Казеева Яна Сергеевна. Правовое регулирование децентрализации полномочий в налоговой сфере

Краткое описание

Казеева Яна Сергеевна. Правовое регулирование децентрализации полномочий в налоговой сфере: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.04 / Казеева Яна Сергеевна;[Место защиты: ФГАОУ ВО «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»], 2017.- 208 с.

Введение к работе

Актуальность темы исследованияобусловлена необходимостью создания эффективного порядка распределения налоговых полномочий между уровнями власти и осмысления в связи с этим опыта зарубежных государств в организации системы управления налогами.
За последние несколько десятилетий в большинстве как федеративных, так и унитарных государств сформировалась тенденция, когда центральная власть всё чаще делегирует различные свои полномочия, в том числе в налоговой сфере субнациональным образованиям.
Развитию налогового федерализма способствуют и многочисленные научные труды в сфере публичных финансов, в которых обосновывается связь между экономическим ростом и процессами децентрализации налоговых полномочий в государстве (примеры КНР1, Швейцарии2). Однако при практической реализации принципа налогового федерализма государство сталкивается с неизбежными вопросами: какие налоговые полномочия следует делегировать, в какой мере и каким субнациональным образованиям (региональному или местному уровню); существуют ли общие правила распределения налоговых полномочий; какая модель распределения налоговых полномочий является наиболее оптимальной; какие политико-правовые инструменты наиболее эффективны при решении проблемы налоговой децентрализации.
Актуальность темы исследования подчёркивается современной
политической ситуацией и последними политико-правовыми событиями во многих государствах. Так, требования независимости субнациональных образований обоснованы, помимо политических причин, и таким фактором, как
1Feltenstein A., Iwata S. Decentralization and Macroeconomic Performance in China: Regional Autonomy has its Costs // Journal of Development Economics. 2005. Vol. 76. Iss. 2. P. 481-501.
2Adamovich I.B., Hosp G. Fiscal Federalism for Emerging Economies: Lessons from Switzerland? Seminar fr Wirtschafts- und Sozialpolitik der Universitt Freiburg/Schweiz. 2001. P. 2.
недостаточная, с точки зрения этих образований, степень их налоговой автономии (наиболее яркие примеры референдум за независимость Шотландии в Великобритании3, требования независимости Каталонии в Испании4).
Россия среди других государств с федеративной формой административно- территориального устройства отличается в высокой степени централизованной налоговой системой. Законодательные (представительные) органы
государственной власти субъектов федерации и представительные органы муниципальных образований обладают очень ограниченным кругом налоговых полномочий: в пределах и в порядке, установленных НК РФ5, определять порядок и сроки уплаты налогов, ставки налогов и сборов, а также основания и порядок применения льгот (пп. 3, 4 ст. 12). Разделение налогов и сборов на федеральные, региональные и местные проводится на основании всего двух критериев: на каком уровне вводится налог или сбор и на какой территории он является обязательным к уплате.
Поступления от региональных и местных налогов составляют
незначительную часть доходов бюджетов большинства субъектов федерации и муниципалитетов. Региональные и местные власти получают финансирование, главным образом, за счёт федеральных налогов налога на доходы физических лиц (поступления в бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты) и налога на прибыль организаций (поступления в бюджеты субъектов федерации)6, а также межбюджетных трансфертов. Таким образом, субъекты федерации и муниципалитеты не имеют достаточных правовых рычагов для управления налогами, что приводит к неэффективности работы региональных и местных
3Johnson P., Phillips D. Scottish Independence: the Fiscal Context. The Institute for Fiscal Studies. November 2012. Режим доступа: (дата обращения: 29.04.2017).
4Generalitat de Catalunya. Consell Assessor per a la Transici Nacional. La Viabilidad Fiscal y Financiera de una Catalunya Independiente. Режим доступа: (дата обращения: 29.04.2017).
5Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.
6Министерство финансов Российской Федерации. Краткая информация об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Режим доступа: (дата обращения: 29.04.2017).
властей и нехватке денежных средств для оказания необходимых услуг населению.
Аналогичной точки зрения придерживаются и зарубежные учёные: в своих исследованиях высокую степень централизации налоговой системы Российской Федерации они нередко рассматривают как одно из главных препятствий её макроэкономическому росту7.
Все выше перечисленные факторы обусловливают большой научный интерес к явлению налоговой децентрализации и необходимость изучения нормативного закрепления распределения налоговых полномочий между уровнями власти. Таким образом, проблематика темы состоит в необходимости изучения правового регулирования распределения налоговых полномочий между уровнями власти в зарубежных государствах с целью совершенствования законодательства о распределении налоговых полномочий в Российской Федерации. Нормы, закрепляющие децентрализацию полномочий в налоговой сфере, должны обеспечивать такое распределение финансовых средств, которое сделало бы возможным оказание населению государственных услуг
сопоставимого качества при сопоставимой их стоимости. При этом представляется целесообразным рассмотрение особенностей правового
регулирования налоговой децентрализации в отдельных как федеративных, так и унитарных государствах, с акцентированием внимания на опыте федеративных государств (Канада, Мексика, США, Швейцария), что обусловлено близостью их форм территориального устройства к административно-территориальному устройству Российской Федерации.
В целях упрощения понятийного аппарата, в рамках настоящего исследования представляется целесообразным использование общепринятого в иностранных источниках по рассматриваемой тематике понятия
«субнациональные образования» для обозначения административно-
7Weingast B.R. Second Generation Fiscal Federalism: Implications for Decentralized Democratic Governance and Economic Development. 2007. Режим доступа:
(дата обращения: 29.04.2017).
территориальных образований в рамках единого государства, наделённых определёнными властными полномочиями на региональном, муниципальном и иных уровнях. Также в настоящей работе для обозначения отдельных понятий и категорий используется терминология, характерная для права исследуемых государств.
Степень научной разработанности темы исследования.В силу смежности темы налогового федерализма, в российской науке она рассматривалась с экономической, политической и юридической точек зрения.
В рамках отечественных научных исследований в области экономики стоит отметить работы К.К. Барановой, Р.С. Ениколопова, Е.В. Журавской, Е.С. Осиповой, М.Р. Пинской, Л.А. Сергеевой, Д.А. Татаркина и др. Среди политических исследований стоит назвать работы М.А. Майстата, А.М. Чижова и др.
В области юриспруденции на развитие теории налогового федерализма оказали влияние как труды, раскрывающие общетеоретические вопросы финансового права (работы Н.М. Артёмова, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачёвой, И.И. Кучерова, Э.Д. Соколовой, Г.П. Толстопятенко, Н.И. Химичевой), так и специализированные диссертационные исследования. Среди последних
диссертационных исследований, посвящённых налоговому федерализму, можно назвать работы М.Л. Синицыной «Налоговый федерализм в Европейском Союзе» (Москва, 2013 г.)8, А.А. Шугаева «Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: Сравнительно-правовой аспект» (Москва, 2009 г.)9.
В зарубежной литературе проблема распределения налоговых полномочий подробно изучается последние несколько десятилетий специалистами в области публичных финансов, среди которых можно выделить Р. Бёрда (R.M. Bird), Дж. Бреннана (G. Brennan), Дж. Бьюкенена (J.M. Buchanan), Р. Масгрейва (R.A. Musgrave), П. Масгрейв (P.B. Musgrave), М. Олсона (M. Olson), У. Оутса
8Синицына М.Л. Налоговый федерализм в Европейском Союзе: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
9Шугаев, А.А. Бюджетно-налоговый федерализм в Российской Федерации и США: Сравнительно-правовой аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009.
(W.E. Oates),Ч. Тьебу (C.M. Tiebout) и др. Однако указанные авторы рассматривают лишь экономико-политические аспекты налоговой
децентрализации, оставляя за рамками исследования вопрос о её правовом регулировании.
Зарубежные диссертации, как правило, также рассматривают налоговый федерализм с экономической и политической точек зрения (например, в работах Д.Х. Во (D.H. Vo)10, А. Лхагвадорж (A. Lkhagvadorj)11, Л. Сальвадори (L. Salvadori)12).
В целом, можно констатировать, что правовое регулирование
распределения налоговых полномочий между уровнями власти и нормативное закрепление налоговой децентрализации не было предметом самостоятельного исследования, предполагающего комплексное изучение понятия налоговой децентрализации, её основных принципов, методов, инструментов налогового федерализма, а также опыта зарубежных государств в правовом регулировании распределения полномочий в налоговой сфере.
Объектом исследованияявляются регламентированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе децентрализации
полномочий при установлении, введении и взимании федеральных, региональных и местных налогов.
Предмет исследования— нормы актов национального законодательства, регулирующие отношения, возникающие в процессе децентрализации
полномочий при установлении, введении и взимании федеральных, региональных и местных налогов, нормы международных договоров, а также судебная практика и доктрина отдельно взятых федеративных и унитарных государств.
Цель и задачи исследования.Актуальность темы, объект и предмет предопределили цель исследования, заключающуюся во всестороннем изучении
10Vo D.H. The Economics of Measuring Fiscal Decentralization. Thesis submitted for the Degree of Doctor of Philosophy. Perth, 2008.
11Lkhagvadorj A. Fiscal Federalism and Decentralization in Mongolia. Thesis submitted for the Degree of Doctor of Philosophy. Potsdam, 2009.
12Salvadori L. Essays on Tax Administration. Thesis submitted for the Degree of Doctor of Philosophy. Barcelona, 2015.
природы, сущности налоговой децентрализации, выявлении закономерностей распределения полномочий в налоговой сфере, определении особенностей правового регулирования налоговой децентрализации в зарубежных государствах, а также в подготовке предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации, которые бы способствовали развитию децентрализации в финансовой сфере.
Поставленная цель определила задачи исследования:
- установить правовые основы распределения налоговых полномочий между уровнями власти, провести сравнительно-правовой анализ порядка законодательного закрепления распределения налоговых полномочий;
выявить особенности налогового соглашения как одного из источников правового регулирования налоговой децентрализации;
раскрыть понятие налоговой децентрализации, рассмотреть её основные принципы и методы, а также ключевые теоретические подходы к проблеме распределения налоговых полномочий;
проанализировать опыт зарубежных государств в децентрализации полномочий в отношении отдельных налогов;
разобрать основные политико-правовые институты, используемые в зарубежных государствах, на которых основывается распределение налоговых полномочий между уровнями власти;
- определить основные виды межбюджетных трансфертов и выявить их влияние на децентрализацию в финансовой сфере.
Методологическая основа исследованиявключает в себя философские и общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, исторический, лингвистический, а также частнонаучные методы познания, характерные для юридических наук, в т.ч. формально-юридический, метод сравнительного правоведения.
Теоретическая основа исследованияобразована научными трудами отечественных и зарубежных учёных.
При подготовке диссертации использовались работы таких отечественных учёных, как Н.М. Артёмова, К.К. Барановой, О.В. Болтиновой, О.Н. Горбуновой, Е.Ю. Грачёвой, М.А. Исаева, А.Д. Керимова, А.Н. Козырина, Ю.И. Лейбо, Н.А. Поветкиной, Э.Д. Соколовой, И.Л. Тимониной, Г.П. Толстопятенко, Р.А. Шепенко, В.А. Яговкиной и др.
При подготовке диссертации использовались работы таких иностранных учёных, как Р. Бёрда (Bird R.M.), Дж. Бреннана (Brennan G.), Дж. Бьюкенена (Buchanan J.M.), Ч. МакЛюра (McLure C.E., Jr.), Х. Мартинес-Васкеса (Martinez-Vazquez J.), Р. Масгрейва (Musgrave R.A.), П. Масгрейв (Musgrave P.B.), Дж. Норрегаарда (Norregaard J.), У. Оутса (Oates W.E.), М. Олсона (Olson M.), А. Смита (Smith A.), Т. Тер-Минассян (Ter-Minassian T.), Ч. Тьебу (Tiebout C.M.) и др.
Источниковедческую базу исследованиясоставили национальные законодательные акты как федеративных, так и унитарных государств, в т.ч. Австралии, Германии, Испании, Италии, Канады, Колумбии, Мексики, США, Швейцарии и др.
Кроме того, нормативную основу исследования составили налоговые договорённости и соглашения о распределении доходов между уровнями власти в таких зарубежных государствах, как Австралия, Колумбия, Канада, Мексика, США, Швейцария.
При проведении исследования использовались материалы судебной практики, касающейся распределения полномочий в налоговой сфере между уровнями власти. В частности, были изучены отдельные дела из судебной практики Австралии (например, «South Australia v. Commonwealth»13), ЕС («Compagnie de Saint-Gobain, Zweigniederlassung Deutschland v. Finanzamt
(1942) 65 CLR 373.
Aachen-Innenstadt»14), США («Northwestern States Portland Cement Co. v. Minnesota»15).
Научная новизна диссертацииобусловлена тем, что в ней впервые проведено самостоятельное комплексное исследование правового регулирования распределения полномочий в налоговой сфере между уровнями власти в государстве. Выявлены особенности налоговых договорённостей как особого источника правового регулирования налоговой децентрализации, дано понятие субнационального налога, исследовано, какие налоги в наибольшей степени подходят на роль субнациональных, выявлено, какие виды межбюджетных трансфертов способствуют децентрализации в финансовой сфере. На основе сделанных выводов представлены научные рекомендации по совершенствованию законодательства Российской Федерации с целью развития децентрализации в финансовой сфере.