничества, механизмы соблюдения обязательств, а также объем прав и обязанностей государств, разработать более специальные нормы, учитывающие особенности конкретного региона и его потребности. Многие концепции, изначально характерные только для конкретного региона, могут послужить стимулом для дальнейшего развития международного права защиты окружающей среды в целом. Так, опыт Балтийского моря с прокладкой трубопровода Северный поток или, возможно, опыт разрешения проблемы с затопленными отравляющими боевыми веществами станет стимулом для разработки на универсальном уровне международно-правового регулирования соответствующих норм.
Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические положения и выводы, а также практические рекомендации, изложенные в работе, могут быть применены при совершенствовании соответствующих международных актов, а также при пересмотре законодательства Российской Федерации. Кроме того полученные в ходе исследования результаты и предложения могут быть полезны при организации и дальнейшем развитии регионального сотрудничества прибрежных государств Балтийского моря, а в будущем положительный опыт района Балтийского моря может быть использован государствами других регионов для повышения эффективности защиты морской среды от загрязнения.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в ходе учебного процесса при преподавании курса международного права в высших учебных заведениях профессионального юридического образования.
Апробация результатов исследования выразилась в обсуждении различных аспектов темы диссертационного исследования на научно-практических конференциях, проводимых в Московском государственном юридическом университете имени О.Е. Кутафина, Балтийском федеральном университете имени И. Канта, а также в публикациях по теме диссертационного исследования в изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации. Отдельные положения диссертации были представлены на международном научно-практическом семинаре БФУ им. И.Канта, Университета г. Берген (Норвегия) и НИУ Высшая школа экономики.
Материалы диссертации использовались автором в учебном процессе при проведении лекций и семинарских занятий в юридическом институте Балтийского федерального университета имени И. Канта.
Основные принципы осуществления международно-правовой защиты морской среды Балтийского моря от загрязнения
Для дальнейшего исследования необходимо определиться с ключевым понятием, которое используется в работе. Что такое загрязнение? К определению этого понятия существуют разные подходы, которые нашли отражение в ряде международных договоров, а также в актах «мягкого» права.
Первая попытка дать определение понятию «загрязнение» была предпринята Объединённой группой экспертов ООН по научным аспектам загрязнения моря (GESAMP) в ходе первой сессии в Лондоне, проходившей в период с 17 по 21 марта 1969 г. Согласно этому определению загрязнение – это «введение человеком в морскую среду (включая эстуарии) прямо или косвенно веществ, влекущих такие вредные последствия, как ущерб живым ресурсам, опасность для человеческого здоровью, помехи для дальнейшего ведения морской деятельности, включая рыболовство, а также ухудшение качества морской воды и условий для отдыха»
В дальнейшем это определение было использовано Межправительственной океанографической комиссией ЮНЕСКО и было учтено в процессе проведения Международной конференции ООН в Стокгольме в 1972. На этой Конференции данное определение было несколько дополнено. Было решено предусмотреть, что помимо веществ, человек может вносить в морскую среду энергию и тем самым наносить вред как живым ресурсам моря, так и человеку, а также препятствовать использованию моря. Позже такой подход был закреплён в Парижской конвенции
по предотвращению загрязнения из наземных источников 1974 г., которая в п. 1 ст. 1 раскрывает понятие загрязнение следующим образом: «это внесение человеком прямо или косвенно веществ или энергии в морскую среду (включая эстуарии), которое имеет такие негативные последствия, как опасность человеческому здоровью, вред живым ресурсам и морской экосистеме, ущерб условиям для отдыха и другим законным способам использования моря»
На Третьей международной конференции ООН по морскому праву также обсуждался вопрос о том, что считать загрязнением. Бельгия, например, предлагала использовать в определении слово «отходы», однако не было предложено определение того, что следует считать отходами. В результате было принято определение понятия «загрязнение», которое нашло своё закрепление в п. 4 ст. 1 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Согласно этому определению, «загрязнение морской среды – это привнесение человеком, прямо или косвенно, веществ или энергии в морскую среду, включая эстуарии, которое приводит или может привести к таким пагубным последствиям, как вред живым веществам и жизни в море, опасность для здоровья человека, создание помех для деятельности на море, в том числе рыболовства и других правомерных видов использования моря, снижение качества используемой морской воды и ухудшение условий отдыха»142.
Данное определение, очевидно, было разработано на основании прежних подходов, предложенных Объединённой группой экспертов ООН по научным аспектам загрязнения моря (GESAMP) и ЮНЕСКО, в которые были внесены некоторые дополнения. Так, в определении, закреплённом в Конвенции ООН по морскому праву, говорится не только о тех веществах и энергии, которые приводят к пагубным последствиям, но также это определение покрывает те вещества и энергию, которые могут привести к таким последствиям. Таким образом, определение понятия «загрязнение морской среды» в Конвенции ООН по морскому праву достаточно широкое. Оно включает в себя ст. 1. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. // UN Treaty Series. Vol. 1834, I – 31363. P. 180. все виды загрязнений, наносящих ущерб морской среде, которые поступают как прямо, так и косвенно. Такая формулировка данного определения позволяет использовать его и к появляющимся новым видам загрязнителей, таким как акустическое загрязнение143.
Подход, принятый в рамках Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., в отношении определения понятия «загрязнение морской среды» был в дальнейшем учтён и региональными конвенциями. Конвенция по защите морской среды Балтийского моря 1992 г. является одним из примеров этому. В п. 1 ст. 2 Конвенции приводится следующее определение понятия загрязнения: «внесение человеком, прямо или косвенно в море, включая эстуарии, веществ или энергии, которые могут создавать опасность для жизни человека, наносить вред живым экосистемам, препятствовать законным видам использования моря, включая рыболовство, ухудшать качество используемой морской воды и уменьшать возможности использования моря для отдыха».
В редакции Хельсинкской конвенции 1974 г. в определении понятия «загрязнение» указывалось на необходимость установления причинной связи между внесением каких-то загрязняющих веществ в море и вредными последствиями. В формулировке определения понятия «загрязнение», закрепленной в п. 1 ст. 2 данной Конвенции, указывалось на то, что внесение вещества или энергии в море должно осуществляться «с такими пагубными последствиями, как опасность для здоровья человека и ущерб живым ресурсам и жизни в море, препятствия законным видам использования моря, включая рыболовство, ухудшение качества морской воды и уменьшение возможностей использования моря в целях отдыха».
В ныне действующей редакции слова «с такими пагубными последствиями» были заменены на формулировку «могут создавать опасность». Тем самым, на сегодняшний день для констатации наличия загрязнения достаточно того, что в
Наряду с этим Приложение I к Хельсинкской конвенции 1992 г. выделило в отдельную категорию вещества, использование которых государства Балтийского моря согласились запретить полностью или частично147. В нём также указывается на необходимость сократить до минимума, а где возможно запретить использование в качестве пестицидов различные вещества, приведённые в перечне Части 3 Приложения I148. Однако подобная формулировка вызывает встречный вопрос о том, каков же допустимый минимум поступления таких веществ в море.
В зависимости от источников загрязнения морской среды можно выделить несколько категорий загрязнения. В юридической литературе можно встретить различные подходы к классификации загрязнений. Так, В. А. Киселев, к примеру, делит источники загрязнения моря на две категории: сухопутные и морские149. При этом к первой он относит различные предприятия, механизмы, оборудование, сбрасывающие отходы либо непосредственно в море, либо в реки, которые затем впадают в море. Что касается морских источников загрязнения, то среди них выделяются морские суда, прежде всего танкеры, а также различные установки по разведке и разработке ресурсов морского дна.
Международные договоры, регулирующие защиту Балтийского моря от загрязнения из находящихся на суше источников
Кроме того, п. 2 ст. 25 Женевской конвенции об открытом море 1958 г. также может рассматриваться, как попытка урегулировать, в том числе, проблемы загрязнения морской среды из источников на берегу. Согласно указанному положению «государства обязаны сотрудничать с компетентными международными организациями в принятии мер по предупреждению загрязнения моря…в результате всякой деятельности, которая включает применение радиоактивных материалов или других вредоносных веществ»158.
Другие ученые, например, Энн Пауверс и Давид ВандерЦвааг считают, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., хоть и содержит положения, относящиеся именно к регулированию загрязнения из источников на суше, однако не устанавливает чётких экологических стандартов в этой сфере159. В связи с этим можно сказать, что Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в основном только закрепляет желаемый результат и не идёт дальше установления определённых общих рамок для регулирования загрязнения из находящихся на суше источников160.
Так, ст. 194 Конвенции 1982 г. относит к мерам по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды все меры, «направленные на уменьшение в максимально возможной степени» выбросов «токсичных, вредных или ядовитых веществ, в особенности стойких, из находящихся на суше источников». Далее ст. 207 Конвенции закрепляет, что «государства принимают законы и правила для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из находящихся на суше источников», при этом также указывая, что к таким наземным источникам загрязнения относятся «в том числе реки, эстуарии, трубопроводы и водоотводные сооружения».
Однако очевидным недостатком данного положения является отсутствие чёткого указания на конкретный международный стандарт, применяемый к без каких-либо уточнений приводится ссылка на «согласованные в международном порядке нормы, стандарты и рекомендуемую практику и процедуры», которые государства должны учитывать, принимая необходимые меры по сокращению, предотвращению, контролю загрязнения из источников, находящихся на суше.
Помимо этого, согласно п. 5 ст. 207 Конвенции 1982 г. на государства возлагается обязанность установить в положениях своего национального права меры, необходимые для того, чтобы сократить «в максимально возможной степени выбросы токсичных, вредных или ядовитых веществ, в особенности стойких, в морскую среду». При этом каждое государство самостоятельно определяет, какими должны быть эти меры, и на каком уровне (глобальном, региональном или национальном) следует предпринимать определённые действия161.
Таким образом, вопрос о том, выбросы каких именно веществ должны контролироваться и чётко регламентироваться, оставлен на усмотрение каждого конкретного государства. При этом государства должны исходить из того, повлекут ли эти выбросы загрязнение морской среды, в значении, зафиксированном в п. 4 ст. 1 Конвенции 1982 года162. Этим во многом объясняется тот факт, что многие региональные конвенции содержат разные перечни запрещенных или контролируемых веществ, несмотря на то, что в них зафиксированы идентичные подходы к определению понятия «загрязнение морской среды»163.
Во многом установление подобного режима регулирования загрязнения морской среды из береговых источников было обусловлено нежеланием государств в ходе разработки Конвенции 1982 г. принимать более чёткие формулировки. Все страны-участницы Третьей конференции ООН по морскому праву, прежде всего, желали сохранить по возможности больший объём свободы действий в рамках регулирования и установления мер по защите морской среды,
Biernie P., Boyle A., Redgwell C.. Op. cit. P.453. Ibid. P. 379. Ibid. P. 453. исходя из экономических нужд своего государства, поскольку деятельность на суше чаще всего выступает основным и наиболее серьёзным источником загрязнения морской среды164. Именно в связи с этим ст. 193 Конвенции устанавливает «суверенное право» каждого государства «разрабатывать свои природные ресурсы в соответствии со своей политикой в области окружающей среды и в соответствии с их обязанностью защищать и сохранять морскую среду», а ст. 207 не устанавливает чёткие стандарты на этот счёт.
При этом положение п. 1 ст. 194 Конвенции 1982 г., устанавливая обязанности обеспечить сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды из любых источников, несколько смягчает это обязательство, допуская применять для этого «наилучшие практически применимые средства, имеющиеся в их распоряжении». Конкретизируя обязательство по защите морской среды от загрязнения из источников на суше, п. 4 ст. 207 Конвенции 1982 г. также указывает, что государства в ходе разработки глобальных и региональных норм и стандартов для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения принимают во внимание «региональные особенности, экономические возможности развивающихся государств и их потребности в экономическом развитии». Таким образом, само обязательство по защите морской среды от загрязнения из источников на суше оказывается очень гибким и зависит от экономических приоритетов самих государств165, их возможностей и готовности ограничить различные виды производства, выбрасывающие вредные вещества в атмосферу или в морскую среду непосредственно.
Обязательства, установленные в ст. 207 Конвенции 1982 года, находят дальнейшее развитие в ст. 213 данной Конвенции, которая посвящена вопросу обеспечения выполнения законов и правил, касающихся загрязнения из находящихся на суше источников. Так, ст. 213 Конвенции 1982 г. возлагает на государства обязанность обеспечить «выполнение всех национальных законов и правил, принятых в соответствии со ст. 207», а также принять «законы, правила и
Biernie P., Boyle A., Redgwell C.. Op. cit. P. 454. Ibid. P. 389, 454. другие меры, необходимые для осуществления применимых международных норм и стандартов, установленных через компетентные международные организации или дипломатическую конференцию в целях предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из находящихся на суше источников».
Основным принципом осуществления деятельности по сокращению, предотвращению и сохранению под контролем загрязнения морской среды из источников, находящихся на суше, заложенным в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. является принцип сотрудничества государств. Согласно п. 3 ст. 207 такое сотрудничество должно осуществляться как по вопросам принятия необходимых мер и согласования «своей политики в этом отношении на подходящем региональном уровне», так и по вопросам разработки и установления «глобальных и региональных норм, стандартов и рекомендуемой практики и процедур для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из находящихся на суше источников, принимая во внимание характерные региональные особенности, экономические возможности развивающихся стран и их потребности в экономическом развитии»166. Данное положение призвано особо подчеркнуть и стимулировать необходимость развития, прежде всего, регионального регулирования вопросов, связанных с защитой морской среды от загрязнения с суши.
При рассмотрении данной категории загрязнения и правового регулирования деятельности по защите от неё морской среды следует указать также на такой международный договор, как Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (Лондонскую конвенцию), заключенную в 1972 г. Указанная конвенция регулирует в целом защиту морской среды от сбросов отходов и других вредных веществ в море, но она также релевантна к вопросу по защите моря от загрязнений с суши, так как в основном в море сбрасывают отходы от промышленного производства168
Деятельность международных организаций, обеспечивающих защиту Балтийского моря от загрязнения с судов
Вместе с тем по просьбе любого государства государство флага должно провести расследование любого нарушения, в совершение которого подозревается его судно. В случае необходимости оно должно возбудить преследование в соответствии со своими законами и информировать запрашивавшее государство и компетентную международную организацию о предпринятых действиях и их результатах. Конвенция чётко зафиксировала, что наказание, предусмотренное законодательством государства флага должно быть достаточно суровым для предупреждения нарушений независимо от того, где они совершены.
Статья 218 Конвенции 1982 г. определяет объём полномочий государств порта по обеспечению выполнения норм, направленных на защиты морской среды от загрязнения с судов. В частности, эта статья предусматривает, что если «судно добровольно находится в одном из портов государства или у одного из прибрежных его терминалов, это государство может предпринять расследование и, когда это оправдано доказательствами, возбудить разбирательство в отношении любого сброса с этого судна, совершённого в нарушение норм международного права за пределами внутренних вод, территориального моря или особой экономической зоны государства порта».
Возможность возбуждения разбирательства исключается в том случае, если нарушение было совершено во внутренних водах, территориальном море или экономической зоне другого государства и ни от этого государства, ни от государства флага или государства, пострадавшего либо подвергшегося опасности загрязнения в результате этого нарушения, не поступала просьба начать разбирательство в отношении судна301. Также разбирательство не возбуждается, если нарушение не вызвало и не грозит вызвать загрязнения внутренних вод, территориального моря или особой экономической зоны возбуждающего разбирательство государства.
Однако если поступит просьба о расследовании нарушения международных норм и стандартов, связанного со сбросом в море вредных веществ, от государства, в чьих внутренних водах, территориальном море или исключительной экономической зоне оно было совершено или от государства, которому данное нарушение причинило или грозит причинить ущерб, то государство порта наделяется правом произвести расследование. Оно наделяется таким правом также тогда, когда поступает соответствующая просьба от государства флага. При этом все материалы расследования, проведенного государством порта, передаются государству флага или прибрежному государству. Таким образом, исключается возможность дальнейшего разбирательства в государстве порта.
Прибрежное государство согласно ст. 220 Конвенции 1982 г. может возбудить разбирательство в отношении любого судна, добровольно находящегося в его порту или у прибрежного терминала, в случае нарушения последним законов и правил этого государства или международных стандартов и норм по предотвращению, сокращению и сохранению под контролем загрязнения с судов, если такое нарушение произошло в территориальном море или исключительной экономической зоне этого государства. При наличии явных оснований полагать, что подобное нарушение совершило судно, проходящее через территориальное море прибрежного государства, прибрежное государство может предпринять фактическую инспекцию судна, а при наличии доказательств и возбудить разбирательство, включая задержание судна, в соответствии с правилами Конвенции 1982 г.302 В случае, если нарушение международных норм и стандартов или законов и правил прибрежного государства по защите морской среды от загрязнения совершило судно, находящееся в исключительной экономической зоне, то прибрежное государство может потребовать предоставления информации о названии судна, его порте приписки, его последнего и очередного портов захода и другую относящуюся к делу информацию, необходимую для того, чтобы установить, было ли совершено нарушение303. При этом дальнейшие действия прибрежного государства в отношении судна-нарушителя в исключительной экономической зоне будут зависеть от масштаба загрязнения. Если в результате нарушения было произведено значительное загрязнение или была вызвана угроза значительного загрязнения моря, то прибрежное государство может предпринять фактическую инспекцию судна по вопросам данного нарушения. Если же произошедшее нарушение повлекло за собой тяжелый ущерб или угрозу тяжелого ущерба побережью либо ресурсам территориального моря или исключительной экономической зоны, то прибрежное государство при наличии доказательств может возбудить разбирательство, включая задержание судна согласно своим законам. Однако п. 7 ст. 220 Конвенции 1982 г. предусматривает что, если прибрежное государство участвует в процедурах, посредством которых обеспечивается соблюдение требований в отношении предоставления залога или другого подходящего финансового обеспечения, то судно не задерживается и может продолжать следовать своим курсом.
Немаловажным аспектом в защите морской среды от загрязнения с судов является реагирование на уже произошедшие факты загрязнения. Катастрофа танкера «Эксон Валдез» у берегов Аляски побудила ИМО инициировать разработку и заключение Международной конвенции по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 г. (далее -OPRC)304 Данная конвенция призвана обеспечить возможность согласованных и быстрых действий, направленных на ликвидацию загрязнения нефтью. Для этого каждая Договаривающаяся Сторона учреждает национальную систему срочной и эффективной борьбы с инцидентами, вызывающими загрязнение нефтью. Ст. 12 данной конвенции предусматривает координацию и упрощенную систему сотрудничества по различным вопросам, таким как техническая помощь