Пономаренко Кирилл Сергеевич. Финансово-правовое регулирование деятельности Счетной Палаты РФ в системе государственного финансового контроля

Краткое описание

Пономаренко Кирилл Сергеевич. Финансово-правовое регулирование деятельности Счетной Палаты РФ в системе государственного финансового контроля: диссертация ... кандидата Юридических наук: 12.00.04 / Пономаренко Кирилл Сергеевич;[Место защиты: ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»], 2018

Введение к работе

Актуальность темы диссертационного исследования.Несмотря на произошедшие в последнее время изменения в организации и правовом регулировании государственного финансового контроля и аудита в Российской Федерации, количество выявленных нарушений как в бюджетной системе Российской Федерации, так и в сфере государственных закупок в частности, ежегодно увеличивается, что указывает на неэффективность работы системы бюджетного контроля и публичного аудита в России. Так, по результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой Российской Федерации (далее СП РФ) в 2016 году, выявлено 898 нарушений законодательства только в сфере государственных закупок на общую сумму 53,1 млрд руб., в том числе 823 нарушения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1на общую сумму 48,8 млрд руб. (в 2015 г. 450 нарушений на общую сумму более 17 млрд руб.) и 75 нарушений Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»2на общую сумму 4,3 млрд руб. (в 2015 г. 20 нарушений на сумму 620 млн руб.)3.
В августе 2017 года Председатель СП РФ Татьяна Голикова указала на то, что «если по итогам всего 2016 года у нас было 965 млрд рублей и 3845 нарушений, то за первое полугодие 2017 года их стало уже 2631 и 1,13 трлн»4 рост более чем в два раза по сравнению с аналогичным периодом 2016 года. По итогам 2017 года, по данным СП РФ, в бюджет было возвращено более 19 млрд руб., что в два раза больше, чем в 2016 году. Более того, в 2017 году удалось предотвратить незаконное расходование 12,4 млрд руб., а по
1СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.
2СЗ РФ. 25.07.2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.
3См.: Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации ach.gov.ru/press_center/news/29982 (дата обращения:12.04.2017).
4news.rambler.ru/business/37615206/?utm_content=news&utm_medium=read_more&utm_source=copylink (дата обращения:10.08.2017).
результатам проверок 135 материалов направлены в органы прокуратуры, правоохранительные органы, а также органы государственной безопасности. По итогам рассмотрения материалов возбуждено 35 уголовных дел, по 84 проводятся оперативно-розыскные мероприятия5. Представленная статистика наглядно показывает, что в настоящее время СП РФ и иные органы государственного финансового контроля хотя и пытаются использовать более современные критерии оценки эффективности своей работы, но по-прежнему в большей степени их деятельность направлена в основном на выявление фактов ранее совершенных правонарушений, а не на их предотвращение в будущем.
Что касается правового регулирования государственного финансового контроля и аудита в России, то стоит отметить, что в 2013 году был принят новый федеральный закон о Счетной палате6взамен просуществовавшего более 18 лет первого закона о Счетной палате РФ от 11 января 1995 г. Вместе с принятием закона о СП РФ были внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ (далее БК РФ) в разделы, посвященные государственному и муниципальному финансовому контролю, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства7.
По прошествии нескольких лет после внесения существенных изменений в законодательство о государственном финансовом контроле и аудите можно заключить, что в целом кардинально на качество и эффективность финансового контроля они не повлияли, что указывает на необходимость модернизации не отдельно взятых органов финансового контроля, а на внедрение единого системного подхода к организации и правовому регулированию деятельности всех органов, участвующих в осуществлении государственного и муниципального финансового контроля
5См., подробнее: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году // (дата обращения 20.05.2018).
6Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.
7Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 4 августа.
(аудита) в России, таких как СП РФ, Федеральное казначейство, финансово- контрольные подразделения федеральных органов исполнительной власти, правоохранительные органы, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, а также иные структуры, наделенные полномочиями по осуществлению публичного финансового контроля.
Стоит отметить, что в законодательство, регулирующее деятельность СП РФ, по прошествии 5 лет с момента принятия нового Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» вносились изменения. Последние изменения были сделаны в 2017 году в части конкретизации полномочий по контролю государственных внебюджетных фондов РФ, унификации терминологии с БК РФ в отношении объектов аудита (контроля), методов осуществления контроля, а также в части, касающейся организации деятельности СП РФ (содержания предписаний, оформления результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий,
выполнения поручений Президента Российской Федерации и палат Федерального Собрания Российской Федерации)8.
В современной системе государственного финансового контроля и аудита именно СП РФ занимает центральное место как наиболее совершенный из всех существующих публичных органов, целью которого является обеспечение контроля за законностью и эффективностью движения государственных и муниципальных денежных фондов. Именно от качества организации деятельности СП РФ напрямую зависит успешность развития в целом всей системы государственного и муниципального финансового контроля в России.
В настоящее время все органы государства участвуют в
совершенствовании системы государственного контроля (аудита) и принимают меры по ее реформированию, что приводит к появлению очень разных и часто противоречивых подходов к дальнейшей модернизации
8См.: Федеральный закон от 7 февраля 2017 г. № 11-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и статью 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» // СЗ РФ. 13.02.2017. № 7. Ст. 1030.
института государственного (муниципального) финансового и бюджетного аудита и контроля в России.
Государственный контроль и аудит присутствуют на многих этапах аккумуляции, распределения и использования публичных финансовых средств, но не на всех. К сожалению, часть публичных финансовых отношений по-прежнему находится вне поля зрения контрольных органов. Все это подчеркивает актуальность выбранной темы.
В настоящее время как система организации, так и система правового регулирования публичного финансового контроля требуют, с одной стороны, глубокой модернизации, с другой стороны, определенной унификации и выработки единых подходов и механизмов правового регулирования контрольных мероприятий для всех органов публичного финансового контроля. На сегодняшний день область государственного контроля и аудита в РФ регулируют 59 федеральных законов, которые, однако, не составляют стройной, целостной системы.
Финансовым законодательством не определена значительная часть ключевых понятий финансового контроля и аудита, что создает проблемы при разработке единых стандартов осуществления государственного аудита и контроля, а также порождает многочисленные споры в научном сообществе. Ввиду этого существует острая необходимость качественных изменений действующих законодательных актов, регламентирующих сферу
государственного аудита и контроля, а также формирования единого и непротиворечивого понятийного аппарата в данной области общественных отношений.
Структуру СП также нельзя назвать оптимальной, так как СП не имеет
постоянных территориальных подразделений на уровне субъектов РФ, что
существенно усложняет процесс контроля публичных расходов в отдаленных
от центра территориях РФ, значительно увеличивает расходы на проведение
контрольных мероприятий, не позволяет осуществлять постоянный и
повсеместный аудит и контроль за получателями средств федерального
бюджета, а лишь позволяет осуществлять выборочные контрольные мероприятия.
Практическая деятельность СП РФ и других органов государственного и муниципального финансового контроля разнородна и определяется спецификой организации самого контрольного органа.
Актуальность темы диссертации обусловлена необходимостью разработки с научной точки зрения единых методологических подходов к осуществлению государственного и муниципального финансового контроля и аудита, путей его реформирования в России, перехода к новым современным прогрессивным формам его осуществления.
Степень научной разработанности темы исследования.В России еще в дореволюционный период начали проводиться исследования финансового контроля (государственного контроля), продолжились они и в советское время, и на современном этапе развития. Так, в этой связи стоит отметить таких исследователей, как Н. Алышевский, В.А. Сакович, М. Кремяновский, Ф.Н. Белявский, В.П. Гриневич, В.В. Бесчеревных, О.В. Болтинова, Е.Ю. Грачева, И.Б. Лагутин, С.О. Шохин и др.
Изучением вопросов организации и правового регулирования деятельности СП РФ и иных органов финансового контроля занимаются, в том числе, непосредственно практики СП РФ, такие как: С.А. Агапцов, Ю.М. Воронин, В.Г. Пансков, С.В. Степашин, С.М. Шахрай, С.О. Шохин и др.
Несмотря на наличие значительного количества работ, в которых изучаются проблемы государственного контроля и аудита, следует признать, что реализация инновационных подходов в построении системы государственного аудита (контроля), целью которой должно являться повышение эффективности расходования государственных средств, диктует необходимость комплексного исследования, учитывая финансово-правовое положение СП РФ в системе государственного финансового контроля.
Теоретическую основу диссертациисоставили труды таких видных
представителей отечественной науки финансового права дореволюционного,
советского и современного периодов, как: Н.М. Артемов, О.В. Болтинова, Л.К. Воронова, Е.Ю. Грачева, А.Н. Козырин, В.А. Парыгина, А.А. Тедеев, Н.А. Шевелева, С.О. Шохин, А.А. Ялбулганов и ряда других авторов.
Сложный и многоаспектный характер объекта исследования обусловил необходимость обращения к трудам ученых в области теории государства и права, конституционного права, административного права, экономической науки: Л.Я. Герцберга, С.М. Жданова, А.Н. Каменского, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, Т.Н. Радько, В.М. Родионовой, В.А. Фильченкова, В.А. Четвернина и др.
Объектом исследованиявыступают общественные отношения, возникающие в процессе реализации СП РФ своих полномочий и соответствующих функций по осуществлению государственного аудита (контроля).
Предметом исследованияявляются нормы, регулирующие порядок организации и осуществления публичного аудита, как непосредственно СП РФ, так и ее взаимодействии с иными органами власти, определяющие компетенцию СП РФ в системе государственного финансового контроля.
Нормативную основу исследованиясоставили Конституция РФ, международные договоры РФ, международные акты в которых закреплены правовые принципы независимого аудита, БК РФ, Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (федеральный закон № 41-ФЗ) и иные федеральные законы, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность СП РФ, иные документы, разработанные и принятые СП РФ.
Цель и задачи диссертационного исследования.Целью диссертации
является выработка теоретических положений и практических рекомендаций,
направленных на совершенствование правового регулирования, организации
и деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля
Российской Федерации.
Данная цель конкретизируется следующимизадачами:
определить понятие и особенности публичного аудита в системе финансового контроля государства, что позволит избежать неопределенности в толковании тех или иных явлений и процессов, происходящих в системе финансового контроля;
рассмотреть правовые основы осуществления публичного аудита в РФ и определить направления возможного совершенствования действующего законодательства;
изучить особенности конституционно-правового статуса СП РФ и определить ее роль в системе государственного финансового контроля;
проанализировать направление правового обеспечения принципа независимости высшего органа государственного аудита как базового элемента эффективности организации и деятельности СП РФ и выявить факторы, негативно влияющие на реализацию принципа независимости в системе государственного финансового контроля;
выяснить особенности деятельности, основные задачи и функции СП РФ в процессе осуществления аудита за законностью расходования бюджетных средств, а также за эффективностью использования публичных денежных фондов, публичного имущества и других общенациональных ресурсов государства и органов местного самоуправления;
на основе системного анализа организации и деятельности СП РФ выработать предложения, направленные на совершенствование структуры СП РФ и механизмов осуществляемых ею контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
Методическую основуисследования составил общенаучный метод познания, позволивший рассмотреть финансово-правовое регулирование деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля, выявить внутреннее устройство системы публичного аудита, а также тенденции и перспективы развития системы государственного аудита в целом.
В ходе исследования применялись следующие методы: анализа, синтеза, дедукции, индукции, сравнительно-правовой и другие методы. Применение сравнительного метода позволило сопоставить теорию и практику организации государственного аудита в зарубежных странах. Логические методы использовались при проведении классификации нормативно-правовых актов РФ, регулирующих систему государственного аудита в целом и деятельность СП РФ в частности.
Эмпирическую базуисследования составили материалы судебной практики, правоприменительная практика по осуществлению публичного аудита, в том числе осуществлению аудита за эффективностью и законностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов СП РФ и иных органов финансового контроля, официальная статистика.
Научная новизна диссертациизаключается в расширении научных представлений о финансово-правовом обеспечении организации и
осуществления деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля. На основе проведенного исследования выявлены факторы, негативно влияющие на осуществление СП РФ своих функций. В результате системного анализа организации и деятельности СП РФ удалось выработать качественно новые предложения по совершенствованию организационной структуры и механизмов осуществления контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, направленных на создание условий, препятствующих совершению правонарушений в области публичной финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Автором сформулированы предложения по внесению изменений в действующее финансовое законодательство, а также концепция повышения эффективности государственного аудита в современных экономических условиях.
Научная новизна проявляется в следующих выносимых на защиту
положениях.
1. В работе предложено понимать под государственным аудитом (контролем) урегулированную нормами права независимую деятельность органов по управлению общенациональными ресурсами, основанную на анализе и независимой оценке стандартизованной информации об использовании публичных ресурсов, а также вынесению объективного заключения о достоверности представленной информации и о соответствии деятельности органов исполнительной власти в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.
Под с

Список литературы

Заключение
Подводя общий итог можно заключить, что государственный аудит является неотъемлемой частью государственного устройства любого государства и общества.
Задача создания эффективного, работоспособного и действенного государственного аудита является одной из главных задач, стоящих перед любым нормальным государством. Создание системы государственного аудита, отражающей многоуровневый характер бюджетных отношений и единство государственных финансов, является объективной необходимостью формирования и развития целостной финансовой политики государства. Определение места и роли федеральных, региональных и местных контрольных органов с учетом развивающихся процессов бюджетно - налогового федерализма, выработка общей методологии и политики финансового контроля, принципов и механизмов его организации и функционирования будут способствовать созданию эффективной системы государственного аудита с целью обеспечения устойчивого социально-экономического роста России.
Проведенное исследование финансово-правового регулирования деятельности СП РФ в системе государственного финансового контроля позволило прийти к следующим выводам.
1. В настоящее время, как в теории, так и на практике, не сложился
единый подход к определению понятия «публичный аудит»
(государственный или муниципальный аудит). Что касается контроля, то по
большей части на практике уже начало складываться понимание содержания
указанной деятельности, как в публичной, так и в частной сферах.
Совершенно иное отношение к современной системе организации и
осуществления аудита. Так, при реализации аудиторской деятельности в
России в частной сфере уже сформирован достаточно богатый опыт этой
работы, и в целом общие контуры системы определены, ясны и задачи такой
143
деятельности, а вот что из себя должен представлять публичный аудит в сфере государственного и муниципального управления (так как такой опыт в России начинает только складываться), единого понимания нет, ни у тех, в отношении кого он применяется, ни по большей части у тех, кто его осуществляет.
Стоит отметить, что функции финансового аудита в сфере государственного управления до сих пор точно не определены, цели не сформулированы, нет и в должной мере разработанных механизмов и методик проведения аудиторских мероприятий. На практике в значительной части государственных органов не различают аудит и контроль в сфере государственных и муниципальных финансов, считая их схожими, однотипными явлениями и процессами. Более того, часто аудиторские и контрольные мероприятия оформляются совершенно одинаково и результаты их в большей части схожи, что также подтверждает однотипность понимания указанных понятий.
Имеющийся подход, по мнению автора, требует разработки базовой
концепции и методики организации и осуществления публичного аудита в
России на всех уровнях и во всех ветвях власти, в которых необходимо
сформулировать понятие «публичный финансовый аудит», обозначить его
содержание, определить его основные функции и цели, а также разработать
методику проведения аудиторских мероприятий в сфере государственного и
муниципального управления, как для внешних органов финансового
контроля, так и для осуществляющих внутренний финансовый аудит.
Именно такой подход позволит обособить финансовый аудит от финансового
контроля и создаст почву для его развития в дальнейшем. Именно аудит
призван качественно по-новому повлиять как на механизм планирования и
расходования бюджетных средств, так и на организацию системы
публичного управления в целом. По мнению автора, потенциалом для
выполнения указанной работы в настоящее время обладает исключительно
СП РФ, которую для ее выполнения необходимо законодательно наделить
144
таким полномочием, для чего требуется внесение изменений в Федеральный закон № 41-ФЗ.
2. В результате исследования конституционно-правового статуса СП РФ можно констатировать, что, как и во многих странах мира, высший орган финансового контроля государства (в России СП РФ) формально относится к органам парламентского финансового контроля, так как именно законодательная власть в любой стране мира призвана олицетворять общество, именно депутатский корпус, сформированный путем выборов населением, выступает связующим звеном между обществом и властью.
На формальное (косвенное) отношение СП РФ к законодательной (парламентской) власти указывает несколько факторов: во-первых,
непосредственное участие Государственной Думы и Совета Федерации в процессе формирования состава СП РФ; во-вторых, подотчетность СП РФ законодательной власти (ежегодно Председатель СП РФ отчитывается о ее деятельности).
Юридически СП РФ является государственным органом, а не органом государственной власти, то есть юридически она не относится ни к одной из ветвей власти. Связано это с тем, что Государственная Дума и Совет Федерации входят в план проверок Счетной палаты, и наличие подчиненности нарушает принцип независимости. Однако стоит отметить, что при таком условии теряется непосредственная связь между обществом и СП РФ, так как именно от лица общества она призвана осуществлять свою деятельность.
Принципиально иная форма организации контрольно-счетных органов существует на региональном и местном уровнях, где контрольно-счетные органы, являясь при этом самостоятельными структурами (юридическими лицами), по-прежнему непосредственно относятся к законодательным органам власти субъектов РФ, к представительным органам муниципальных образований, и указанная выше связь сохраняется.
В целом конституционно-правовой статус СП РФ в настоящий момент соответствует требованиям времени, так как создана, по мнению автора, оптимальная форма организации высшего органа финансового контроля, с учетом особенностей РФ.
3. Исследование становления механизмов организации и осуществления государственного аудита позволяет сделать вывод о том, что начиная с восемнадцатого века в зарубежных странах шел обширный процесс демократизации, который привел к появлению высших органов государственного аудита.
Если в предыдущий период преобладала идея, что государство является продолжением власти монарха, который, в свою очередь, имел божественный суверенитет, то в девятнадцатом веке все больше и больше распространяется идея о том, что государство должно быть представительством нации и, следовательно, нести ответственность перед своими гражданами.
Г лавная цель, которую преследовали высшие органы государственного аудита в начальный период их возникновения, касалась контроля управления государственными финансами, обеспечения их правового управления, а также удовлетворение интересов государства.
Работа высших органов государственного аудита определялась критериями нравственности, этики и справедливости в финансовой сфере, а осуществлялась проверка соблюдения закона и достижения максимальной экономической эффективности использования государственных средств и других общенациональных ресурсов.
4. Определено, что современное российское право, в том числе и
нормы, регулирующие институт публичного аудита, неразрывно связаны с
политикой, которая определяет не только векторы развития и
совершенствования норм, но и непосредственно влияет на их реализацию и
исполнение. Особо стоит отметить нормы, определяющие публичные
финансовые отношения, так как реализация таких норм напрямую зависит от
146
финансовых возможностей как самого государства, так и его субъектов, местных бюджетов. Часто принимаемые на волне политических процессов или полностью политически мотивированные нормативные акты, подразумевающие существенные дополнительные расходы не только из бюджетов, но и требующие привлечения значительной части негосударственных финансовых ресурсов, даже в момент их принятия представляются неисполненными.
И хотя невозможность их исполнения понимается всеми участниками законодательного процесса, тем не менее такого рода акты все равно находят поддержку на законодательном уровне, так как это необходимо для создания положительного эффекта в обществе или по иным политическим причинам. Также часто применяется метод переложения полномочий, когда закон принимается на федеральном уровне, а основная часть издержек по его реализации переходит на региональный и местный уровни. Так, например, о выполнении указов Президента о повышении заработной платы научных сотрудников отчитываются региональные органы власти, а все научно¬исследовательские учреждения и высшие учебные заведения, где такие должности предусмотрены, расположенные в определенном субъекте РФ, находятся исключительно в ведении федерации и их учредителями являются органы исполнительной власти РФ или федеральные учреждения. Возникает справедливый вопрос, как региональные власти могут обеспечить реализацию указов Президента РФ в отношении этих учреждений.
По мнению автора, именно СП РФ наделена полномочиями по оценке финансово-экономического обоснования проектов федеральных нормативных правовых актов, в том числе в части возможности их финансового обеспечения. Именно СП РФ обладает потенциалом по эффективному анализу реализации полномочий региональных органов власти, с учетом качественной информации, предоставляемой контрольно¬счетными палатами субъектов РФ.
В этой связи в работе предлагается построение единой вертикальной системы внешних органов государственного аудита во главе со СП РФ путем централизации в отдельных территориях государства, создание специальных органов государственного аудита на местах и наделение их правом проведения контрольных мероприятий в отношении всех субъектов, участвующих в движении бюджетных средств, а также иных средств, при расходовании которых должны учитываться публичные интересы.
Для этого предлагается оптимизировать структуру СП РФ с целью создания постоянных подразделений Счетной палаты во всех регионах РФ. Предлагается контрольно-счетные органы субъектов РФ сформировать на новой методологической основе, в форме двойного подчинения - с одной стороны, СП РФ, с другой стороны, законодательным органам субъектов РФ, одновременно наделив их полномочиями по проверке федеральных бюджетных средств и федерального имущества. Данная реформа позволит повысить статус контрольно-счетных органов субъектов РФ, сделать их более независимыми от органов региональных органов власти и создать в России единую структуру органов внешнего финансового контроля (аудита).
5. С юридическим закреплением в РФ международного термина «государственный аудит», который в большей степени соответствует внешней проверке, осуществляемой СП РФ, понятие «государственный финансовый контроль» должно быть применимо лишь в отношении систем внутреннего финансового контроля, которые созданы государственными органами исполнительной власти. В то время как СП РФ не входит ни в одну из общепринятых ветвей власти и обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Термин «государственный контроль» включает и понятие
«государственный аудит», которое является одним из его видов, имеющим
свой особый предмет и объекты контроля. В этой связи нельзя согласиться с
мнением авторов, которые различают понятия «аудит» и «контроль», считая
понятие «аудит» шире понятия «контроль», и в то же время нельзя согласиться с высказываниями о том, что эти термины являются тождественными.
Государственный аудит и государственный финансовый контроль имеют существенные различия. Назначение государственного финансового контроля - это предоставление органам исполнительной власти достоверной информации о состоянии всех объектов контроля, чтобы они могли принять эффективные управленческие решения. Государственный аудит же направлен на предоставление существующей информации, а также прогнозирование развития объекта, предложение рекомендаций по решению установленных проблем и т.п. Именно поэтому государственный аудит может быть не только в финансовой сфере, но и в стратегическом плане, а также как аудит эффективности.
При финансовом контроле организации, осуществляющие его, предоставляют только информацию, а не предложения по улучшению каких- то направлений в данной сфере. При проведении государственного аудита, особенно при аудите эффективности, основная деятельность контрольных органов направлена на разработку рекомендаций по выявление и устранению нарушений и повышению результативности деятельности проверяемой организации.
Чаще всего основной целью финансового контроля являются выявление нарушений и наказание виновных лиц с помощью сбора информации и передачи ее в правоохранительные органы. Органы государственного аудита также нацелены на выявление правонарушений, но это не является их основной целью, а в большей степени - сопутствующей деятельностью.
Более того, на сегодняшний день в законодательстве отсутствует механизм, способный получать и предоставлять такие доказательства и, как следствие, объективно оценивать эффективность.
Аудит за эффективностью расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов не должен концентрироваться только на критических замечаниях, немаловажной его частью являются рекомендации по повышению эффективности использования бюджетных средств (аудит эффективности).
Аудит эффективности расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов должен основываться на реальном использовании принципов эффективности и экономичности бюджетных средств, что в полной мере осуществит переход от простого распределения бюджетных средства к контролю за достижением заданных результатов с использованием наименьшего объема средств.
Действенный механизм осуществления аудита эффективности невозможен без соответствующего повышения качества бюджетного планирования.
Государственные программы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. В настоящее время отсутствует четкая взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями и результатами использования этих бюджетные ассигнований. Государственные программы как инструмент планирования бюджетных расходов должны связать воедино бюджетные ассигнования с конкретными достижимыми показателями и мероприятиями.
6. Процесс создания системы государственного аудита в Российской Федерации начался с принятия в 2011 году Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В 2013 году продолжением работы по созданию системы государственного аудита стало принятие Федерального закона № 41-ФЗ, в этом же году были внесены изменения в БК РФ.
Закон о СП РФ 2013 года (Федеральный закон № 41-ФЗ) был принят взамен действовавшего с 1995 года ФЗ «О Счетной палате РФ», заложившего основы государственного контроля и аудита в России, однако переставшего отвечать требованиям институциональных изменений в сфере государственного управления.
Федеральный закона № 41-ФЗ был разработан с учетом многолетнего опыта СП РФ. Он более детально определил механизмы правового воздействия СП РФ на участников финансово-контрольных отношений, а также узаконил новый для России термин «государственный аудит».
Хотя в современных условиях СП РФ сформировала методологические основы организации и проведения государственного аудита, целью которого является повышение эффективности использования национальных ресурсов, финансовое законодательство существенно задерживает развитие системы государственного аудита.
Изменения, начавшиеся в 2011 году, в значительной степени повлияли на организационно-правовые основы государственного аудита в РФ. Важно, чтобы данные преобразования в области законодательства были перенесены в практическую плоскость и содействовали оптимизации и повышению эффективности системы государственного аудита в РФ.
Однако единство системы государственного аудита в РФ должно обеспечиваться единым финансово-правовым законодательством.
Вероятно, финансово-правовое регулирование системы государственного аудита (контроля) в РФ для эффективной и слаженной работы должно осуществляться в форме федерального закона «О государственном аудите (контроле) в РФ».
7. Детальное изучение финансово-правовых актов, регулирующих деятельность СП РФ, обращает внимание на особенности, которыми обладает высший орган внешнего государственного аудита (контроля) в своем конституционно-правовом статусе.
Конституция РФ оставляет открытым вопрос о месте СП РФ в системе органов власти. К аналогичному заключению приводит и Федеральный закон от 05 апреля 2013 года № 41-ФЗ.
Существующая концептуальная модель не дает всестороннего ответа как на теоретические, так и на многие практические вопросы. Данное обстоятельство можно объяснить тем, что посвященная Счетной палате и размещенная в главе 5 «Федеральное собрание» ст. 101 Конституции РФ, а также Федеральный закон № 41-ФЗ не содержат положений о
конституционно-правовом статусе СП РФ и ее месте в системе государственного аудита.
Отправной точкой для определения конституционно-правового статуса СП РФ выступают положения и нормы Конституции Российской Федерации. Место СП РФ в системе государственно-правовых институтов, которое имеет ключевое значение для определения сущности системы государственного аудита в РФ, а также определения её конституционно-правового статуса, организации деятельность недостаточно четко устанавливается Конституцией РФ. В связи с этим, в конституционно-правовой статус СП РФ целесообразно включить: компетенцию; положения о ее социально¬
экономическом назначении; основные принципы, цели и задачи ее деятельности; финансово-правовые нормы, регулирующие организацию системы государственного финансового аудита (контроля); положения, определяющие место СП РФ в системе органов власти; механизмы привлечения к ответственности за неправомерные действия.
Проведенное исследование показывает, что на сегодняшний день СП РФ - это постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита (контроля), который обладает особым конституционно-правовым статусом.
СП РФ по праву можно назвать институтом Федерального собрания, обладающим элементами независимости и формирующийся Президентом РФ.
Ее тесное сотрудничество с Государственной Думой и Советом Федерации является залогом беспристрастной работы в интересах государства и всех граждан России.
Для выделения особого самостоятельного конституционно-правового статуса СП РФ, необходимо вывести нормы Конституции РФ о Счетной палате из главы 5 «Федеральное собрание» и изложить их в специальной главе.
СП РФ, по ее конституционно-правовому статусу нельзя назвать ни органом законодательной власти, ни самостоятельным и независимым органом государственной власти, ни отнести к самостоятельной контрольной ветви власти.
СП РФ обязана сохранять независимость и объективность при осуществлении внешнего государственного аудита. Она не может находиться в формальной подчиненности какому-либо иному государственному органу.
Конституционное регулирование статуса СП РФ должно сводиться к организации ее системы и затрагивать ключевые моменты, связанные с определением предназначения СП РФ, ее компетенции и места в системе государственных органов.
Специфика высшего органа внешнего государственного аудита проявляется в ее функциональном предназначении. В этой связи конституционно-правовой статус СП РФ немыслим без определения ее функций, задач и методов деятельности.
Проведенное исследование показывает, что на сегодняшний день, СП РФ это постоянно действующий высший орган внешнего государственного аудита, который обладает особым конституционно-правовым статусом.
8. Нормы Конституции РФ не содержат положений об участии Президента РФ в назначении Председателя СП РФ, его заместителя, а также аудиторов.
Способ формирования СП РФ в значительной мере усиливает роль
института Президента РФ и отражает степень «независимости» СП РФ, о
153
которой говорится в Лимской и Мексиканской декларациях, а также Федеральном законе № 41-ФЗ, а именно в ч. 2 статьи 2, которая гласит, что в рамках задач, определенных законодательством РФ, СП РФ обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно.
Видится целесообразным в период, установленный законодательством, создание специальной рабочей группы, состоящей из членов Совета Федерации, Г осударственной Думы, а также представителя Президента РФ, которая бы осуществляла выборы и назначение на должности: Председателя СП РФ, заместителя председателя СП РФ, а также аудиторов СП РФ.
9. Несмотря на активное использование понятия «финансовая политика» в законодательстве РФ, легального определения данный термин не имеет. Это создает существенные нестыковки в законодательстве, регламентирующем проведение финансовой политики государства.
Многие документы, регламентирующие процедуры проведения финансовой политики и задающие ориентиры её развития, такие как «Стратегия 2020», послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и др., не содержат упоминания о финансовой политике напрямую, а рассматривают её через призму бюджетной и налоговой политики.
В этой связи категория «финансовая политика» используется без раскрытия её точного содержания.
Финансовую политику можно понимать как систему правовых концепций, формирующую основные направления регулирования экономических и социальных сфер государства, получающих закрепление в финансово-правовых нормах.
Иными словами, финансовая политика - основополагающее начало
социально-экономической политики, устанавливающее и
систематизирующее цели, задачи, принципы, направления, способы
финансово-правового регулирования, а также формы деятельности всех
154
ветвей государственной власти по формированию, распределению, управлению национальными ресурсами, а также осуществлению государственного аудита за использованием публичных денежных фондов в целях эффективного воздействия на развитие всех сфер жизнедеятельности государства и увеличение уровня жизни граждан.
Из данного определения следует выделить следующие фундаментальные цели финансовой политики:
1) систематическое повышение уровня жизни населения и сохранение уже достигнутого;
2) стабильность и устойчивость финансовой системы, включая систему государственного аудита;
3) повышение эффективности бюджетных расходов;
4) выравнивание бюджетных ассигнований;
5) повышение качества и доступности государственных услуг;
6) стабильность и безусловное исполнение принятых расходных обязательств РФ;
7) повышение эффективности государственного аудита;
8) развитие программно-целевых методов управления.
Изменение акцентов финансовой политики неизбежно влечет соответствующие преобразования в системе государственного финансового аудита.
Можно выделить следующую логическую цепочку:
1) разработка финансовой политики;
2) реализация финансовой политики;
3) государственный аудит;
4) результат целенаправленного воздействия экономических и правовых инструментов на экономическую составляющую.
В условиях развития системы государственного аудита РФ, который
является залогом эффективного функционирования и увеличения
результативности бюджетных расходов, СП РФ как ключевой элемент этой
155
системы осуществляет свою миссию по контролю управления и распоряжения государственными ресурсами в соответствии с внутренними, национальными и международными стандартами.
Для успешной реализации этой миссии высшему органу внешнего государственного аудита необходимо проводить политику в области обеспечения качества своей деятельности, основываясь на следующих приоритетах:
1) уровень соответствия услуг в области внешнего государственного аудита потребностям РФ;
2) поиск лучших форм и методов, способов более эффективной работы системы государственного аудита;
3) ориентированность на удовлетворение имеющихся потребностей и ожиданий в области государственного аудита;
4) качество государственного финансового аудита, а также его постоянное повышение;
5) ответственность за степень и совершенствование государственного аудита (контроля);
6) повышение уровня профессионализма сотрудников СП РФ;
7) изучение опыта органов государственного аудита зарубежных стран;
8) осуществление мониторинга и оценки результативности своей деятельности.
В соответствии с политикой в области качества возможно достижение следующих целей: повышение удовлетворенности Федерального Собрания, а также граждан РФ результатами деятельности высшего органа внешнего государственного аудита по внедрению и непрерывному совершенствованию системы обеспечения качества; стандартизация деятельности органов внешнего государственного аудита на федеральном, региональном и местном уровнях, с соответствующей корректировкой финансово-правовой базы системы государственного аудита; успешное внедрение новых методов и форм государственного аудита при реализации полномочий в конкретной области.
Объединяя вышесказанное, можно с уверенностью сказать, что конечной целью проводимой СП РФ политики как составной части финансовой политики государства должна являться максимально возможная способность формировать в РФ институциональную среду, характеризующую дальнейшее развитие институтов демократии, функционирование эффективных структур и механизмов гражданского общества, общественный контроль за деятельностью органов власти и бизнеса, а также низкий уровень коррупции и высокое доверие к институтам власти и проводимой финансовой политике государства в целом.
10. Организация государственного аудита в зарубежных странах зависит от ряда факторов, таких как: исторические условия развития страны; система законодательства; национальные традиции; форма территориального устройства.
Исследование методологических подходов теорий и практик организации государственного аудита позволяет сделать вывод о том, что начиная с восемнадцатого века, в зарубежных странах шел обширный процесс демократизации, который привел к появлению высших органов государственного аудита.
Если в начальный период преобладала идея, что государство является продолжением власти монарха, который, в свою очередь, имел божественный суверенитет, в девятнадцатом веке все больше и больше распространяется идея о том, что государство должно быть эманацией нации и, следовательно, нести ответственность перед своими гражданами.
Г лавная цель, которую преследовали высшие органы государственного аудита в начальный период их возникновения, касалась контроля управления государственными финансами, обеспечения их правового управления, а также удовлетворения интересов государства.
Работа высших органов государственного аудита определяла аспекты нравственности, этики и справедливости в финансовой сфере, а также проверку соблюдения закона и достижение максимальной экономической эффективности использования государственных средств и других общенациональных ресурсов.
Для большинства государств деятельности органов внешнего аудита по проведению предварительного аудита, основной целью которого является повышение результативности управленческих решений, имеет первостепенное значение. Деятельность органов государственного аудита должна быть направлена не только на проверку правильности движения публичных денежных средств, но и на совершенствование системы государственного аудита в целом.
Органы государственного аудита должны стимулировать принятие должностными лицами наиболее результативных решений.
Одним из способов повышения эффективности государственного аудита является централизация государственного аудита на отдельных территориях государства, создание специальных органов государственного аудита на местах и наделение их правом проведения контрольных мероприятий в отношении всех субъектов - получателей бюджетных средств.
Этот сложившийся в отдельных зарубежных государствах опыт может быть использован в качестве совершенствования системы государственного аудита в РФ, так как отсутствие в структуре СП РФ территориальных подразделений в субъектах РФ в значительной мере задерживает развитие системы публичного аудита.
В нашей стране, как, к примеру, в Г ермании и США, должна развиться и активно функционировать система общественного контроля, который является способом постоянного совершенствования организации деятельности всех уровней системы государственного аудита.
Система общественного контроля должна проявляться на
региональном и местных уровнях, а высший орган внешнего
государственного аудита Российской Федерации должен постоянно взаимодействовать с населением и привлекать общественное мнение к реализации тех или иных программ.
11. Первая проблема, которая возникает на пути такого демократического института контроля, как орган высшего государственного аудита - это проблема его независимости.
Независимость высшего органа государственного аудита, согласно Лимской декларации, следует рассматривать в следующих аспектах:
1. Организационная независимость, включающая: независимость членов высшего органа государственного аудита (отсутствие подчиненности, исключение возможности произвольного отстранения от должности); подчинение аудиторов руководителям высшего органа государственного аудита, по меньшей мере в общих вопросах; отсутствие какого-либо влияния извне.
2. Функциональная независимость, включающая: закрепление аудиторских компетенций высшего органа государственного аудита в Конституции страны; свобода высшего органа государственного аудита в планировании аудиторских проверок; свободное составление заключений по итогам проверок.
3. Финансовая независимость, включающая: получение необходимых финансовых средств от органа, ответственного за утверждение государственного бюджета (как правило, парламента страны); свободное распоряжение средствами, предусмотренными в утвержденном бюджете каждого отчетного периода.
Все сообщество ИНТОСАИ, а также многие другие международные
институты и организации, растущее число национальных парламентов во
всем мире признают многосторонний характер концепции независимости
высших органов государственного аудита, совмещающей в себе такие типы
159
независимости, как: конституционная независимость; политическая;
оперативная; профессиональная независимость.
Независимость высшего органа государственного аудита является необходимым существования эффективного внешнего государственного аудита.
12. Существует проблема невозможности создания общих правил и процедур, которые необходимо выполнять при проведении любых проверок эффективности использования государственных средств, так как каждая проверка имеет свое специфическое содержание, отличающее ее от других.
Вопрос эффективности использования государственных денежных средств является весьма субъективным.
Весь массив нормативно-правовых актов, затрагивающих в той или иной степени вопросы эффективности, нуждается в пересмотре и приведению к единому финансово-правовому акту, регламентирующему аудит эффективности в целом.
Требуется создание комплексной системы оценки эффективности расходов бюджета и четкой формализации критериев эффективного использования бюджетных средств и иных национальных ресурсов, с помощью которых можно сделать вывод о том, эффективно ли израсходованы бюджетные средства.
Концептуальные подходы осуществления аудита за эффективностью использованию бюджетных средств и национальных ресурсов в большей степени затрагивают только оценку эффективности, тогда как предмет, подлежащий данной оценке, намного шире.
Необходим анализ полноты и качества социально-экономических эффектов и степень удовлетворенности предоставляемых обществу услуг.
Оценка эффективности неразрывно связана с качеством бюджетного планирования. В этом случае при формировании Федерального бюджета основными инструментами повышения эффективности бюджетных расходов должны стать:
1) инвентаризация обязательств;
2) анализ эффективности расходов на всех стадиях бюджетного процесса;
3) учет достигнутых результатов для будущих бюджетных циклов.
При формировании обоснований бюджетных ассигнований, Минфин
РФ должен принимать решение о финансировании мероприятий и направлений деятельности государственных органов власти при четком определении объемов и указании количественных и качественных показателей деятельности получателей бюджетных средств.
Ответственность за соответствие обоснований бюджетных ассигнований требованиям законодательства, в том числе бюджетного, а также контроля за их качеством, нуждается в законодательном закреплении.
Для того чтобы государственный аудит мог в полной мере обеспечить достижение получателями бюджетных средств установленных законом конечных социально-экономических и политических результатов, осуществление аудита эффективности расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов должно включать в себя такие элементы, как:
- аудит экономности и продуктивности использования бюджетных средств, которые были затрачены на достижение поставленных целей и конечных результатов;
- аудит результативности деятельности проверяемого объекта по выполнению им поставленных задач, достижению фактических целей по сравнению с плановыми показателями.
Если исходить из определения эффективности и экономности, которое содержится в БК РФ, то квалификация деятельности по использованию бюджетных средства как «неэффективной» требует наличия доказательств, указывающих на то, что имеется практическая возможность иного способа деятельности, который смог бы изменить фактический результат в лучшую сторону.
На сегодняшний день в законодательстве отсутствует механизм позволяющий получить и предоставить такие доказательства, и, как следствие объективно оценить эффективность использования бюджетных средств.
Аудит эффективности расходования бюджетных средств и других общенациональных ресурсов не должен концентрироваться только на критических замечаниях, немаловажной его частью являются рекомендации по повышению эффективности использованию бюджетных средств.
Аудит эффективности является важным этапом перехода системы публичного аудита на новый качественный уровень. От деятельности СП РФ, призванной отслеживать расходование бюджетных средств и других общенациональных ресурсов в интересах всех членов общества, зависит экономический, правовой и социальный облик страны.