Принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество

Краткое описание

Год:

2012

Автор научной работы:

Алтенгова, Ольга Леонидовна

Ученая cтепень:

кандидат юридических наук

Место защиты диссертации:

Волгоград

Код cпециальности ВАК:

12.00.03

Специальность:

Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

Количество cтраниц:

211

Оглавление диссертациикандидат юридических наук Алтенгова, Ольга Леонидовна

ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1.Принудительноепрекращение права собственности как институт российского гражданскогоправа
§ 1. История развития институтапринудительногопрекращения права собственности в отечественном гражданском праве
§ 2. Классификация оснований принудительногопрекращенияправа частной собственности на объектынедвижимогоимущества
§ 3. Соотношениепубличныхи частных интересов припринудительномпрекращении права собственности нанедвижимоеимущество
ГЛАВА 2. Правовое регулирование отдельных оснований принудительного прекращения правасобственностина . недвижимое имущество
§ 1. Принудительноепрекращениеправа собственности на недвижимоеимуществов связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд (на примере жилых помещений)
§ 2. Реквизиция объектов недвижимогоимущества
§ 3. Национализация как основание прекращения права частной собственности на земельный участок и иное недвижимое имущество . ЗАКЛЮЧЕНИЕ БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Принудительное прекращение права собственности на недвижимое имущество"

Актуальность темы исследования. Признание "изаконодательноезакрепление права частной собственности в 90-е годы XX века, а также прошедшая волна приватизационных процессов сосредоточили в частных руках большое количество объектовнедвижимогоимущества. Однако собственность (особенно на объекты недвижимости) - это не только благо, но и бремя. Последнее выражается не только вобязанностипо уплате налогов, но и ввозложениина собственника определенной социальной функции.
Социальная функция собственности предполагает, что собственник при реализации своих прав должен принимать во внимание интересы всего общества, если в этом возникает объективная необходимость. Возрастающая роль социальной функции собственности прослеживается не только в законодательстве России, но и других государств. Учитывая особую экономическую и социальную значимость объектов недвижимогоимуществаи наметившуюся тенденцию установления дополнительных оснований их отчуждения в пользу государства, исследование институтапринудительногоотчуждения объектов недвижимости приобретает особую актуальность.
При регулировании данных г отношений важно обеспечить сбалансированное сочетание частных ипубличныхинтересов, которое может быть достигнуто только четким правовым регулированием отношений попринудительномупрекращению права частной собственности нанедвижимоеимущество, приведение в соответствие и единообразие всех нормативно-правовых актов, регулирующих данный процесс. Необходимо законодательно регламентировать процесс вмешательства государства в отношения собственности защитными функциями как в отношении собственникаизымаемогоимущества, так и государства как представителя общества.
Важность настоящей темы диссертационного исследования объясняется также межотраслевой природой отношений по принудительномупрекращениюправа собственности на недвижимоеимущество. Межотраслевой характер им придает объектизъятия- недвижимое имущество, в состав которого, помимо земельных участков, входят участки недр и все объекты, которые тесно связаны с землей, в" том числе здания, строения, сооружения, предприятия и иныеимущественныекомплексы.
Перечисленные объекты находятся в сфере правового регулирования различных отраслей права, включая гражданское, земельное и жилищное, определяющих особенности правового режима недвижимого имущества. Проблема, однако, заключается в достижении согласованности норм указанных отраслей права, что должно привести кединообразномурегулированию отношений по принудительному прекращению права собственности на недвижимое имущество в точном соответствий с основополагающими принципами,закрепленнымив Конституции России.
Верное понимание правовой природы данного института и его места в системе правового регулирования позволит более четко применять на практике предусмотренный данными нормами механизм принудительногопрекращенияправа собственности с учетом как прав и интересов отдельно взятого собственника изымаемого имущества, так и интересов общества.
Нельзя сказать, что данная проблема не рассматривалась учеными изаконодательнымиорганами. Еще в 2009 г. была разработана Концепция развития гражданского законодательства, авторы которой предложили включить в ГК РФ комплекс взаимосвязанных институтоввещногоправа, способные стать основой стабильности' гражданского оборота. Содержащиеся в Проекте Федерального закона о внесении изменений в ГК РФ нормы опринудительномпрекращении права собственности на недвижимое имущество свидетельствуют об усиленном, особом интересе государства к этим вопросам. Это в очередной раз указывает на необходимость всестороннего и комплексного исследования института принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества.
Предметом диссертационного исследования выступают существующие вцивилистическойдоктрине научные категории' и теоретические закономерности формирования института принудительного прекращения права собственности, международно-правовые нормы, нормы советского и российского гражданского права, регулирующиепринудительноепрекращение права собственности на недвижимое имущество, а также проблемы и перспективы дальнейшего развития данного правового института.
Целью диссертационного исследования является комплексное научное рассмотрение теоретических и практических проблем правового регулирования принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимости в российском и зарубежном праве, обобщениеправоприменительнойпрактики и формулирование предложений по совершенствованию гражданского законодательства и судебно-арбитражной практики.
Данная цель обусловила постановку следующих научных задач:
- проанализировать исторические этапы формирования и развития института принудительного изъятия недвижимого имущества в гражданском праве России и сформулировать понятие «экспроприация»;
- теоретически аргументировать новую классификацию оснований принудительного прекращения права частной собственности, уделив особое внимание классификации оснований в зависимости от объекта изъятия;
- выявить соотношение частных. и публичных начал в институте принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество с целью их сбалансированного сочетания при правовом регулировании принудительного отчуждения недвижимого имущества;
- провести исследование порядка и условий принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество в связи сизъятиемземельного участка, на котором оно находится, для государственных и муниципальных нужд на примере жилых помещений и выработать ряд подходов по совершенствованию их правового регулирования;
- рассмотреть институт реквизиции в современном праве России, основания и порядок его применения; в связи с межотраслевым характером реквизиции определить приоритет норм ее правового регулирования;
- выявить особенности гражданско-правовой процедуры национализации как основания прекращения права собственности на земельный участок и иное недвижимое имущество, предложить ряд мер по развитию нормативной базы и сформулироватьдоктринальноеопределение национализации.
Методологическая основа диссертационного исследования.
Комплексное исследование института принудительного прекращения пр'ава частной собственности на недвижимое имущество предполагает использование различных методов научного познания, соответствующих многообразию аспектов правового режима отдельных видов недвижимого имущества. При проведении исследования использовались формальнологический, сравнительно-правовой, конкретно-исторический, индуктивный и дедуктивный методы, а также методы диалектики и системного подхода.
Степень научной разработанности темы. Теоретическую основу диссертационного исследования составили выводы и достижения представителей науки по общей теории права и государства, а та*сже отраслевых юридических наук гражданского и земельного права, труды ученых других отраслей знаний, так или иначе связанных с рассматриваемой проблематикой. Общетеоретической . и методологической основой диссертационного исследования выступили работы дореволюционных, советских и современных ученых-цивилистов: А. П.Анисимова,
Г.Н.Андреевой, H.A. Баринова, М.В. Венецианова, А.Н;Гуева, Е.А. Гринь, С.П. Гришаева, В.В.Долинской, Т.В. Дамбиевой, А.И. Дихтяра, Т.В.Дерюгиной, И.Л. Ивачева, А.О. Иншаковой, П.В.Крашенинникова,
A.Г.Калпина, JI.T. Кокоевой, О.И. Крассова, A.A.Кулаковой, Д.И. Мейера, Т.С. Мостова, Н.И.Матузова, В.П. Мозолина, К.П. Победоносцева,
B.Ф.Попондопуло, С.Г. Певницкого, А.Я. Рыженкова, В.А.Рыбакова,
C.А.Рухтина, О.Н. Садикова, А.П. Сергеева, К.И.Скловского, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, В.А.Тархова, JI.C. Тихоновой, Н.Ю. Челышевой, А.Ю. Чикильдиной, J1.B.Щенниковойи других.
Непосредственно проблемам принудительного прекращения права собственности уделили внимание в своих трудах E.H.Афанасьева, Э.С. Бутаева, Ю.А. Дорофеева, Е.С.Клейменова, A.A. Крысанов, Н.И. Таскин и др.
Однако в большинстве современных исследований принудительноепрекращениеправа частной собственности рассматривалось либо в отношении конкретного вида недвижимого имущества, либо в рамках отдельных оснований принудительного прекращения права собственности. В этой связи представляется необходимым обратить особое внимание" на институт принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество в целом, определить его понятие и признаки, отдельно рассмотреть основания и порядок принудительного изъятия некоторых видов недвижимого имущества, имеющих межотраслевой характер, выработать основные направления защиты прав изаконныхинтересов собственников изымаемого имущества, а также установить соотношение частных и публичных интересов при принудительномпрекращенииправа собственности на недвижимое имущество.
Научная новизна диссертационного исследования заключается' во всестороннем и комплексном анализе института- принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество, развитии ранее сделанных научных выводов с учетом действующего законодательства, исторического и зарубежного опыта, а также правоприменительной практики.
Соискатель доказывает необходимость применения' особого подхода к регулированию принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество, предлагает ряд новых направлений развития механизма защиты прав и законных интересов его собственников в рамках научной концепции обеспечения баланса частных и публичных интересов.
В диссертации выявленыпробелыи недостатки действующего законодательства и правоприменительной практики, проведен научный анализ Концепции развития законодательства овещныхправах 2009 г. и разработанного на ее основе Проекта изменений в ГК РФ, которым даны оценки, и высказаны рекомендации по их совершенствованию.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, отражающие новизну проведенного диссертационного исследования:
1. На основе анализа дореволюционного и современного российского законодательства и практики его применения обосновывается необходимость включения в ГК РФ новой гражданско-правовой конструкции «экспроприация», под которой понимается принудительноевозмездноеотчуждение частного имущества, временное его занятие, установлениесервитутовили ограниченных прав на него в интересах общества, производимое органомпубличнойвласти. Квалифицирующими признаками экспроприации являютсяобщеполезностьи возмездность. В связи с этим доказывается отнесение ряда оснований, перечисленных в ст. 235 ГК РФ, к случаям экспроприации.
2. Предлагается следующая обобщенная классификация оснований принудительного прекращения права частной собственности на объекты недвижимого имущества: в зависимости от цели изъятия; наличия или отсутствиявозмездногохарактера; от порядка применения; по юридическому результату; по заинтересованному субъекту; в зависимости от объекта изъятия.
3. Доказывается, что баланс частного ипубличногоинтересов при принудительном прекращении права частной собственности на объекты недвижимого имущества может быть достигнут только посредством четкого правового регулирования порядка и условий принудительного отчуждения имущества, наличия максимального количествагарантийправ собственников изымаемого имущества, а также закрепления за органом публичной власти, осуществляющимизъятиеимущества у частного собственника, следующихобязанностей: 1) заблаговременно информировать собственников в открытом и доступном виде о предстоящемизъятии; 2) доказывать в судебном порядке невозможность удовлетворения публичных интересов иным путем.
4. Обосновываетсязаконностьпоследующей передачи недвижимого имущества,изъятогоу частного собственника для государственных или муниципальных нужд, иному субъекту частного права в собственность или аренду в случаях, когда удовлетворение отдельных- публичных нужд (строительство железных дорог, мостов, каналов и т.д.) невозможно силами государства. Эта передача должна быть обоснована дальнейшим общественным использованием недвижимого имущества при одновременном наличии следующих условий: невозможности удовлетворитьпубличныенужды иным путем; информационной доступности целей планируемого изъятия; выплате справедливых компенсаций собственникам изымаемого недвижимого имущества.
5. Утверждается, что развитие застроенных территорий является основанием изъятия земельных участков и иного недвижимого имущества для государственных или муниципальных нужд, несмотря на то, что объекты жилищного строительства прямо не . упоминаются в ст. 49 ЗК РФ, содержащей перечень оснований такого изъятия. Развитие застроенных территорий представляет собой упомянутые в даннойстатье«иные» обстоятельства, в соответствии с которыми федеральные законы допускают изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, которое следует рассматривать в контексте градостроительного законодательства, регулирующего основания и порядок территориального развития муниципальных образований.
6. Установлено, что для прекращенияправоотношенийсобственности на жилое помещение в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд требуется специальный фактический состав, включающий в себя следующую совокупность юридических фактов: 1) утверждение схем территориального планирования; 2) принятие органом публичной власти решения о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд или о признании в установленном законом порядке дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; 3) принятиекомпетентныморганом решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и всех прочно связанных с ним объектов; 4) государственная регистрация принятого решения в порядке, установленном законодательством; 5) письменноеуведомлениесобственника о предстоящем выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд; 6) заключениесоглашенияо выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд или вступление взаконнуюсилу решения суда о принудительном выкупе жилого помещения.
7. Аргументируется вывод о необходимости внесения дополнения в п. 5 ст. 32 ЖК РФ: «При отчуждении жилого помещения, подлежащегоизъятию, с момента государственной регистрации решения об изъятии данного помещения собственникобязануведомить о предстоящем изъятии потенциальногоприобретателяэтого жилого помещения». Это позволит законодательно обременить собственника изымаемого жилого помещенияобязанностьюизвещать потенциальных приобретателей о принятом решении об изъятии жилого помещения для государственных или муниципальных нужд.
8. Доказывается, что для собственника жилого помещения, в отношении которого принято решение об его изъятии, должно быть законодательнозакрепленоправо выбора одной из двух процедурвозмещения:
-возмещениев виде выплаты выкупной цены, в состав которой входит рыночная стоимость изымаемого жилого помещения, а также убытки, понесенные собственником в связи с его изъятием;
- возмещение в виде предоставления в собственность равноценного жилого помещения с зачетом в его стоимость выкупной цены.
В качестве исключения из общего правила, в случае низкой выкупной цены, которая не позволяет приобрести другое жилое помещение взамен изымаемого, предлагается предоставлять бывшему собственнику аналогичное по площади жилое помещение по договору социального найма с выплатой выкупной цены изымаемого жилого помещения.
9. Утверждается, что основное понятие реквизиции должно быть сформулировано в ГК РФ, а земельное законодательство может лишь дополнять его указанием на особенности реквизиции земельных участков. Специфика земельного участка как объекта реквизиции заключается в том, что данное имущество длительное время сохраняет свои потребительские свойства и не разрушается под действием некоторых чрезвычайных обстоятельств, в связи с чем не всегда требуется прекращение права собственности на него в ходе устранения негативных последствий чрезвычайных ситуаций.
10. Обосновывается необходимостьзаконодательногозакрепления административного порядка реквизиции какисключительноймеры, вызванной общественной необходимостью. Для согласования данного порядка проведения реквизиции в соответствии с ч. 3 ст. 35 Конституции-РФ онедопустимостилишения собственника имущества иначе, чем по решению суда, считаем необходимым предусмотреть в законе право собственника реквизируемого имущества наобжалованиерешения административного органа о реквизиции в суде.
11. Формулируется доктринальное понятие национализации как установленной законом процедуры обращения имущества, находящегося в частной собственностиграждани юридических лиц, в собственность государства на основании актауполномоченногоисполнительного органа государственной власти, в целях защиты основконституционногостроя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства с одновременным решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам.
12. Доказывается целесообразность включения в ГражданскийкодексРоссийской Федерации в качестве самостоятельнойстатьи2431 «Национализация». Предлагается следующая редакция данной статьи:
1. Национализация это установленная законом процедура обращения имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность государства.
2. Целями национализации являются защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства.
3. Осуществление национализации возможно только по.сле предварительного и равноценного возмещения бывшим собственникам имущества.
4. Национализация производится в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законом.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что анализ положений гражданско-правовой доктрины, а также норм права, регламентирующих правовой режим отдельных видов недвижимого имущества, позволил выявить рядпробелови коллизий правовых норм, регулирующих условия и порядок их изъятия в интересах общества, сформулировать теоретические выводы и предложения по совершенствованию гражданского законодательства и оптимизации правоприменительной практики.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертационном исследовании, могут быть использованыправоприменительнымии другими органами публичной власти в практической деятельности, а также лицами, являющимися участниками правоотношений в сфере принудительного прекращения права частной собственности на недвижимое имущество.
Кроме того, выводы настоящего диссертационного исследования могут быть применены в процессе преподавания курсов «Гражданское право», «Земельное право», «Жилищное право» и других учебных дисциплин, при подготовке учебных пособий по гражданско-правовым курсам, а также учтены в ходе дальнейших научных исследований вопросов правового регулирования института принудительного прекращения права частной собственности, иных актуальных проблем публично-правового ичастноправовогорегулирования имущественных отношений.
Апробация результатов работы. Диссертация была обсуждена и одобрена на заседании кафедры гражданского права и процессаНОУВПО «Волгоградский институт бизнеса». Основные положения и выводы диссертации были изложены в ходе участия соискателя в международных и всероссийских научных конференциях, отражены в десяти научных работах, опубликованных в региональных и федеральных научных изданиях, в том числе включенных в Перечень ведущих рецензируемых научных журналов и изданий, рекомендованных дляопубликованияосновных научных результатов диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук.
Структура и содержание работы обусловлены целями и задачами диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право", Алтенгова, Ольга Леонидовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Четкое определение основанийпринудительногопрекращения права частной собственности, а также построение их системы требует учета исторического опыта формирования и развития института принудительногоизъятияимущества в гражданском праве России. В зависимости от развития частной собственности и признания ее государством, формирование института принудительногопрекращенияправа собственности прошло три этапа.
Первый этап (дореволюционный) характеризуется становлением института принудительного отчужденияимущества. Появляется термин «экспроприация», который объединяет в себе практически все случаи принудительного, и, как правило,возмездногоизъятия имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства при наличии • общеполезной цели. На наш взгляд, экспроприацией следует признаватьпринудительное, возмездное отчуждение частного имущества, временное его занятие, установлениесервитутовили ограниченных прав на него в интересах общества, производимое органомпубличнойвласти. Выделяется два основныхквалифицирующихпризнака экспроприации: 1) общеполезность, 2)возмездность.
Экспроприация совмещает в себе как публично-правовой, так и гражданско-правовой элементы, главным из которых выступаетчастноправовойпринцип полного вознаграждения собственника за отчуждение его имущества. В понятие экспроприации сегодня следует вкладывать, помимо национализации и изъятия для государственных и муниципальных нужд, также:
1) реквизицию, поскольку устранение чрезвычайных обстоятельств также преследует общеполезную цель, которая должна достигаться одновременно с решением вопроса о справедливой компенсации собственнику;
2) отчуждениенедвижимогоимущества в связи сизъятиемземельного участка, на котором оно находится. Данное отчуждение не производится как самостоятельное действиеуполномоченныхорганов, оно является следствием изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, следовательно, относится к случаям экспроприации в соответствии с указанными критериямиобщеполезностии справедливой компенсации.
Таким образом, все основания принудительного прекращения права собственности,закрепленныедействующим законодательством РФ, определяемые критериями общеполезности и справедливой компенсации, должны быть упорядочены и сгруппированы в единое понятие «экспроприация».
Следующий этап (советский) в развитии института принудительного прекращения права собственности начинается в 1917 г. В этот период понятие «экспроприация» утрачивает свое первоначальное значение, приобретая политический смысл, и используется как средство уничтожения существующего строя. Данный этап отбросил назад формирование рассматриваемого правового института, ликвидировал уже сформировавшиеся основные принципы принудительного изъятия, такие.какобщеполезностьи возмездность. Кроме того, именно в этот период в сознании людей закладывается неверное отношение к таким правовым институтам, как экспроприация, национализация, реквизиция, что затрудняет на сегодняшний день ихзаконодательноезакрепление. Печальный опыт советских времен, ассоциирующийся с «раскулачиванием» и «продразверсткой», настораживает не только российских собственников имущества, но и иностранных инвесторов.
Реформирование экономической сферы в 90-х годах XX в. позволило продолжить формирование и развитие института- принудительного прекращения права собственности. Это позволяет определить начало третьего этапа формирования института принудительного прекращения права частной собственности, который можно условно именовать современным. С принятием в 1993 годуКонституцииРФ устанавливается главный принцип, который должен лежать в основе принудительного изъятия - принципнеприкосновенностисобственности и невозможности ее принудительного отчуждения для государственных и муниципальных нужд без предварительного и равноценноговозмещенияна основании решения суда. Именно с этого момента начинает формироваться основа для развития и становления института принудительного прекращения права частной собственности.
Проанализировав этапы исторического развития института принудительного прекращения права частной собственности, мы полагаем, что становление и развитие этого института прямо зависит от признания и защиты права частной собственности со стороны государства, провозглашения и реализации принципа неприкосновенности частной собственности и закрепления за собственником возможного максимумагарантийпри прекращении права частной собственности. Итогом такого закрепления и признания будет баланс частных ипубличныхинтересов, который должен быть достигнут при их столкновении, что неизбежно происходит в случае принудительного прекращения права частной собственности в интересах общества.
Установление пределов и границ в осуществлении права собственности является необходимым для соблюдения прав и интересов других лиц, учета интересов общества в целом, однако такое установление должно быть разумным, справедливым и необходимым, с детальнойрегламентациейпорядка такого ограничения и одновременным решением вопроса о выплате компенсации собственникам имущества при ограничении илилишенииих прав.
Анализ существующих точек зрения на понятие принудительного прекращения права частной собственности позволяет выявить характерные признаки и специфические черты данной процедуры.
Во-первых, основанием принудительного прекращения прав собственности является особый фактический состав, включающий совокупность юридических фактов, предусмотренных гражданским и иным законодательством, причем перечень таких юридических фактов является исчерпывающим.
Во-вторых, принудительноепрекращениеправа собственности должно осуществляться висключительныхслучаях и только в интересах общества, поскольку право частной собственности является неприкосновенным.
В-третьих, припринудительномпрекращении права собственности должно обеспечиваться полное и предварительноевозмещениеубытков.
Сформулировано следующеедоктринальноеопределение оснований принудительного прекращения права собственности: это совокупность юридических фактов, с которыми связано прекращение права собственности помимо воли собственника в интересах общества, перечень которых определен в законе, при условии гарантированного государством обеспечения предварительной и равноценной компенсации убытков собственника.
Принудительное прекращение права собственности запрещается. Исключение из этого правила составляет ограниченный законом перечень оснований принудительного прекращения права собственности, преследующий общеполезные цели и основанный навозмезднойоснове, за исключением оснований, цель которыхпресечьнеправомерное поведение собственника. Их классификацию можно провести по следующим основаниям: 1) в зависимости от цели изъятия; 2) в зависимости от наличия или отсутствия возмездного характера принудительного изъятия; 3) в зависимости от порядка применения; 4) по юридическому результату; 5) в зависимости от того, какой интерес преследуется при данномизъятии; 6) в зависимости от объекта изъятия.
Такая классификация имеет следующее практическое и социальное значение: Во-первых, принудительноеизъятиедолжно осуществляться, как правило, по отношению кнедвижимымвещам, а изъятие движимых вещей может осуществляться в исключительных случаях, когда такая вещь представляет особую ценность (например, выкупбесхозяйственносодержимых культурных ценностей), незаменима на аналогичную или удовлетворить преследуемую цель без изъятиядвижимойвещи невозможно (например, обращениевзысканияна имущество должника, реквизиция).
Во-вторых,недвижимоеимущество имеет специфические особенности, которые необходимо учитывать припрекращенииправа собственности на него помимо воли собственника. Специфические особенности заключаются в Правовой природе некоторых видов недвижимого имущества, например, земельных участков, которые помимо объекта недвижимого имущества являются также особым природным объектом, а также жилых помещений, представляющих особую социальную ценность. Именно в силу этого следует особенно тщательно регулировать порядок и условия принудительного прекращения права собственности на недвижимоеимущество. Не стоит забывать о высокой стоимости недвижимого имущества, обусловленной ее длительным использованием инепотребляемостьюв процессе использования, что указывает на то, что недвижимость являетсяимуществомособого рода, требующим повышенного внимания к правовому регулированию иизъятию.
Четкая систематизация оснований принудительного прекращения права собственности позволит сохранить стабильностьимущественнойсферы, соблюдение принципа неприкосновенности собственности, а также достичь баланса частных и публичных интересов, столкновение которых происходит при принудительном прекращении права частной собственности.
Хотя отношения по поводу принудительного отчуждения первоначальноурегулированыгражданским законодательством, но в силу специфических свойств некоторых объектов недвижимого имущества именно отраслевое законодательство учитывает специфику отношений попринудительномупрекращению права собственности на конкретные видынедвижимыхвещей.
В связи с этим, существует острая необходимость закрепления унифицированных норм, регулирующих порядок и условия принудительного прекращения права собственности на недвижимое имущество в гражданском законодательстве, а учет особенностей правового режима отдельных видов недвижимых вещей при их изъятии в пользу государства должен осуществляться с помощью норм отраслевого законодательства.
Право частной собственности должно быть неприкосновенно, но интересы общества могут потребоватьумалениячастной сферы в силу объективной необходимости. Именно в этих целях государство наделяется властнымиполномочиямиосуществлять принудительное отчуждение объектов частной собственности. Задачазаконодателяздесь заключается в грамотном и четком правовом регулировании процесса вмешательства государства в частные интересы, соблюдения сбалансированного сочетания частных и публичных интересов. При реализации государством своих властныхполномочий, связанных с принудительным прекращением права частной собственности, происходит столкновение частных и публичных интересов, которое должно, как уже отмечалось выше, выражаться в их сбалансированном сочетании.
При явном наличии в данных отношениях элементов и частного ипубличногохарактера, в юридической науке возникает многоспорово характере данных отношений, а, следовательно, и об их месте в системе правового регулирования. Нельзя однозначно утверждать, что отношения по поводу принудительного прекращения права частной собственности носят исключительно публично-правовой характер. Так,уполномоченныйорган государственной власти, принимая решение об изъятии имущества, преследуетпубличныеинтересы, но при этом он встречает на своем пути большое количество препятствий, создаваемыхзаконодателемс целью защиты имущественной сферыграждани юридических лиц # отзлоупотребленийорганов государственной власти своими властными полномочиями. Такой учет интересов собственников имущества, а также возможностьурегулироватьданные отношения договорным путем, определяют частноправовой элемент в процедуре принудительного прекращения прав частной собственности.
Представляется, что отношения между частными собственниками имущества и органами публичной власти, складывающиеся в процессе принудительного изъятия имущества в публичных интересах, имеют смешанный частно-публичный характер. Основываясь на утверждении о частно-публичной направленности гражданского законодательства, мы предполагаем и частно-публичный характер отношений по принудительномупрекращениюправа собственности, в связи с чем не решенным остается вопрос о сочетании в этих отношениях интересов сторон. Детально разработанный, законодательнозакрепленныймеханизм принудительного прекращения права собственности позволит сочетать публичные интересы и интересы отдельно взятого частного собственника таким образом, чтобы при удовлетворении потребностей общества не страдали интересы его членов.
Для этого необходимозакрепитьв гражданском законодательстве понятие «государственные и муниципальные нужды» применительно к случаям принудительного прекращения права собственности, что позволит определять границы возможного вмешательства государства в частные интересы.
В юридической науке в течение длительного времени ведется острая дискуссия о дефинициях «государственные» и «муниципальные» нужды, а также о содержании выражаемых ими правил и процедур. На наш взгляд, указанные понятия находятся в сложном взаимодействии с категориями «публичныйинтерес», «общественные нужды», «общественное использование», однако не должны быть отождествляемы с ними.
Сформулировать закрытый перечень случаев принудительного изъятия имущества для государственных и муниципальных нужд невозможно, поскольку круг потребностей государства и общества растет и изменяется в соответствии с развитием общества. Однако для исключения возможности злоупотреблений со стороны государства, необходимо четкое законодательное закрепление понятий «государственные и муниципальные нужды». Под ними следует понимать потребности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования вимуществеграждан и юридических лиц, выражающие общий интерес и связанные с защитой основконституционногостроя, нравственности, здоровья, прав изаконныхинтересов других лиц, обеспечением обороны страны и безопасности государства, удовлетворение которых невозможно иначе, как путем принудительного прекращения права частной собственности, примерный перечень которых содержится в законе, и осуществляется при соблюдении баланса частных и публичных интересов.
Отдельно следует упомянуть о таких нуждах, как территориальное развитие муниципальных образований. По нашему мнению, из анализа ст. 49 ЗК РФ развитие застроенных территорий можно считать тем самым «иным» обстоятельством, на основании которого допускается изъятие участка для государственных и муниципальных нужд.Законодательнойбазой для этого является Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 2Э2-ФЗ «О внесении изменений в ГрадостроительныйкодексРоссийской Федерации и отдельныезаконодательныеакты Российской Федерации». При этом большое значение имеет учет интересов сторонправоотношения, складывающегося в процессе реализации процедуры развития застроенной территории. Анализ ст. 46.1, 46.2, 46.3 ГрадостроительногокодексаРФ, которые регламентируют процедуру развития застроенных территорий, а также пп. 11, 12 ст. 32 Жилищного кодекса РФ, введенных в действие в связи с появлением указанных статей в ГрК РФ говорит об учете интересов собственников жилых помещений вмногоквартирныхдомах, признанных аварийными и подлежащими сносу или снос, реконструкция которых планируется на основании муниципальных адресных программ. При реализации указанной процедуры удовлетворяются также и публичные интересы, поскольку решаются проблемы территориального развития муниципальных образований.
В тоже время существует и ряд нерешенных вопросов, в том числе:
1) собственникамизымаемыхжилых помещений не предоставлено выбора иных вариантов возмещения, кроме получения выкупной цены, а ее может быть недостаточно для приобретения другого жилого помещения;
2) до принятия решения органом местногосамоуправленияо развитии застроенных территорий должен быть принят закон субъекта РФ' (в соответствии с пп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ). В противном случае зависимость выше описанной процедуры только от решений органов муниципальных образований может привести кзлоупотреблениюими своими полномочиями в области развития застроенных территорий муниципального образования;
3) удовлетворение муниципальных нужд осуществляется с участием частного- интереса, в связи с чем, необходим строгий контроль, чтобы развитие застроенных территорий осуществлялось исключительно к пользе местного населения, а не к удовлетворению частных интересов застройщика.
При рассмотрении оснований принудительного прекращения права частной собственности мы пришли к выводу о том, что когда его объектом является жилое помещение, помимо конституционного принципа неприкосновенности собственности происходит ущемление еще одного конституционного принципа - право на жилище. Это обусловливает особый подход к регулированию условий и порядка принудительного прекращения права собственности на жилое помещение в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, на котором оно находится.
Фактическим составом, лежащим в основе прекращения прав собственности на жилое помещение в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, является: 1) наличие документов территориального планирования; 2) принятие решениякомпетентныморганом о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд или принятие решения о признании в установленном законом порядке дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции; 3) принятие компетентным органом решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд и всех прочно связанных с этим участком объектов; 4) государственная регистрация принятого решения в порядке, установленном законодательством; 5) письменноеуведомлениесобственника о предстоящем выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд; 6) заключениесоглашенияо выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд или вступление взаконнуюсилу решения суда о принудительном выкупе жилого помещения.
При анализе указанной совокупности юридических фактов мы констатируем предусмотренную законодателем необходимость их постепенного накопления в данном фактическом составе. Установление такой последовательности накопления юридических фактов имеет важное значение для соблюдения прав и законных интересов собственников изымаемых жилых помещений, в том числе для реализации принципанедопустимостипроизвольного лишения жилища, сформулированного в ст. 1 ЖКРФ.
В силу невозможностиквалифицироватьсоглашение о выкупе жилого помещения в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд каксделку, считаем невозможным рассматривать его как разновидность договора купли-продажи недвижимости. Полагаем более точным будет отнесение его к квазиконтрактам, посколькусоглашениео выкупе по некоторым признакам очень схоже с договором купли-продажи недвижимости, однако не является им.
Для собственника жилого помещения, в отношении которого принято решение об его изъятии в связи с изъятием участка для государственных или муниципальных нужд, следует законодательно закрепить право выбора одной из двух процедур возмещения:
1) возмещения в виде выплаты выкупной цены, в состав которой входит рыночная ценаизымаемогожилого помещения, а также убытки, понесенные собственником в связи с изъятием его недвижимого имущества;
2) возмещения в виде предоставления в собственность равноценного жилого помещения с зачетом в его стоимость выкупной цены.
В качестве исключения из общего правила, в случае низкой выкупной цены, которая не позволяет собственнику приобрести другое жилое помещение взамен изымаемого, предлагается предоставлять бывшему собственнику аналогичное по площади жилое помещение по договору социального найма с выплатой выкупной цены изымаемого жилого помещения.
С этой целью необходимо законодательно закрепить понятие «равноценное» жилое помещение, под которым следует понимать благоустроенное жилое помещение, аналогичное по своей площади, количеству комнат, этажности, месту расположения, находящееся в доме с небольшим износом (до 30 %), пригодное для постоянного проживания.
Нормы, регламентирующие понятие, условия и порядок реквизиции, относятся к числу резервных, которые начинают действовать только при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени. При сравнительном анализе ст. 242 ГК РФ и ст. 51 ЗК РФ, посвященных реквизиции, можно выявить существенные отличии в ее понимании. В связи с этим, мы полагаем, что основное понятие реквизиции должно даваться ГК РФ, а земельное законодательство может дополнять его путем указания на особенности реквизиции земельных участков или уточнять его в связи со спецификой объекта реквизиции. Специфика земельного участка, как объекта реквизиции, заключается в том, что он относится кимуществу, которое длительное время сохраняет свои потребительские свойства и не разрушается под действием некоторых чрезвычайных обстоятельств, в связи с чем, не всегда требуется применение именно правил реквизиции земельного участка с целью устранения вредных последствий чрезвычайных ситуаций.
Таким образом, представляется более верным говорить озаконодательномразграничении двух правовых явлений: реквизиции земельных участков и временном занятии земельного участка для целей, определенных правилами о реквизиции, свозмещениемсобственнику земельного участка убытков,причиненныхв связи с ограничением его прав, а также права требовать выкупа такого земельного участка, в случае невозможности использовать его в дальнейшем по целевому назначению.
Процедура реквизиции характеризуется особым порядком изъятия, заключающимся в необходимости в короткие сроки устранить последствия чрезвычайных обстоятельств, таких, как стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии и т.д., носящие чрезвычайный характер. Учитывая эти обстоятельства, следует настаивать на закрепленииадминистративногопорядка реквизиции как исключительной меры, вызванной общественной необходимостью. Для согласования данного порядка проведения реквизиции с ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о недопустимостилишениясобственности иначе, как по решению суда, мы считаем необходимым закрепить в законе право собственника реквизируемого имущества на последующееобжалованиерешения административного органа о реквизиции всудебномпорядке.
Основаниями для принятияуполномоченнымиисполнительными органами государственной власти решения о реквизиции земельного учаСтка являются стихийные бедствия, аварии, эпидемии, эпизоотии, а также чрезвычайные ситуации, вызванные их' действием и иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер, и являющиеся причинами введения чрезвычайного и военного положения, перечень которых указан в законе. Достижение целей реквизиции не должно происходить только к общественной пользе, так как в данном случае затрагиваются и права частного лица, а именно собственника реквизируемого имущества. Поэтому необходимо четко установить условия осуществления принудительного изъятия имущества в порядке реквизиции.
Перечисленные в ст. 51 ЗК РФгарантииправ собственника земельного участка, .по нашему мнению, следует дополнить еще двумя важнымигарантиями, во-первых, правом собственника реквизируемого земельного участкаобжаловатьрешение о реквизиции уполномоченногоисполнительногооргана государственной власти в судебном порядке.
Во-вторых, в случае временного занятия земельного участка для целей, определенных правилами о реквизиции, должно производитьсяосвобождениелица от уплаты налогов и внесения других платежей, связанных с реквизированным имуществом, а также возможность требовать выкупа такого земельного участка в собственность государства в случае невозможности использования его в дальнейшем по целевому назначению • Определение реквизиции земельного участка, содержащегося в ст. 51 ЗК РФ, как временного ограничения прав собственника является неверным и нарушающим его права изаконныеинтересы, поскольку, во-первых, неизвестно, как долго будут действовать обстоятельства, ставшие основанием для реквизиции земельного участка; во-вторых, каков размер в этом случае убытков понесет собственник; в-третьих, на протяжении этого времени лицо, у которого временноизъятземельный участок в порядке реквизиции, продолжает оставаться его собственником, имеющим ограничения в праве владения, пользования и распоряжения им, однакоосвобожденияот обязанности нести бремя расходов по содержанию этого земельного участка, в том числеуплатыналоговых сборов и платежей, в законе не усматривается.
В связи с этим, представляется необходимым привести ст. 51 ЗК РФ в части определения реквизиции в соответствие с . понятием, сформулированным в гражданском законодательстве, и определить реквизицию земельного участка как основание принудительного прекращения права собственности на земельный участок по решениюуполномоченногоисполнительного органа государственной власти в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, перечень которых дан в законе, с выплатой ему стоимости земельного участка, а также убытков, возникших в результате его реквизиции.
Ни в гражданском ни земельном законодательстве не проведен принцип предварительности возмещения стоимости реквизируемого имущества. В научной литературе высказывается мысль о создании реестров наиболее ценного имущества, содержащих сведения о составе такого имущества, места расположении и его стоимости. Создание таких реестров, содержащих стоимость реквизируемого имущества, позволило бы соблюстиконституционныйпринцип о предварительности возмещения, если бы не постоянно изменяющаяся рыночная стоимость недвижимого имущества. Если же предусмотреть выплату возмещения по кадастровой стоимости в отношении земельных участков или инвентаризационной стоимости в отношении иного недвижимого имущества, то такое возмещение не отражает действительные рыночные цены и соответственно ущемляет права собственников изымаемого имущества.
Кроме того, как указывалось выше, предугадать точный размер убытков, причиненных чрезвычайными обстоятельствами представляется весьма сложным, поэтому окончательный и справедливый расчет с собственником реквизированного имущества возможен только после отпадения причин, ставших основанием для проведения реквизиции. При этом за собственником сохраняется право обжаловать размер возмещения в суде (п.2 ст. 242 ГК РФ).
Таким образом, в связи с невозможностью произвести равноценное и предварительное возмещение собственнику реквизируемого имущества в период действия чрезвычайных обстоятельств, считаем необходимымобязатьорган, принимающий решение о реквизиции выдавать справку собственнику изымаемого имущества, содержащую сведения о реквизированном имуществе, его составе и обобязанностисоответствующего органа в разумные сроки произвести выплату равноценного и справедливого возмещения после отпадения причин, ставших основанием для осуществления реквизиции.
Относительно реквизиции иного недвижимого имущества, заметим, что по аналогии с таким видом недвижимости, как земельный участок, особенности реквизиции которогозакрепленыв ЗК РФ, пусть и не совсем соответствующие общим положениям о реквизиции в ГК РФ, от законодателя следовало бы ожидать подобного закрепления особенностей реквизиции в отношении иных видов недвижимого имущества в соответствующем отраслевом законодательстве, например, в отношении реквизиции жилых помещений в жилищном законодательстве. К сожалёйию, такие нормы, которые бы регулировали особенности реквизиции жилых помещений, в ЖК РФ отсутствуют.
Отсутствие единого законодательнозакрепленногопонятия реквизиции ведет к неоднозначному пониманию этого явления, и, следовательно, к возможности допущения ошибок при его применении на практике. Предлагаем закрепить в Гражданскомкодексеобщее понятие реквизиции, а в отраслевом законодательстве особенности реквизиции отдельных видов недвижимого имущества, придерживаясь основных положений о реквизиции, предусмотренных в гражданском законодательстве. Необходимо включить категорию «реквизиция» во все нормативно-правовые акты, подменяющие фактические отношения по реквизиции терминами «изъять», «предоставить» и т.п.
Одним из оснований обращения недвижимого имущества, находящегося в частной собственности, в собственность государства, вызывающим большое число споров среди ученых и практиков, является национализация. Национализацию можно определить как установленную законом процедуру обращения имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность государства на основании акта уполномоченного исполнительного органа государственной власти, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечении обороны страны и безопасности государства с одновременным решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам такого имущества. Длязаконодательногоотражения выше указанного понятия национализации считаем целесообразным включение в ГК РФ в качестве самостоятельнойстатьи2431 «Национализация». Предлагается • следующая редакция данной статьи:
1. Национализация это установленная законом процедура обращения имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц, в собственность государства.
2. Целями национализации являются защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны и безопасности государства.
3. Осуществление национализации возможно только после предварительного и равноценного возмещения бывшим собственникам имущества.
4. Национализация производится в порядке и на условиях, предусмотренных федеральным законом».
Квалифицирующимипризнаками национализации являются: 1) проведение национализации осуществляется исключительно в случаях и порядке, определенных в законе; 2) основанием национализации является принятие актауполномоченнымисполнительным органом государственной власти; 3) целями национализации являются публичные интересы, удовлетворение которых невозможно иначе, как путем национализации, а их перечень должен быть четко определен в законе; 4) юридическим результатом национализации является возникновение права собственности у государства; 5) национализация должна сопровождаться решением вопроса о предварительной и равноценной компенсации бывшим собственникам; 6) объектом национализации является имущество, способное удовлетворить государственные нужды.
Полагаем, что при национализации в некоторых случаях нельзя исключать возможность лица, имущество которого подлежит национализации, права выбора вариантов возмещения. Несомненно, что при национализации, например, предприятия или иного производственного комплекса, невозможно предоставить взамен аналогичное имущество в силу его сложного состава. Однако в случае изъятия земельного участка или иного недвижимого имущества, мы считаем целесообразным предоставить право собственнику самому решать вопрос о характере возмещения (в натуральной или денежной форме). В любом случае необходимо провести оценку национализируемого имущества для определения равноценности возмещения. Размер возмещения собственнику национализируемого имущества определяется по рыночной стоимости имущества, а также убытков, возникших в связи с изъятием имущества.
Дискуссионным остается вопрос о соотношении таких понятий, как «национализация» и «изъятие земельных участков для .государственных и муниципальных нужд». Анализ данных понятий говорит об их сходстве по цели осуществления - удовлетворению государственных нужд, что позволяет считать изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд частным случаем национализации. При этом мы полагаем, что использование понятия «муниципализация имущества» является не корректным, поскольку в данном случае имеет место обращение имущества в муниципальную собственность по той же процедуре, что и при национализации, для удовлетворения публичных интересов местного значения.
Таким образом, целесообразно проведение систематизации всех случаев обращения частной собственности в собственность государства, целью которых является удовлетворение публичных интересов и выведение единого понятия, объединяющего все возможные случаи обращения частной собственности в государственную. В качестве такого понятия мы предлагаем использовать термин «экспроприация». Требуется принятие рамочного закона о национализации, в котором должно быть сформулировано четкое понятие данного процесса,закрепляющегоисчерпывающий перечень оснований для ее осуществления, а также определяться порядок, сроки и характер возмещения собственникам стоимости национализируемого имущества и иных убытков. Особенности национализации конкретных объектов необходимо закрепить в отраслев