Артеменко, Дмитрий Анатольевич. Налоговое администрирование в России : механизм и направления модернизации

Краткое описание

Артеменко, Дмитрий Анатольевич. Налоговое администрирование в России : механизм и направления модернизации : диссертация ... доктора экономических наук : 08.00.10 / Артеменко Дмитрий Анатольевич; [Место защиты: Южный федер. ун-т].- Ростов-на-Дону, 2011.- 380 с.: ил. РГБ ОД, 71 11-8/334

Содержание к диссертации

Введение
1. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ ЭКОНОМИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 26
1.1. Налоговые отношения в контексте, императивов эволюции налоговой системы России .26
1.2. Институт налогового администрирования: предпосылки становления
и особенности функционирования .46
1.3. Механизм налогового администрирования: структурно- функциональные составляющие 68
2. СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ СТРУКТУРЫ ПРЕДМЕТНО-ОРИЕНТИРОВАННЫХ МОДУЛЕЙ МЕХАНИЗМА НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ: РЕГЛАМЕНТАЦИЯ И ТЕХНОЛОГИИ 88
2.1. Институциональная эволюция органов налогового контроля в России 88
2.2. Организационно-административная и правовая регламентация деятельности налоговых органов. 104
2.3. Контрольно-аналитическая функция налогового администрирования по обеспечению устойчивых налоговых поступлений в бюджетную
систему 127
2.4. Функционально-методические технологии, ориентированные на оптимизацию процедур налогового администрирования 142
3. МЕТОДИЧЕСКАЯ СОСТАВЛЯЮЩАЯ КОНТРОЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ 164
3.1. Теоретико-методическое обеспечение приоритетных направлений' налогового контроля 164
3.2. Риск-ориентированный подход в методике налогового контроля 187
3.3. Совершенствование методики налоговых расследований по выявлению рисков уклонения от уплаты налогов (на примере налога на добавленную стоимость) 199
4. НАПРАВЛЕНИЯ ПОСТКРИЗИСНОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ МЕХАНИЗМА НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ 225
4.1. Мониторинг результативности применения инструментов налогового администрирования (на примере субъектов Южного федерального округа) 225
4.2. Пути модернизации методов взимания налоговых доходов 239
4.3. Повышение качества управления налоговыми отношениями в России как основная цель посткризисной модернизации механизма налогового администрирования 258
5. ИНСТИТУТ НАЛОГОВОГО КОНСУЛЬТИРОВАНИЯ В МЕХАНИЗМЕ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ 285
5.1. Необходимость и перспективы развития института налогового
консультирования в России 285
5.2. Роль налогового консультирования в системе мер предупреждения оппортунистического поведения налогоплательщиков 305
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 324
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 334
ПРИЛОЖЕНИЯ 360

Введение к работе

Актуальность темы исследования.Поворот государства в сторону решения отложенных почти на два десятилетия социальных проблем обусловил рост бюджетных расходов, что определяет необходимость их систематического финансирования, осложнившегося в условиях кризисного снижения доходов бюджетов всех уровней и их дефицитности. Поскольку основным источником формирования доходов бюджетной системы выступают налоги, то выполнение расходных обязательств государства во многом зависит от эффективности налоговой политики, которая, в свою очередь, обеспечивается действенностью организационно-правовых факторов. Налоги, будучи продуктом социальной системы, основаны на рефлексивных неформальных нормах, а также законодательстве, институционализирующем механизм внешнего властного принуждения к исполнению обязательств публичного характера. Поэтому управление налоговыми отношениями организуется государством как управляющим субъектом и гарантом соблюдения формальных норм поведения экономических субъектов.
Принудительный, императивный характер взимания налогов определяет основу взаимодействия участников налоговых отношений в целях обеспечения поступлений доходов в бюджеты всех уровней. Безусловность требования об уплате налогов экономическими субъектами объективно предполагает создание и развитие специализированного института, функционально предназначенного для государственного контроля за реализацией налоговых отношений, в качестве которого выступает налоговое администрирование как институт контроля за соблюдением налоговой дисциплины в целях обеспечения интересов государства, а также других экономических субъектов, находящихся в финансовой зависимости от бюджетных трансфертов.
Эффективность функционирования механизма взимания налогов во многом детерминируется действенностью организационной структуры национальной налоговой системы и институциональной практикой конструирования отношений между государственными органами и налогоплательщиками. Реализация стратегических целей налоговой политики обеспечивается через механизм налогового администрирования, предполагающий не только наличие институционально установленных правил взимания налогов и принудительной мотивации к их исполнению, но и использование экономических рычагов, инструментов и стимулов в налоговом процессе, а также методов экономического анализа и прогнозирования налоговых поступлений. Однако динамичное развитие налоговой системы России и реформирование деятельности администраторов доходов бюджетов в совокупности с перманентным совершенствованием налоговых отношений способствовали возникновению институциональных провалов в реализации механизма налогового администрирования, которые требуют научного обоснования форм и способов их практического разрешения. При этом значительные издержки исполнения налогового законодательства (как для государства, так и для налогоплательщиков) вследствие неэффективности сложившегося механизма налогового администрирования наносят прямой ущерб общественным интересам, способствуя расширению криминализированных форм ведения бизнеса, торможению инновационно-инвестиционных процессов, снижению деловой активности и, как следствие, - сокращению бюджетных доходов.
Таким образом, максимизация общественного благосостояния и обеспечение устойчивых темпов экономического роста во многом зависят от того, насколько адекватны институциональные изменения налоговых отношений и механизмы их реализации потребностям общества, что определяет актуальность угулубления теории, методологии и методического обеспечения процедур налогового администрирования.
Степень разработанности проблемы.Вопросы организации налогообложения, прежде всего, с позиций его справедливости и правомерности, всегда были предметом общественных дебатов и научных дискуссий. В многочисленных трудах отечественных и зарубежных ученых и практиков широко обсуждаются теоретические и практические вопросы налогообложения и управления налоговыми отношениями, актуализирующиеся для России в условиях посткризисного сокращения налоговых поступлений в бюджеты всех уровней.
При формировании методологической базы исследования и аудите понятийного аппарата нами использовались теоретические концепции налогообложения, разработанные классиками экономической науки (Вагнер А., Вобан П., Гоббс Т. , Кенэ Ф., Мак-Куллох Д., Милль Дж., Смит А., Селигман Э., Сисмонди Ж., Рикардо Д. и др.), известными российскими исследователями государственных финансов (Витте С.Ю., Исаев А.А., Озеров И.Х., Рау К.Г., Соколов А.А., Твердохлебов В.Н., Тургенев Н.И., Янжул И.И. и др.) и ведущими отечественными учеными в области финансов и налогов (Вознесенский Э.А., Гончаренко Л.И., Горский И.В., Дуканич Л.В., Клюкович З.А., Князев В.Г., Караваева И.В., Павлова Л.П., Пансков В.Г., Поляк Г.Б., Пушкарева В.М., Родионова В.М., Романовский М.В., Романова Т.Ф., Сабанти Б.М., Сенчагов В.К., Сомоев Р.Г., Черник Д.Г., Юткина Т.Ф. и др.).
Значительный вклад в разработку теории и практики управления налоговыми отношениями внесли зарубежные исследователи: Алле М., Брюммерхофф Д., Девере М.П., Кейнс Дж.М., Кин М., Маршалл А., Шумпетер Й., Стиглиц Дж., Харбергер А., Хейди К., Рамсей Ф., Дернберг Р. и др.
Анализ современных исследований в области теории и практики налогового администрирования показал, что в настоящее время вопросы методологии, организации, регулирования и методики налоговых отношений находятся в центре научно-практического ракурса, отраженного в трудах Брызгалина А.В., Кузнецова Н.Г., Лермонтова Ю.М., Майбурова И.А. Панскова В.Г., Паскачева А.Б., Пинской М.Р., Саакяна Р.А., Садыгова Ф.К., Соловьева И.Н., Толкушкина А.В., Трунина И.В., Шаталова С.Д. и др.
Концепция трансформации институциональной структуры налогового администрирования разработана в трудах Александровой И.Ю., Аронова А.В., Гончаренко Л.В., Дадашева А.З., Кашина В.А., Красницкого В.А., Лобанова А.В., Мироновой О.А., Перонко И.А., Пономарева А.И., Ханафеева Ф.Ф.
Существенный теоретический вклад в исследование форм, методов и инструментов налогового контроля внесли Зрелов А.П., Кваша Ю.Ф., Кучеров И.И., Нестеров Г.Г., Ногина О.А., Парыгина В.А., Попонова Н.А., Поролло Е.В., Тедеев А.А., Терзиди А.В., Шлейников В.И.
Оценка современных тенденций развития налоговых органов, их воздействия на качественные характеристики национальных налоговых систем, а также обобщение достижений лучшей мировой практики институционализации налогового администрирования осуществлены Баерером Л., Байер К., Баррандом П., Брондоло Дж., Джилом Дж., Крандаллом У., Ледерман Л., Росс С., Силвани К., Тансером Б., Tеркпером Е., Харрисоном Г.
Несмотря на то, что указанные ученые в своих работах затрагивают широкий круг вопросов, непосредственно связанных с налоговым администрированием, необходимость углубления теоретико-методологического анализа его экономических и организационных основ обусловлена многогранностью и сложностью задач обеспечения финансовой стабильности государства на фоне высокого уровня конфликтного потенциала институциональной неопределенности налоговых отношений. Комплексное исследование отношений, нацеленных на выполнение налоговой обязанности, актуализируется в условиях реформирования функциональной структуры фискальных администраций. Недостаточная разработанность методологии и методики налогового администрирования требует теоретического обоснования направлений модернизации его институционального механизма на основе позитивной трансформации налоговых отношений с учетом современных подходов к их организационно-правовому и инфраструктурному обеспечению.
Сложность и актуальность научной проблемы, наличие нерешенных вопросов методологии, теории и практики налогового администрирования обусловили выбор темы диссертационного исследования, постановку его цели и задач.
Цель и задачи исследования.Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе теоретико-методологического обоснования структурно-функциональных составляющих механизма налогового администрирования, выявить этапы его институционализации в России, особенности реализации контрольно-аналитической функции в условиях выхода из кризиса и разработать авторскую концепцию модернизации налогового администрирования, обеспечивающей стабильность и достаточность поступлений налоговых доходов в бюджеты всех уровней.
Выбор цели исследования предопределил необходимость постановки и решения следующих взаимосвязанных задач:
- конкретизировать категориальное содержание и систематизировать понятийный аппарат налогового администрирования на основе реализации институционального подхода к формированию современной парадигмы налоговых отношений;
- идентифицировать содержание, смоделировать функциональную структуру механизма налогового администрирования как института государственного регулирования, обеспечивающего реализацию полномочий налоговых органов, и определить объективные предпосылки повышения его эффективности;
- выявить концептуальные основы и целеполагающие результаты модернизации механизма налогового администрирования;
- обосновать направления посткризисной модернизации налогового администрирования и оценить положительные эффекты их реализации;
- разработать на основе оценки эффективности существующих методик выборки объекта налоговых проверок методические основы управления рисками налогового контроля;
- осуществить мониторинг организации камерального контроля как основного инструмента налогового администрирования и определить пути его трансформации из формально-проверочного в реально эффективный инструмент налогового контроля;
- оценить эффективность практического инструментария, обеспечивающего повышение эффективности системы управления рисками налогового контроля и, в конечном итоге, стабильность и достаточность поступлений налоговых доходов в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды;
- оценить достаточность правовой регламентации для дифференциации налогового администрирования по отношению к разным категориям налогоплательщиков и предложить инструменты гармонизации отношений с добросовестными плательщиками;
- предложить направления реструктуризации взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков в процессе реализации стратегических целей и тактических задач налоговой политики в условиях выхода из кризиса;
- выявить барьеры модернизации механизма налогового администрирования и разработать практические рекомендации по реализации идеологии «налогового партнерства»;
- выделить эффективные атрибуты налогового консультирования, разработать методическое обеспечение его интеграции в систему взаимодействия фискальных органов и экономических субъектов и оценить его позитивный потенциал.
Объектом и предмет исследования.Объектом исследованияявляется налоговая система в совокупности экономических и организационно-управленческих отношений между субъектами налогового процесса, ее эволюционное развитие и механизмы реализации.Предметом диссертационного исследованиявыступает механизм функционирования и направления модернизации института налогового администрирования как объективно необходимого элемента национальной налоговой системы.
Область исследования.Диссертационная работа выполнена в рамках обозначенных в Паспорте специальностей научных работников ВАК областей исследования: 08.00.10 «Финансы, денежное обращение и кредит»: п. 1.5 «Институциональные аспекты финансовой системы»; п. 1.9 «Развитие финансового права как важнейший путь усиления воздействия финансов на экономический рост»; п. 2.9 «Концептуальные основы, приоритеты налоговой политики и основные направления реформирования современной российской налоговой системы»; п. 2.11 «Налоговые расследования».
Теоретико-методологическую основу исследованиясоставляют фундаментальные концепции и положения теорий финансов и налогов, представленные в классических и современных исследованиях зарубежных и отечественных ученых-экономистов, базирующихся на институциональном подходе к изучению закономерностей формирования и развития налоговой системы, а также методологические разработки международных финансовых организаций по реформированию институционального механизма управления налоговыми отношениями, формирующие новую парадигму налогообложения на основе синергетики партнерства и взаимной ответственности участников налоговых отношений.
Инструментарно-методический аппарат исследованиявключает совокупность методов современного гносеологического общенаучного инструментария - историко-генетического, системно-функционального, сравнительного анализа и частных методов экономических наук: категориального; субъектно-объектного; эмпирического; институционального, структурного, монографического анализа, аппарат статистических группировок, логического моделирования и прогнозирования. Использованы такие частные приёмы исследования, как сравнительные сопоставления, экспертные оценки, графические интерпретации. Адресно-селективное использование их эвристического потенциала, упорядоченное единым алгоритмом достижения поставленной цели, обеспечило надёжность и аргументированную обоснованность выводов исследования.
Информационно-эмпирическая база исследованиясформирована на основе официальных данных Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики РФ, аналитической информации Всемирного банка, Организации экономического сотрудничества и развития, международных организаций, первичных отчетов региональных управлений Федеральной налоговой службы по субъектам Южного федерального округа о поступлениях налогов (сборов) и результатах контрольной работы, материалов статистических сборников, результатов монографических исследований. Совокупность использованных статистических данных, соответственно обработанных, проанализированных, обобщенных, экономически интерпретированных и прокомментированных, обеспечила достоверность результатов исследования и аргументированную обоснованность практических рекомендаций.
Концепция диссертационного исследованиязаключается в обосновании структурно-функциональных составляющих посткризисной модели модернизации механизма налогового администрирования, эффективность которого определяется мультимодальной структурой его организации, активным внедрением партнерских методов взаимодействия с налогоплательщиками, направленных на гармонизацию интересов всех участников налоговых отношений. Реализация институционального подхода обеспечила структурирование экономических, правовых и организационных мероприятий налогового контроля, способствующих исполнению налоговых обязательств. В рамках функционально-системной методологии функциональная организация налогового контроля содержательно отражается многоаспектностью контрольно-аналитической деятельности налоговых органов по мобилизации доходов в бюджетную систему России. Посткризисная модернизация организационно-правового и инфраструктурного обеспечения деятельности налоговых органов включает реализацию выборочных и риск-ориентированных контрольных стратегий, интегративных связей органов государственного финансового контроля и правоохраны, программно-целевых методов планирования, активизацию превентивных мероприятий на основе институционализации налогового консультирования. Перспективы трансформации миссии налогового администрирования ориентированы на формирование институциональных условий оптимизации интересов субъектов налоговых отношений на основе сервисного обслуживания налогоплательщиков.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Налоговое администрирование как новый институт налоговой системы по своему содержанию представляет собой комплекс особых организационно-правовых отношений, процедурно обеспечивающих реализацию взаимоотношений государства и экономических агентов по поводу исчисления и уплаты налогов в рамках сложившейся системы налоговых отношений между государством (муниципальными образованиями), представленными специально уполномоченными органами-администраторами, и обязанными лицами (налогоплательщиками, налоговыми агентами, банками, регистраторами сделок (гражданского состояния, имущественных и иных прав) и др.).
2. Механизм налогового администрирования как структурированный комплекс легитимных правил управленческих действий специализированных административных структур по исполнению налогового законодательства включает: принципы (гармонизация масштабности экономического содержания, с одной стороны, и ограниченности институционального обеспечения процедур исполнения налоговых обязательств, концентрация, открытость, оперативность); предметно-ориентированные модули (организационный, контрольный, функциональный и правовой); инструменты (камеральный контроль, выездная налоговая проверка, налоговое расследование, встречная проверка и др.), методы (налоговое планирование (прогнозирование), налоговое регулирование, налоговый контроль), институты государственного контроля за поступлениями установленных объемов налоговых платежей в бюджеты всех уровней. Объективными предпосылками повышения эффективности механизма налогового администрирования как необходимого института реализации основных направлений налоговой политики государства выступают:
- достижение целостности и согласованности устанавливаемых государством институционально-правовых норм и правил взимания налогов («налоговой техники»),
- расширение массовой институциональной практики неформальной мотивации к уплате налогов,
- ужесточение внешнего принуждения к исполнению формальных норм через упорядочение налоговых норм и правил, их уточнение и конкретизацию в законодательстве,
- развитие налоговых отношений в направлении придания им не только обязательст