Альбеков Заурбек Адамович. Направления развития результативно-ориентированного государственного финансового контроля в бюджетных учреждениях

Краткое описание

Альбеков Заурбек Адамович. Направления развития результативно-ориентированного государственного финансового контроля в бюджетных учреждениях : диссертация ... кандидата экономических наук : 08.00.10 / Альбеков Заурбек Адамович; [Место защиты: Рост. гос. эконом. ун-т "РИНХ"].- Ростов-на-Дону, 2010.- 202 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-8/2611

Содержание к диссертации

Введение
Глава 1. Развитие теоретико-методологических основ государственного финансового контроля в бюджетных учреждениях 14
1.1. Концептуальные основы результативно-ориентированного государственного финансового контроля бюджетных учреждений 14
1.2. Бюджетные учреждения как объект государственного финансового контроля 38
Глава 2. Методические подходы к организации государственного финансового контроля в бюджетных учреждениях 53
2.1. Диагностика современных форм и методов государственного финансового контроля бюджетных учреждений 53
2.2. Основные характеристики контрольных процедур функциональной деятельности бюджетных учреждений 83
2.3. Государственный финансовый контроль за формированием внебюджетных средств бюджетных учреждений и результативности их использования 108
Глава 3. Императивы развития результативно-ориентированного государственного финансового контроля 123
3.1. Модернизация государственного финансового контроля бюджетных учреждений в рамках новаций бюджетного процесса, ориентированного на результат 123
3.2. Совершенствование информационного обеспечения результативно-ориентированного государственного финансового контроля 149
Заключение 166
Библиографический список 172
Приложения 189

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Создание и развитие действенной и целенаправленной системы государственного финансового контроля за расходованием финансовых ресурсов и использованием государственной собственности для России, осуществляющей рыночные преобразования, в настоящее время является наиболее острой. Актуальность проблемы усиливают процессы, происходящие в бюджетной сфере, результатами которых стали внедрение элементов среднесрочного планирования и программно-целевых методов финансирования, завершение перехода субъектов бюджетной сферы на казначейское обслуживание, апробация новых организационно-правовых форм бюджетных учреждений, реформирование бюджетного учета и отчетности, применение аудита эффективности государственных расходов.
Бюджетные учреждения, являясь самой массовой организационно-правовой формой функционирования государственных некоммерческих организаций, оказывают общественно-значимые (социальные) услуги и по существу выступают как доминирующий стержневой компонент всей системы жизнеобеспечения населения, который в значительной мере определяет реализацию социальных, политических, демографических процессов.
Реальные процессы реформационных новаций затронули функциональную деятельность бюджетных учреждений, оказывающих общественные услуги в поле рыночных отношений. Приоритетная задача обеспечения эффективного использования бюджетных ассигнований и внебюджетных доходов, управления финансовыми ресурсами и расходами каждым конкретным бюджетным учреждением в этих условиях обуславливает развитие системы результативно-ориентированного государственного финансового контроля.
Ключевые направления комплексного реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля содержатся в основных положениях проекта Программы повышения эффективности
4бюджетных расходов на период до 2012 года1, разработанного Министерством финансов России, в том числе: организация действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных ассигнований, приведения в соответствие действующих норм Бюджетного Кодекса Российской Федерации новым принципам организации бюджетного процесса; уточнения полномочий государственных органов (органов местного самоуправления) по осуществлению финансового контроля; включения комплексных мер ответственности за каждое нарушение бюджетного законодательства РФ; введения определений, форм, методов и объектов государственного (муниципального) финансового контроля, а также установление критериев эффективности использования бюджетных ассигнований.
Все вышеизложенное предопределило актуальность темы
диссертационного исследования, необходимость развития результативно-ориентированного государственного финансового контроля в сфере бюджетных учреждений для обоснования возможности создания оптимальных условий максимально эффективного управления финансовыми отношениями бюджетных учреждений.
Степень разработанности темы.Анализ имеющейся научной литературы показал, что основы теории и методологические подходы к созданию и развитию системы финансового контроля являлись объектом исследования ученых: AM. Александрова, ИА. Белобжецкого, Э.А. Вознесенского, О.Б.Ивановой, BIL Иваницкого, Е.В. Маркиной, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, В.К. Сенчагова, В.В. Соловьева, К.И. Таксира, П.Н. Жевтяка.
Проблемы развития и совершенствования системы государственного финансового контроля исследовались В.В. Бурцевым, Ю.М. Ворониным, Ю.А. Данилевским, И.А. Зуевой, В.Г. Пансковым, Б.Г. Преображенским, О.И. Карепиной, Е.В. Поролло, СВ. Степашиным, С.Н. Рябухиным, А.Н. Сауниным, П.В. Черномордом, СО. Шохиным, В.И. Шлейниковым, и др.
Проект Программы повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года// Москва. 19.02.10 г. //
5Роль и место финансового механизма бюджетных учреждений в реформируемом бюджетном процессе, методологические основы организации одного из основных его элементов - государственного финансового контроля, исследовались в работах указанных авторов, а также и ряда других: Е.Н. Жильцова, В.П. Корчагина, Т.Ф. Романовой, Л.Н. Павловой, О.В. Андреевой, Ю.В. Пешехонова, Ю.В. Плеханова, Г.Б. Поляка, С.А. Раппопорта, Б.С. Рябушкина, Т.В. Юрьевой, Л.И. Якобсона.
Тем не менее, имеющийся научно-исследовательский потенциал, касающийся повышения эффективности системы государственного финансового контроля, исследование его в сфере бюджетных учреждений не только не исчерпывает возможностей решения данной проблемы, но и предопределяет необходимость активизации научного поиска в этой сфере. Реалии таковы, что в отечественных источниках в основном акцентируется внимание на общих правилах реализации отдельных контрольных процедур и мероприятиях в бюджетных учреждениях, но при этом недостаточно исследуются такие стадии управления финансовыми ресурсами, как планирование, исполнение, мотивация, регулирование, а также критерии результативности.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационной работы состоит в разработке теоретических подходов и практических рекомендаций по развитию результативно-ориентированного государственного финансового контроля в сфере бюджетных учреждений, направленного на создание оптимальных условий для эффективного управления и результативного использования финансовых ресурсов бюджетных учреждений.
Основными задачами, решение которых стало необходимым для достижения поставленной цели исследования, стали:
раскрыть содержание понятия «результативно-ориентированный государственный финансовый контроль» применительно к бюджетным учреждениям;
рассмотреть на концептуальном уровне основополагающие условия внедрения результативно-ориентированного государственного финансового
контроля бюджетных учреждений как продукта интеграции внутреннего государственного финансового контроля и аудита;
провести анализ современного организационного и методологического обеспечения государственного финансового контроля бюджетных учреждений с позиции его соответствия критериям эффективности и результативности;
предложить модифицированный алгоритм контрольно-ревизионных процедур внутреннего государственного финансового контроля функциональной деятельности бюджетных учреждений;
изучить, обобщить и критически осмыслить возможности адаптации зарубежного опыта аудита эффективности государственных расходов в отечественную практику;
разработать практические рекомендации для внедрения технологий внутреннего аудита результативности использования бюджетных средств и внебюджетных доходов учреждений, оказывающих общественные услуги и определить орган государственного финансового контроля, способный взять на себя полномочия по его осуществлению;
выработать предложения по созданию единой электронной базы информационного обеспечения результативно-ориентированного государственного финансового контроля бюджетных учреждений региона.
Предмет и объект диссертационного исследования. Предметом диссертационного исследованияявляется финансовые и организационно-управленческие отношения, возникающие в процессе осуществления контрольных процедур государственного финансового контроля в сфере бюджетных учреждений. Объектом исследования является процесс осуществления государственного финансового контроля за состоянием финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследованияявляются концептуальные положения фундаментальных и прикладных научных работ ведущих отечественных и зарубежных ученых в области теории, принципов и организации государственного финансового контроля и аудита
7эффективности, программные документы, материалы периодической печати, а также научных и научно-практических конференций по проблемам государственного финансового контроля в сфере бюджетных учреждений.
Методология исследованияосновывается на использовании системно-функционального подхода, в рамках которого применялись общенаучные методы: конкретизация и абстракция, анализ и синтез, а также специальные приемы экономического анализа: экономико-статистические группировки, сравнительные сопоставления, экспертные оценки, графические и схематические интерпретации и др.
Диссертационная работа выполнена в рамках Паспорта специальности ВАК 08.00.10 - финансы, денежное обращение и кредит, раздел 1 «Теория и методология финансов», п. 1.5 «Институциональные аспекты финансовой системы», раздела 2. «Государственные финансы», п.2.5. «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования».
Инструментально-методический аппарат исследования.В процессе проведенного исследования использовалась совокупность методов современного научного инструментария - структурный, системный, категориальный, монографический, а также общенаучные методы познания — абстрагирования, наблюдения, сравнения, синтеза теоретического и практического материала. Каждый их них использовался адекватно его функциональным возможностям и позволил обеспечить репрезентативность исследования, аргументированность оценок и достоверность выводов диссертационного исследования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследованияопределена рыночной трансформацией отечественной экономики, обусловившей новую парадигму финансово-хозяйственной деятельности бюджетных учреждений,
потребовавшей изменения методических и практических подходов к ее основополагающим элементам: планированию, финансированию и управлению
8финансовыми ресурсами, бюджетному учету и отчетности, финансовому контролю и аудиту. Особую значимость в контексте новаций бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора приобретают новые подходы к организации государственного финансового контроля предполагающие модификацию алгоритма контрольно-ревизионных процедур внутреннего результативно-ориентированного финансового контроля.
Основные положения, выносимые на защиту.
1.Важнейшим этапом реформирования бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора является разработка комплекса мероприятий, направленных на обеспечение результативности бюджетных расходов и использование государственной собственности. Ядром новой организации бюджетного процесса и управления государственными финансовыми ресурсами становится широко применяемая в мире модель бюджетирования, ориентированного на результат, смысл которой состоит в смещении акцентов от управления ресурсами (затратами) на «управление результатами». Реализация поставленной цели предполагает повышение роли внутреннего контроля при органичном его взаимодействии с внешним контролем, в том числе в сфере бюджетных учреждений, оказывающих значительный объем общественно-значимых (социальных) услуг населению.
2. Бюджетные учреждения, оказывающие общественные услуги являются объектом государственного финансового контроля. Современные подходы к определению содержания государственного финансового контроля, финансово- бюджетного надзора, как правило, сводятся к контролю за сохранностью государственных средств и законностью проводимых операций в рамках бюджетной классификации по видам текущих бюджетных расходов путем набора традиционных форм и методов контрольно-ревизионных процедур. Однако это не согласуется с целью реформы бюджетного процесса - созданием оптимальных условий для максимально эффективного и результативного управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами. Поставленная задача предопределяет расширение теоретико-
9методологического представления о содержании государственного финансового контроля и уточнение понятия результативно-ориентированного государственного финансового контроля.
3.Повышение эффективности бюджетных расходов может быть достигнуто за счет повышения качества управления финансами в общественном секторе, создания механизмов стимулирования участников бюджетного процесса для повышения эффективности бюджетных расходов, комплексного реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля, в том числе путем: создания контрольно-ревизионных процедур результативно-ориентированного государственного контроля; разграничения полномочий органов государственного финансового контроля. Кроме того, анализ состояния современной системы государственного финансового контроля свидетельствует, что до сих пор не разработана Единая концепция государственного финансового контроля и не принят Федеральный закон «О государственном финансовом контроле», а в действующих законодательных и нормативно-правовых актах отсутствует четкое разделение и закрепление понятия «государственный финансовый контроль» в соответствие с теми сферами, которые подвергаются контролю (в частности, сфера бюджетных учреждений), а также отсутствует законодательно закрепленный механизм взаимодействия органов государственного финансового контроля.
4. Решение актуальной проблемы комплексного реформирования системы государственного и муниципального финансового контроля в сфере бюджетных учреждений требует системного подхода, основанного на интеграции внутреннего государственного финансового контроля и аудита (эффективности и результативности), которые являются объективно необходимыми элементами процесса исполнения смет доходов и расходов учреждений.
Неразвитость системы и механизмов внутреннего финансового контроля негативно влияет на качество управления финансовыми отношениями в сфере бюджетных учреждений. В связи с переходом к бюджетированию,
10ориентированному на результат возникает необходимость модификации алгоритма контрольно-ревизионных процедур функциональной деятельности бюджетных учреждений и объективно возникает потребность в создании специальных служб внутреннего контроля, на которые будет возложено исполнение результативно-ориентированных контрольных мероприятий.
5. Уровень организации внутреннего финансового контроля в бюджетных учреждениях в настоящее время находится в стадии совершенствования, а контрольные мероприятия не являются достаточно развитыми для достижения целей управления финансовыми отношениями. Отсутствуют
специализированные контрольные службы внутреннего финансового контроля, их функции в большинстве своем возлагаются на другие функциональные подразделения учреждений и финансовые структуры исполнительной власти и сводятся к проверке достоверности бухгалтерской финансовой отчетности, незаконного или нецелевого расходования финансовых ресурсов.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, требует смены подходов к организации внутреннего финансового контроля в сфере бюджетных учреждений, что неминуемо влечет за собой развитие и модернизацию правового, институционального и методического блоков обеспечения системы государственного финансового контроля субъектов бюджетной сферы, в частности, правового и институционального — за счет законодательного закрепления основополагающих принципов внутреннего финансового контроля; информационного - за счет создания интегрированной электронной базы информационного обеспечения модифицированного алгоритма результативно-ориентированных контрольно-ревизионных процедур функциональной деятельности бюджетных учреждений.
Научная новизна исследования заключаетсяв разработке теоретических и методических положений по развитию действенного внутреннего государственного финансового контроля, позволяющего на основе модифицированного алгоритма контрольно-ревизионных процедур и оценки эффективности использования финансовых ресурсов обеспечить переход к
применению бюджетирования, ориентированного на результат, в сфере бюджетных учреждений.
В ходе исследования получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну и являющиеся предметом защиты:
1. Дана авторская трактовка понятия «результативно-ориентированный государственный финансовый контроль» применительно к функциональной деятельности бюджетных учреждений как комплекса законодательно санкционированных методов принятия управленческих решений и совокупности контрольно-ревизионных процедур, объединяющих внутренний и внешний финансовый контроль тесными горизонтальными и вертикальными связями с единой методологической и методической базой с целью обеспечения прямой и обратной связи между количественными и качественными параметрами результативности государственных расходов бюджетных учреждений и внебюджетных финансовых ресурсов.
2. Выявлены и систематизированы основополагающие факторы, ограничивающие развитие результативно-ориентированного финансового контроля бюджетных учреждений, такие как отсутствие: Единой концепции государственного финансового контроля, Федерального закона «О государственном финансовом контроле», методологического и методического единства в подходах к содержанию полномочий и форм организации контрольно-ревизионных органов, методам их работы и оценке эффективности функционирования. Устранение этих причин позволит законодательно определить условия внедрения внутреннего результативно-ориентированного государственного финансового контроля, внутреннего аудита эффективности государственных расходов в сфере бюджетных учреждений.
3. Раскрыты организационно-функциональные особенности внутреннего результативно-ориентированного государственного финансового контроля функциональной деятельности бюджетных учреждений, выражающиеся в специфике контроля за движением финансовых ресурсов (множественность источников их формирования обусловленная отраслевыми особенностями),
12функциях (ключевыми из которых являются коммуникативная, превентивная, социальная и информационная), приемах и условиях его осуществления, учет которых позволит обеспечить целенаправленное воздействие контрольных мероприятий на результативность государственных расходов в сфере бюджетных учреждений.
4. Модифицирован алгоритм контрольных мероприятий функциональной деятельности бюджетных учреждений, включающей следующие шаги: 1) на этапе планирования - определение объектов контроля, отражающих существенные стороны и имеющие высокую степень зависимости от функциональной деятельности учреждений; 2) в процессе контрольных мероприятий - оценку результативности государственных расходов и внебюджетных средств по отраслевым критериальным количественным и качественным показателям; 3) создание информационной базы, обеспечивающей полноценность и надежность информации, получаемой в результате проведения контрольных мероприятий. Реализация модифицированного алгоритма контрольных мероприятий позволит обеспечить интеграцию внутреннего государственного финансового контроля бюджетных учреждений и аудита эффективности на основе внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат.