Асадчев Валерій Михайлович. Трансферти в системі міжбюджетних відносин

Краткое описание

Асадчев Валерій Михайлович. Трансферти в системі міжбюджетних відносин: дисертація канд. екон. наук: 08.04.01 / НАН України; Інститут економічного прогнозування. - К., 2003.

Асадчев В.М. Трансферти в системі міжбюджетних відносин. Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук за спеціальністю 08.04.01 фінанси, грошовий обіг і кредит. Інститут економічного прогнозування НАН України, Київ, 2003.
Робота присвячена проблемам розробки теоретичних і методологічних засад формування системи міжбюджетних трансфертів в Україні.
В дисертації викладено та узагальнено теоретичні положення щодо уточнення змісту поняття міжбюджетні відносини”, їх місця і ролі у забезпеченні життєдіяльності держави; виявлено генезис підходів до податково-бюджетних відносин центру і регіонів; визначено сутність, місце і роль трансфертів у системі міжбюджетних відносин; з’ясовано і обґрунтовано теоретичні засади формування системи міжбюджетних трансфертів. Проаналізовано нормативно-правове забезпечення надання, оцінено організаційно-методологічні засади формування й розподілу, охарактеризовано стан надання міжбюджетних трансфертів. Визначено і обгрунтовано напрями формування в Україні дієвої системи міжбюджетних трансфертів.

Результати дисертаційного дослідження дозволяють зробити висновки теоретико-концептуального, методологічного та науково-практичного спрямування.
У дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукової проблеми щодо розробки засад формування системи міжбюджетних трансфертів в Україні.
Проблеми, недоліки, невирішені питання, що супроводжують процес формування й надання міжбюджетних трансфертів в Україні значною мірою зумовлені недостатнім теоретичним і організаційно-методологічним осмисленням сутності міжбюджетних відносин, міжбюджетних трансфертів, системи міжбюджетних трансфертів, трансфертного ризику у міжбюджетних відносинах, державної політики надання міжбюджетних трансфертів.
Внаслідок того, що донедавна були відсутніми усталене визначення сутності, місця і ролі міжбюджетних відносин у забезпеченні життєдіяльності держави; визначення сутності, місця і ролі трансфертів у системі міжбюджетних відносин; цілісне формулювання теоретичних засад формування системи міжбюджетних трансфертів; комплексний аналіз нормативно-правового забезпечення надання, оцінка організаційно-методологічних засад формування й розподілу, характеристика стану надання міжбюджетних трансфертів унеможливлювалися визначення й обґрунтування напрямів формування в Україні дієвої системи міжбюджетних трансфертів, забезпечення бюджетного вирівнювання на місцевому рівні, удосконалення системи міжбюджетних відносин у цілому.
Подолання цих негативів вимагає з’ясування наявних проблем, розробки й практичної реалізації конкретних пропозицій щодо поліпшення існуючого стану формування й надання міжбюджетних трансфертів, а відтак, і міжбюджетних відносин у цілому за такими напрямами:
I.У теоретичному напрямі вирішення важливої наукової проблеми щодо визначення теоретичних і організаційно-методологічних засад формування системи міжбюджетних трансфертів. З огляду на це:
1. Міжбюджетні трансферти слід розглядати як важливу складову міжбюджетних відносин, що безпосередньо впливає на забезпеченість громадян суспільними послугами, вирівнювання рівня бюджетної забезпеченості, виконання важливих економічних і соціальних програм.
2. Дослідження системи міжбюджетних трансфертів доцільно здійснювати з урахуванням того, що вона є складною багатоаспектною категорією, що характеризується тісним взаємозв’язком і взаємозумовленістю її окремих елементів. З огляду на це прорахунки в формуванні й використанні одних складових може негативно позначитися на інших та їх сукупності в цілому. Тому під час прийняття управлінських рішень у сфері міжбюджетних відносин необхідно враховувати всі чинники, що впливають на той чи інший результативний показник, їх взаємозв’язок і взаємообумовленість, визначати потенційно можливі наслідки реалізації певних практичних кроків.
3. Під час дослідження основних системоутворюючих елементів системи міжбюджетних трансфертів слід ураховувати, що момент реформування системи міжбюджетних відносин в Україні збігся в часі з ринковим реформуванням вітчизняних економіки і соціальної сфери, що спричиняє негативний тиск на перебіг бюджетного процесу великої кількості об’єктивних і суб’єктивних чинників.
4. Розробка теоретичних і організаційно-методологічних засад формування системи міжбюджетних трансфертів має включати чітку характеристику сутності категорії міжбюджетні відносини”; уточнення й обґрунтування принципів їх розбудови; розкриття сутності і формулювання визначень міжбюджетних трансфертів, трансферного ризику у міжбюджетних відносинах, державної політики надання міжбюджетних трансфертів, системи міжбюджетних трансфертів; уточнення функцій міжбюджетних трансфертів та обґрунтування принципів організації їх системи; розробку класифікації видів міжбюджетних трансфертів, визначення й обґрунтування дерева цілей реформування їх системи; формулювання вимог до державної програми регіонального бюджетного вирівнювання.
5. Методологічні підходи до оцінки рівня міжбюджетних трансфертів мають включати визначення критерію бюджетної безпеки регіонів, вибір певних показників з пороговими значеннями, визначення ступеня подібної безпеки, а також ґрунтовний аналіз отриманих результатів.
ІI. В аналітичному напрямі комплексний аналіз фактичного стану формування системи міжбюджетних трансфертів в Україні. З огляду на це:
1. Ретельному аналізу має бути піддано виконання таких вимог до системи міжбюджетних трансфертів, як наявність відповідних концепції, стратегії та тактики; належного нормативно-правового та організаційно-методологічного забезпечення формування й надання міжбюджетних трансфертів. Особливу увагу слід приділити аналізу відповідності норм бюджетного і законодавства про місцеве самоврядування, наявності неузгодженостей і протиріч між ними; чинних підзаконних актів. Оцінка організаційно-методологічних засад формування та розподілу міжбюджетних трансфертів має включати з’ясування основних причин неефективності міжбюджетних відносин, існуючої трансфертної практики, методичних підходів до визначення обсягів і видів трансфертів.
2. Предметом комплексного аналізу повинні бути стан, тенденції, проблеми міжбюджетних відносин в цілому, а також формування і надання міжбюджетних трансфертів. У ході аналізу слід з’ясовувати дестабілізуючі чинники, наявність негативних тенденцій та існування невирішених проблем і неузгодженостей.
3. Характеристика фактичного стану надання міжбюджетних трансфертів має включати визначення соціально-економічних умов, динаміки формування державного і місцевих бюджетів; з’ясування ступеня диференціації цих чинників, рівня дотаційності видатків місцевих бюджетів, співвідношення податкоспроможності і видатків на душу населення; оцінку нетто-трансфертів з держбюджету; аналіз повноти і своєчасності надходжень трансфертів з держбюджету до місцевих і навпаки; розрахунок співвідношення фактичного і порогового значень показників бюджетної безпеки регіонів; визначення проблем, недоліків і неузгодженостей у цій сфері.
III. У практичному напрямі розробка на підставі дослідження та порівняння стану, ефективності та тенденцій розвитку вітчизняної бюджетної сфери в цілому, міжбюджетних відносин, практики формування й надання міжбюджетних трансфертів, існуючих форм і методів регулювання цього процесу, конкретних пропозицій щодо складових формування дієвої системи міжбюджетних трансфертів. З огляду на це:
1. Оптимізація державного регулювання міжбюджетних відносин має включати: визначення ідеології і концепції такого регулювання; формування його структури і нормативного-правового забезпечення; інформаційно-аналітичну оцінку пріоритетів держави в цій сфері; оцінку всіх фінансових та інших ресурсів на загальнодержавному і регіональному рівнях, що можуть бути використаними у міжбюджетних відносинах; вибір конкретних дій, механізмів і процедур, що зумовлені характером формування міжбюджетних відносин і тією чи іншою мірою забезпечених фінансовими та іншими ресурсами; заходи поступового й постійного відстеження ходу реалізації кожного елементу системи міжбюджетних відносин.
2. Розбудова системи міжбюджетних відносин в Україні має відбуватися з неодмінним дотриманням чітко визначених і обгрунтованих принципів.
3. Для визначення оптимального розподілу податкових доходів між державним і місцевими бюджетами, за якого досягається найбільше зростання фінансової самозабезпеченості регіонів необхідно: обрати критерій оптимізації (максимум середньої бюджетної самозабезпеченості регіонів; максимум кількості регіонів, які збільшили свою бюджетну самозабезпеченість; максимум кількості самозабезпечених регіонів); знайти такі пропорції розподілу податків, які б дозволили б максимально збільшити кількість самозабезпечених (недотаційних) або таких, що наближаються до недотаційних регіонів.
4. Створенню дієвої системи міжбюджетних трансфертів має передувати ретельна підготовча діяльність щодо розробки й прийняття належного нормативно-правового забезпечення, поліпшення їх фінансування та адміністрування.
5. Необхідно уніфікувати бюджетне законодавство із законодавством, що регламентує діяльність місцевого самоврядування. В останньому мають бути висвітлені: правила і процедури делегування повноважень місцевими органами влади як вищим, так і нижчим рівням влади, а також порядок відкликання делегованих повноважень; порядок визначення обсягів фінансування, необхідного для реалізації делегованих повноважень після передачі їх одним рівнем іншому. Мають бути приведені у відповідність відповідальність органів влади певного рівня з їхніми правами щодо прийняття рішень про зменшення чи збільшення зобов’язань за видатками.
6. Слід на законодавчому рівні чітко визначити, що таке село, селище, місто, район, область, які об’єкти має утримувати кожен з цих рівнів, а відтак які кошти вони мають на це одержувати; ліквідувати правовий вакуум щодо порядку формування місцевих фінансових органів. Водночас важливо законодавчо вирішити питання, хто буде розраховувати трансферти для міст районного значення та сіл.
7. Необхідно розробити конкретні механізми реалізації закладених в Бюджетному кодексі побудови бюджетної системи і, передусім, принципів самостійності, субсидіарності, справедливості і неупередженості, застосування яких має позначитися на організації міжбюджетних трансфертних відносин.
8. Для формування системи державних мінімальних соціальних стандартів необхідно реалізувати на практиці норми Закону України Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії”. Першочерговим завданням є запровадження державних мінімальних соціальних стандартів у сфері споживання населенням матеріальних благ і послуг. В основі формування стандартів у цій сфері мають бути положення Конституції України щодо основних соціальних гарантій.
9. Нормативно-правова база щодо формування й надання міжбюджетних трансфертів в Україні має формуватися: цілеспрямовано, виходячи з необхідності реалізації концепції державної регіональної політики; комплексно; поетапно; узгоджено з іншими нормативно-правовими актами. Закон про міжбюджетні трансферти має: встановлювати загальні правові засади регулювання міжбюджетних відносин між центром і регіонами; визначати проблемно чи предметно орієнтовані дії, що мають випливати з надання міжбюджетних трансфертів; передбачати впровадження технології бюджетного регулювання, виходячи з системних оцінок реального фінансового, ресурсного, майнового та інших потенціалів, а також показників рівня і якості життя населення кожного регіону; враховувати необхідність організації бюджетного регулювання на максимально припустимому дотримання рівноправності і взаємної відповідальності сторін, що вступають у певні бюджетно-податкові відносини; регламентувати формулювання взаємних зобов’язань; встановлювати можливий спектр міжбюджетних трансфертів, що розрізняються за цільовим призначенням, методикою розрахунку, механізмом надання й використання, формах звітності і відповідальності; визначати порядок оцінки результативності і контролю цільового використання коштів, наданих у вигляді тих чи інших трансфертів; регламентувати механізми відповідальності конкретних органів і посадових осіб за прийняття і виконання управлінських рішень з реалізації законодавчо встановлених норм і правил міжбюджетного регулювання.
11. З метою оптимізації політики надання міжбюджетних трансфертів, необхідно: визначення дерева цілей реформування системи міжбюджетних трансфертів; розробка і реалізація комплексних програм реструктуризації фінансової системи регіонів (з чітко зафіксованими параметрами економічної політики), а також ретельний моніторинг за їх виконанням; припинення фінансової підтримки з держбюджету бюджетів нижчого рівня або її значне скорочення при суттєвому відхиленні від рекомендованих параметрів економічної політики; розробка і включення окремою статтею в законі про держбюджет державних соціальних стандартів; підвищення ефективності соціальних трансфертів і адресності соціальної допомоги, переведення їх виключно в грошову форму, запровадження замість численних видів різноспрямованої допомоги єдиної допомоги по бідності; скорочення і наступна відміна дотацій на житлово-комунальне господарство і громадський транспорт при запровадженні компенсаційних соціальних виплат нужденним.
12. Вдосконалення механізму надання трансфертів з держбюджету місцевим великою мірою визначатиметься новими підходами до реалізації політики бюджетного вирівнювання, вдосконаленням формульного розрахунку трансфертів, використанням комбінованого методу горизонтального вирівнювання бюджетів; застосуванням методики визначення загальних і поточних трансфертів місцевим бюджетам з держбюджету (з огляду на оцінку фінансово-економічного потенціалу регіону, рівнів забезпеченості населення неринковими послугами), а також інвестиційних трансфертів (як різниці між загальними трансфертами на поповнення коштів регіону, що використовується на кінцеве споживання і накопичення, та всіма видатками держбюджету на фінансування поточних витрат у регіоні).
Використання у ході подальших наукових досліджень і практичній діяльності органів законодавчої і виконавчої влади викладених у дисертації теоретичних положень, результатів здійсненого комплексного аналізу сучасного стану процесу формування й надання міжбюджетних трансфертів та пропозицій щодо напрямів його вдосконалення сприятиме формуванню їх дієвої системи.
Проведене дослідження свідчить, що формування дієвої системи міжбюджетних трансфертів передбачає широкий комплекс заходів.