Канаев Юрий Николаевич. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: содержание и реализация

Краткое описание

Канаев Юрий Николаевич. Гражданская правосубъектность муниципальных образований: содержание и реализация: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.03 / Канаев Юрий Николаевич;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия»], 2018.- 197 с.

Введение к работе

Актуальность темы.Осуществление муниципальными образованиями хозяйственной деятельности невозможно без их участия в гражданском обороте. Для этих целей Гражданский кодекс Российской Федерации1(далее ГК РФ) наделил их статусом субъекта гражданского права, участвующего в гражданских правоотношениях на равных началах с иными лицами (п. 1 ст. 124).
Вопрос о гражданской правосубъектности муниципальных образований относится к числу дискуссионных. Это связано в первую очередь с теми особенностями, которые вытекают из правовой природы данных субъектов и их социального назначения и проявляют себя в различных аспектах гражданской правосубъектности муниципальных образований, прежде всего, вещно-правовом и обязательственном.
Проблемным в настоящее время является вопрос определения этих особенностей, а также норм об участии юридических лиц в гражданско-правовых отношениях, применяемых к муниципальным образованиям. Формулировка п. 2 ГК РФ «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» означает изъятие из установленного правила о применении к муниципальным образованиям гражданско-правовых норм о юридических лицах. Причем эти изъятия могут быть либо прямо предусмотрены законом, либо вытекать из особенностей рассматриваемых субъектов. Учитывая то обстоятельство, что ГК РФ не определяет эти особенности, существенное значение для теории гражданского права и правоприменительной практики приобретает вопрос, связанный с правильным применением данной нормы права. На законодательном уровне остается открытым вопрос о том, какие нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регу-1Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 года № 51-ФЗ (принят ГД ФС РФ 21.10.1994) // СЗ РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
лируемых гражданским законодательством, применяются к муниципальным образованиям.
Сегодня в научной среде дискутируются проблемы соотношения норм ГК РФ и норм специального законодательства, регулирующего участие муниципальных образований в гражданском обороте. Так, основной правовой формой участия муниципальных образований в имущественном обороте на сегодняшний день выступают договорные обязательства, правовое регулирование которых осуществляется целым комплексом норм как гражданского, так и предпринимательского права. Особую значимость данное обстоятельство приобретает в условиях становления и развития в России института му-ниципально-частного партнерства, правовому регулированию которого посвящен1.
Наибольшую актуальность представляют вопросы, связанные с определением отраслевой принадлежности договоров с участием муниципальных образований, особенностей их заключения, наличием у них своих специфических признаков, что, в частности, вызвано проблемой соотношения норм ГК РФ о видах договоров и норм специальных законов, регулирующих вопросы заключения отдельных видов муниципальных договоров (концессионные соглашения, муниципальные контракты и т.д.).
Муниципальные образования во всех случаях непосредственно участвуют в гражданско-правовых отношениях не иначе как через органы местного самоуправления или иных лиц, действующих от имени муниципальных образований и приобретающих для них гражданские права и обязанности. В связи с этим появляется ряд проблем, связанных с соотношением форм уча-
СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4350.
стия в имущественном обороте муниципальных образований и их органов, наделенных статусом юридического лица, поскольку в этом случае последние также являются самостоятельными субъектами гражданского права и потенциально могут приобретать права и обязанности от своего имени и для себя.
Все эти вопросы имеют принципиальное значение для исследования гражданской правосубъектности муниципальных образований.
Таким образом, исследование гражданской правосубъектности муниципальных образований представляется весьма актуальным и значимым для развития теории и практики гражданского права. Научно-теоретическая и практическая актуальность упомянутых выше вопросов, их недостаточная разработанность и дискуссионность определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы.В разное время учеными предпринимались попытки исследования вопросов гражданской правосубъектности муниципальных образований, особенностей ее реализации в отдельных видах гражданских правоотношений.
Общие вопросы гражданской правосубъектности муниципальных образований отражены в диссертационных исследованиях О.А. Камалова «Гражданская правосубъектность муниципальных образований» (Екатеринбург, 2001), О.Ю. Бояровой «Муниципальное образование: особенности правосубъектности в гражданских правоотношениях» (Саратов, 2002), Н.Н. Кол-маковой «Муниципальное образование как субъект гражданских правоотношений» (Волгоград, 2007).
Правосубъектности муниципального образования посвящена монография О.И. Баженовой «Муниципальное образование как субъект права» (М., 2010).
Проблеме участия муниципальных образований в отдельных видах гражданских правоотношениях посвящены кандидатские диссертации
Л.Н. Томиловой «Правовые формы и способы участия муниципального образования в предпринимательской деятельности» (Саратов, 2003), Е.А. Левицкой «Концессионные соглашения в сфере коммунального имущества муниципальных образований» (Ростов-на-Дону, 2008), А.Е. Кирпичева «Муниципальный контракт в гражданском праве Российской Федерации» (М., 2011). Исследование проблем муниципальной собственности нашло отражение в диссертациях Е.Л. Слепнва «Право собственности муниципальных образований» (Екатеринбург, 2000), А.В. Камышанского «Гражданско-правовое регулирование возникновения и осуществления права муниципальной собственности» (Краснодар, 2009), Л.А. Чердаковой «Осуществление права собственности муниципальными образованиями» (М., 2015) и др.
Вместе с тем, значительное число диссертационных исследований основано на ранее действовавшем законодательстве и практике его применения, в связи с чем они по объективной причине не могут учитывать складывающиеся в настоящее время имущественные отношения с участием муниципальных образований, в том числе активно развивающиеся в последнее время правовые формы сотрудничества муниципальных образований с частным сектором экономики. Кроме того, превалирующее количество работ (в том числе статей, опубликованных в научной периодике), посвящено отдельным вопросам участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях и не носит комплексного характера.
Целью диссертационного исследованияявляется формулирование целостной совокупности выводов о гражданской правосубъектности муниципальных образований, ее содержании и реализации.
Достижение указанной цели обусловило постановку и последовательное решение ряда теоретических и прикладныхзадач:
определить понятие и место муниципального образования в системе субъектов гражданского права;
выявить особенности гражданской правосубъектности муниципальных образований;
охарактеризовать влияние публично-правовой природы на гражданскую правоспособность муниципальных образований;
исследовать гражданскую дееспособность муниципальных образований и порядок ее реализации;
охарактеризовать участие органов местного самоуправления в реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований;
проанализировать гражданско-правовую связь между муниципальным образованием и органами местного самоуправления;
выявить особенности участия муниципальных образований в вещных правоотношениях;
проанализировать участие муниципальных образований в договорных обязательствах;
исследовать гражданско-правовую ответственность муниципальных образований.
Объектом диссертационного исследованияявляются общественные отношения, возникающие при реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований.
Предметом диссертационного исследованиявыступают нормы гражданского права, определяющие содержание и особенности реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований, положения доктрины гражданского и предпринимательского права, а также сложившаяся в данной сфере правоприменительная практика.
Методологическуюосновудиссертационногоисследования
составили общенаучные (описание, сравнение, анализ и синтез, обобщение, абстрагирование, конкретизация) и частнонаучные (формально-
юридический, историко-правовой, метод правового моделирования) методы научного познания.
Теоретическую основу диссертациисоставили научные труды таких ученых-правоведов, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, В.К. Андреев, В.А. Бабаков, О.И. Баженова, В.А. Белов, М.И. Брагинский, С.Н. Братусь, В.И. Васильев, Я.Р. Веберс, А.В. Винницкий, Н.В. Витрук, В.П. Грибанов, И.В. Дойников, Н.Д. Егоров, В.В. Ершов, О.С. Иоффе, А.Е. Кирпичев, О.А. Красавчиков, О.Е. Кутафин, В.В. Лаптев, А.В. Мильков, И.А. Покровский, Е.А. Суханов, В.М. Сырых, Н.С. Тимофеев, Ю.К. Толстой, Е.А. Флей-шиц, В.Е. Чиркин, Г.Ф. Шершеневич и др.
Нормативной базой исследованияявились Конституция Российской Федерации, кодексы, иные федеральные законы Российской Федерации; подзаконные правовые акты указы Президента РФ, постановления Правительства РФ; ведомственные акты органов исполнительной власти; муниципальные нормативные правовые акты.
Эмпирическую базу работысоставили: 1) судебная практика Конституционного суда РФ, конституционных судов субъектов РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции за 1997 2016 годы; 2) материалы научной периодической печати, правоприменительная практика федеральных органов исполнительной власти; 3) уставы муниципальных образований, иные муниципальные правовые акты; 4) статистические материалы, относящиеся к объекту исследования.
Научная новизна исследованиязаключается в формулировании целостной совокупности выводов о гражданской правосубъектности муниципальных образований, ее содержании и реализации.
Научная новизна выражена в следующихосновных положениях, выносимых на защиту:
1. Определено, что муниципальное образование с точки зрения гражданского права является организацией, созданной для реализации публичного (муниципального) интереса, к которой, по общему правилу, применяются общие принципы и нормы права об участии юридических лиц в гражданских
правоотношениях, а также специальные принципы и нормы права об участии муниципальных образований в гражданских отношениях.
Диссертантом выделены две группы норм права, определяющих участие юридических лиц в гражданских правоотношениях и не подлежащих применению к муниципальным образованиям в силу закона или особенностей данных субъектов: 1) нормы, прямо предусматривающие ограничения участия муниципальных образований в конкретных видах гражданских правоотношений; 2) нормы о юридических лицах, которые не подлежат применению именно в силу особенностей публично-правовой природы муниципальных образований («непоименованные случаи»).
2. Установлено, что гражданская правосубъектность муниципальных образований находится в прямой зависимости от принципов их образования, организации и деятельности в публичной сфере и имеет в связи с этим следующие особенности: 1) наличие ограничений по применению к данным субъектам общих гражданско-правовых норм о юридических лицах; 2) способность выступать в гражданском обороте в предусмотренных законом случаях исключительно в связи с осуществлением органами местного самоуправления публичных функций, не затрагивающих права и интересы соответствующего муниципального образования как участника гражданских правоотношений; 3) способность участвовать в гражданско-правовых отношениях через специально созданные муниципальные юридические лица; 4) наличие особенностей при осуществлении отдельных видов прав (вещных, обязательственных и др.).
Совокупность этих особенностей гражданской правосубъектности муниципальных образований, вытекающих из их публично-правовой природы, позволяет рассматривать их совместно с государственными образованиями (Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации). На этом основании диссертантом выработано предложение о выделении данных пуб-
личных образований в единую правовую категорию особых субъектов гражданского права.
1. Определено, что у муниципальных образований отсутствуют публично-властные правомочия, позволяющие им участвовать в гражданско-правовых отношениях на заведомо неравных началах, что, напротив, характерно для государственных образований в силу таких присущих им публичных качеств, как власть и суверенитет, способных проявляться при участии их в гражданском обороте (право Российской Федерации определять пределы гражданской правоспособности (как собственной, так и всех остальных участников оборота); наличие у Российской Федерации и ее субъектов иммунитета в сфере гражданско-правовой ответственности).
2. Выделены три формы реализации гражданской дееспособности муниципального образования: 1) через органы местного самоуправления, действующие в гражданских правоотношениях в рамках их компетенции; 2) через юридических лиц и граждан, действующих от имени муниципального образования на основании его специального поручения; 3) через отдельных юридических лиц, действующих от имени муниципального образования в силу прямого указания закона. В последнем случае для приобретения и осуществления гражданских прав и обязанностей муниципального образования не требуется специального акта; муниципальное образование осуществляет свою гражданскую дееспособность, минуя органы местного самоуправления.
3. Диссертантом предложено деление гражданских правоотношений с участием органов местного самоуправления, являющихся юридическими лицами, на два вида: 1) внешние гражданско-правовые отношения, в которых органы местного самоуправления участвуют исключительно от имени муниципального образования (в том числе отношения, связанные с закупкой товара, работы, услуги для обеспечения муниципальных нужд); 2) гражданско-правовые отношения (вещные, обязательственные), складывающиеся внутри соответствующего муниципального образования, в которых органы местного
самоуправления участвуют от своего имени (внутренние отношения в муниципальном образовании).
6. Установлено, что отдельные органы местного самоуправления могут наделяться правами юридического лица и в связи с этим являться самостоятельными субъектами гражданского права. В этом случае правовую связь между муниципальным образованием и указанными органами местного самоуправления предложено квалифицировать как законное представительство.
7. Особенностями участия муниципальных образований в вещных правоотношениях являются: 1) специальные способы приобретения права собственности, которые могут различаться в зависимости от типа муниципального образования; 2) специальные способы прекращения права собственности; 3) специфические способы осуществления права собственности (осуществление правомочий собственника в установленных законом случаях непосредственно населением муниципального образования (например, сходом граждан) и др.); 4) наличие отдельных видов имущества, которые могут находиться только в собственности муниципальных образований; 5) целевое назначение муниципального имущества, ограниченное законом.
8. Выявлены следующие особенности реализации гражданской правосубъектности муниципальных образований в договорных обязательствах: 1) наличие отдельных обязательств, одной стороной которых обязательно должно выступать муниципальное образование; 2) тесная связь с муниципальной собственностью; 3) обязательное наличие публично-правовой цели, а также мотива в составе сделки, направленных на реализацию интересов населения муниципального образования; 4) особый порядок заключения большинства договоров, требующий проведения определенных конкурентных процедур, предшествующих заключению договора; 5) осуществление правового регулирования ряда договорных обязательств в рамках специальных законов, предусматривающих собственный специальный правовой режим ве-
дения предпринимательской деятельности, к которому нормы гражданского законодательства применяются субсидиарно, а в некоторых случаях не применяются совсем.
9. Диссертантом выработано предложение о применении к договорным обязательствам, исполняемым муниципальными образованиями на профессиональной основе (муниципальные контракты, концессионные соглашения, муниципальные займы, договоры аренды муниципального имущества и др.), принципов и норм гражданского права об обязательствах, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, в том числе положений о безвиновной гражданско-правовой ответственности.
На основании проведенного научного исследования сформулировано следующеепредложение по совершенствованию норм гражданского права:
1. Дополнить норму права, закрепленную в п. 2 ст. 125 ГК РФ, положением следующего содержания: «Органы местного самоуправления, которые в соответствии с законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, могут участвовать от своего имени в регулируемых гражданским законодательством отношениях с муниципальным образованием (при передаче имущества в оперативное управление, безвозмездное пользование и др.), а также отношениях между собой».