ДЕРЖАВНА СЛУЖБА В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ СТАНОВЛЕННЯ, РОЗВИТКУ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ

Краткое описание

ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Соціально-політичні процеси в українському суспільстві, зміна пріоритетів у державотворенні спонукали вітчизняну юридичну науку до пошуку моделей державної служби, які базуються на врахуванні нових чинників. Очевидним стало те, що без фундаментальних наукових досліджень теоретичних і прикладних проблем, які виникають у сфері державно-службових відносин, врахування концептуальних змін у державотворенні, якісний прорив у справі становлення і функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування (публічної служби) неможливий.
Існуюча система законодавства України про публічну службу ще не повною мірою задовольняє зростаючі потреби суспільства у демократичних перетвореннях та забезпеченні ефективного виконання завдань і функцій держави, тому на порядок денний постають питання про створення системи національного законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування як невід’ємну передумову демократичних перетворень, запровадження правових, соціальних та економічних стандартів життєдіяльності людини, суспільства і держави, реального покращання добробуту людей.
За таких умов виникає потреба в суттєвому поліпшенні діяльності апарату державних органів та органів місцевого самоврядування, зміцнення потенціалу та авторитету публічної служби, наближенні її до потреб людей. Для цього поряд з чітким визначенням повноважень і функцій органів державної влади та органів місцевого самоврядування, подолання проявів корупції шляхом призначення в органи державної та місцевої влади порядних і чесних професіоналів необхідно створити службовцям належні умови праці та забезпечити їх гідною заробітною платою, ввести жорсткий публічний контроль за використанням бюджетних коштів тощо.
Успішна розбудова демократичної, соціальної, правової державності неможлива без створення реальних умов для цього процесу, подолання негативних явищ у державно-службових відносинах відповідно до принципів верховенства права, пріоритетності основних прав і свобод людини і громадянина.
Проблеми публічної служби в дисертації розглядаються із залученням не лише наукових праць вчених-адміністративістів, а й представників науки управління, конституційного, трудового, інших галузей права. Наведені в їхніх працях узагальнення, визначення, погляди на державну службу за радянської правової доктрини та в нових умовах, за нової ідеології розвитку адміністративного права дозволили більш повно і всебічно охарактеризувати сутність та зміст державно-службових відносин, показати їх особливості, розвиток наукових поглядів на публічну службу, законодавство у цій сфері діяльності.
Серед науковців, які в тій чи іншій мірі цікавилися ними можна назвати відомих вчених кінця ХІХ – початку ХХ століття: Б. А. Бор’яна, В. М. Гессена, А. І. Єлістратова, О. Ф. Євтихієва, М. Д. Загряцького, Л. О. Зейденмана, В. Л. Кобалевського, О. В. Лебедєва, І. В. Михайлівського та ін. Значну увагу дослідженню питань державно-службових відносин приділяли в 60-90-х рр. минулого століття А. П. Альохін, І. А. Бачило, В. Г. Вишняков, В. А. Власов, О. В. Воробйов, В. М. Горшеньов, Л. В. Коваль, Ю. М. Козлов, Д. А. Керімова, Б. М. Лазарєв, Б. Д. Лебін, О. Є. Луньов, В. М. Манохін, Р. С. Павловський, І. М. Пахомов, О. С. Піголкін, М. М. Перфільєв, Г. І. Петров, В. І. Попова, Ю. О. Розенбаум, С. С. Студенікін, М. С. Студенікіна, Л. С. Явич, О. М. Якуба, Ц. А. Ямпольська та ін.
З кінця 80-х – початку 90-х років ХХ ст. питання оптимізації державного управління, його кадрового забезпечення знову вийшли на порядок денний як в Україні, так і в інших країнах СНД. Теоретичні аспекти державно-службових відносин, визначення системи принципів організації та функціонування державної служби розглядалися в працях вчених-адміністративістів, теоретиків права у процесі дослідження окремих проблем державної служби – С. С. Алексєєва, Г. В. Атаманчука Д. М. Бахраха, К. С. Бєльського, В. В. Волошиної, А. А. Воробйова, О. О. Лукашової, Г. В. Мальцева, Ю. М. Старілова, К. А. Титова, Ю. О. Тихомирова, Г. Б. Шишко, В. А. Юсупова, В. А. Яковлєва та ін. В Україні, після проголошення незалежності дослідженню загальних аспектів цієї проблеми приділяли увагу В. Б. Авер’янов, О. Ф. Андрійко, О. М. Бандурка, Л. Р. Біла, В. С. Венедиктов, І. П. Голосніченко, І. Є. Данильєва, Є. В. Додін, С. Д. Дубенко, М. І. Іншин, Р. А. Калюжний, С. В. Ківалов, Л. Є. Кисіль, В. Л. Коваленко, І. Б. Коліушко, В. К. Колпаков, В. Р. Кравець, О. Д. Крупчан, Є. Б. Кубко, Г. І. Леліков, В. К. Малиновський, Т. В. Мотренко, Н. Р. Нижник, О. Д. Оболенський, В. Ф. Опришко, О. В. Петришин, В. Ф. Погорілко, О. П. Рябченко, А. О. Селіванов, В. Ф. Сіренко, В. С. Стефанюк, М. М. Тищенко, Ю. М. Тодика, Г. Й. Ткач, О. Ф. Фрицький, В. В. Цвєтков, В. М. Шаповал, Ю. С. Шемшученко та ін.
Внаслідок цього правова наука має у своєму розпорядженні значний масив теоретичних і практичних розробок з питань становлення та функціонування державних органів та їх апарату, поняття і змісту державної служби, використання яких дозволили автору ґрунтовно охарактеризувати державно-службові відносини з точки зору їх організації і правого забезпечення.
Разом з тим, аналіз досліджень організації й функціонування державних органів та їх апарату, проходження державної (публічної) служби та чинного у цій сфері законодавства дає підстави визнати, що після проголошення Україною незалежності адміністративно-правовою наукою не було зроблено комплексного дослідження проблем державної служби та запропоновано практиці суттєвих теоретичних концептуальних положень щодо правового регулювання державно-службових відносин, які б відповідали програмним політичним завданням і конституційним вимогам щодо створення законодавства про державну службу в напрямі визнання головним обов’язком держави забезпечення пріоритетів прав і свобод людини і громадянина.
Розуміння того, що державна служба – це предмет дослідження не лише адміністративного, а й конституційного, трудового, інших галузей права та інших галузей знань (теорії управління, державного управління, теорії держави та права, політології, соціології, філософії тощо) на основі методу міждисциплінарного аналізу дозволило запропонувати нові підходи до сучасного стану досліджень проблем публічної служби в адміністративному праві.
Роботи вітчизняних і зарубіжних фахівців склали теоретичну базу для нового погляду на соціальну роль, функції, поняття та види державної служби, її значення для утвердження державності в Україні, визначення напрямів реформування системи та шляхів удосконалення законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування, його впливу на демократичні перетворення у державі, становлення громадянського суспільства.
Правовий статус державних службовців, порядок проходження публічної служби розглядаються у поєднанні з моральними і правовими вимогами до поведінки службовців, антикорупційною спрямованістю правових засад формування та функціонування державної служби, проблемами підготовки кадрів для органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. У роботі запропоновано авторські, принципово нові підходи до розвитку сучасної системи державної служби, підвищення ефективності службової діяльності.
Наведене зумовлює актуальність теми дослідження, її важливе теоретичне і практичне значення щодо подальшого розвитку організаційних засад публічної служби в Україні, оновлення і реформування законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування відповідно до вимог сучасного українського державотворення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов’язане з розробками проблем та запровадженням організаційних заходів, що здійснюються в Україні і мають на меті підвищення ефективності управлінської діяльності, посилення режиму законності й дисципліни у країні, утворення дійового механізму відслідковування та корегування процесів, що відбуваються в суспільстві та у сфері державно-службових відносин.
Напрями дослідження є також складовою частиною наукових планів Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого і відповідають цільовій комплексній програмі “Проблеми удосконалення організації та діяльності органів законодавчої та виконавчої влади та самоврядування в Україні” на 1996-2000 рр. та цільовій комплексній програмі “Права людини і проблеми становлення організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування” на 2001-2005 рр. № 0186.0.070865.
Мета і завдання дослідження. Основна мета дослідження – опрацювання на основі нових підходів до реформування державно-правових інституцій та оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, що сформульовані в політико-правових документах, концептуальних засад організації і правового забезпечення одного із важливих інститутів щодо формування і розвитку державності, функціонування всієї суспільно-політичної системи – державної (публічної) служби України, яка є важливою складовою сучасного державного будівництва і суттєво впливає на реалізацію різноманітних завдань і функцій держави.
Відповідно до мети були поставлені такі основні завдання:
– проаналізувати конституційно-правові засади становлення і розвитку публічної служби, її соціальну роль, функції та значення для утвердження України як демократичної, соціальної, правової держави, формування громадянського суспільства;
– на підставі системно-структурного аналізу розкрити поняття та здійснити класифікацію державної служби на види з метою використання даної класифікації у процесі правового регулювання державно-службових відносин у різних галузях і сферах державної діяльності;
– визначити місце та значення служби в органах місцевого самоврядування як виду публічної служби, риси, які об’єднують її з державною та відмежовують від державної служби, особливості законодавчого регулювання служби в органах місцевого самоврядування;
– обґрунтувати значення державної служби для структуризації органів виконавчої влади, визначення їх функцій та вдосконалення системи, структури і штатів;
– уточнити поняття державної служби на основі аналізу існуючих підходів до цього терміна, навести авторське його визначення та провести класифікацію посад у державних органах;
– розкрити поняття та особливості правового статусу різних категорій державних службовців, визначити їх види та проаналізувати проблемні питання проходження державної служби;
– з’ясувати сутність та мету моральних і правових вимог до поведінки державних службовців, причини корупції та корупційних діянь у сфері державної служби, шляхи їх усунення;
– проаналізувати проблемні питання контролю з боку держави та інститутів громадянського суспільства в системі державної служби;
– розглянути засади кадрового забезпечення державних органів та органів місцевого самоврядування, систему підготовки та підвищення кваліфікації службовців, особливості їх атестації з метою вироблення та надання пропозицій щодо удосконалення цієї діяльності;
– визначити шляхи підвищення ефективності державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
– здійснити порівняльний аналіз законодавчого регулювання державно-службових відносин в Україні та в інших країнах і на цій основі опрацювати пропозиції щодо можливості використання їх досвіду в законотворчій діяльності української держави;
– визначити систему та структуру законодавства про державну службу в Україні, надати пропозиції щодо його удосконалення.
Об’єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері державної служби – самостійного інституту адміністративного права та служби в органах місцевого самоврядування.
Предмет дослідження становлять теоретико-методологічні засади, правові основи та особливості функціонування державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.
Методи дослідження. Методологічною основою роботи є сукупність методів і прийомів наукового пізнання. Системний підхід є основою методологічної конструкції всієї дисертаційної роботи і визначає стратегію дослідження державно-службових відносин у сучасних умовах в єдності їх соціального змісту і юридичної форми, що дозволяє розглянути шляхом використання методу міждисциплінарного аналізу проблеми публічної служби.
У роботі використовувалися також окремі методи наукового пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу та методу сходження від абстрактного до конкретного поглиблено понятійний апарат, визначено сутність та особливості державної служби, посади, структури і штатів державних органів та їх апарату (розділи 1, підрозділи 1.2, 1.3; 2, пп. 2.2, 2.3). Методи класифікації, системно-структурний, системно функціональний застосовано для визначення системи загальних функцій державної служби, її принципів та видів, класифікації посад у державних органах, видів державних службовців та їх класифікації, визначення проблем, що існують у сфері кадрової політики та причин корупції в ній (розділи 1, пп. 1.2, 1.3; 2, пп. 2.2, 2.3; 3, пп. 3.1, 3.2, 3.3; 4, пп. 4.1, 4.2, 4.4); історичний метод – при аналізі поглядів на проблеми поняття та законодавчого регулювання державної служби (розділ 1, п. 1.3, 1.4); порівняльно-правовий, структурно-логічний та компаративний методи – для визначення напрямків законодавчого регулювання службових відносин, використання зарубіжного досвіду, вдосконалення контролю в системі публічної служби, кадрового забезпечення управління, вдосконалення теоретико-правових засад подальшого розвитку державної служби, визначення шляхів підвищення її ефективності та напрямків реформування системи і структури законодавства про державну службу в Україні (розділи 1, пп. 1.1, 1.5; 3; 4, пп. 4.1, 4.3, 4.4).
Теоретичне підґрунтя для виконання роботи склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, конституційного та адміністративного права, трудового права, інших галузевих правових наук. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на приписах Конституції України, чинних законодавчих та інших нормативно-правових актів, які визначають правові засади становлення, розвитку та функціонування державно-службових (публічно-службових) відносин. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних країн, досвід яких щодо правового регулювання державно-службових відносин може бути використаний в Україні. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять також політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, урахуванням новітніх досягнень правової науки дослідити проблемні питання організації і правового забезпечення державної служби та служби в органах місцевого самоврядування в Україні та сформулювати авторське бачення шляхів їх вирішення.
У результаті проведеного дослідження вироблено теоретико-правові основи нової концепції розвитку законодавства про державну службу в Україні, сформульовано низку положень і висновків, запропонованих особисто здобувачем, до найбільш значущих з яких належать:
Уперше:
– сутність, зміст та поняття державної служби в Україні визначені шляхом з’ясування конституційно-правових засад становлення і розвитку з урахування трьох аспектів її суспільного призначення – соціального, політичного і правового;
– з’ясовано соціальну роль, функції і принципи державної служби в умовах становлення громадського суспільства в Україні та на основі загальної характеристики чинного законодавства про державну службу та службу в органах місцевого самоврядування (публічну службу), встановлено її значення для здійснення демократичних перетворень у державі;
– розглянуто проблеми публічної служби шляхом застосування методу міждисциплінарного аналізу із залученням наукових праць представників науки управління, теорії держави і права, конституційного, адміністративного, трудового та інших галузей права;
– організаційно-правові засади державно-службових відносин в Україні розглянуто в поєднанні з моральними і правовими вимогами до поведінки державних службовців, антикорупційною спрямованістю правових основ формування та функціонування державної служби;
– запропоновано авторську систему та структуру законодавства щодо регулювання державно-службових відносин у сфері цивільної служби, визначено напрямки узгодження законодавчих актів про цивільну і мілітаризовану державну службу в Україні та напрямки можливого застосування досвіду деяких зарубіжних країн в Україні.
Удосконалено:
– поняття державної служби, державного службовця, посадової особи, для чого здійснено аналіз правового статусу посади державної служби та державного службовця, проведено класифікацію посад у державних органах та державних службовців на види;
– існуючі погляди на засади кадрового забезпечення державного управління, систему підготовки та підвищення кваліфікації службовців державних органів;
– існуючі погляди на місце та роль центрального органу виконавчої влади з державної служби в системі державних органів з позиції розширення його правового статусу;
– систему критеріїв віднесення посад державної служби до політичних, адміністративних та патронатних;
– обґрунтування значення державної служби для структуризації органів виконавчої влади, удосконалення їх системи, структури і штатів.
Дістали подальшого розвитку:
– аналіз проблем, що існують у сфері державної служби та негативно впливають на виконання функцій держави, її органів, забезпечення реалізації конституційних прав і свобод громадян, надання їм управлінських послуг;
– дослідження контролю в системі державної служби з боку держави та інститутів громадянського суспільства, визначення шляхів підвищення ефективності державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;
– положення щодо оцінки виконання державними службовцями покладених на них обов’язків і завдань, місця та значення атестації державних службовців для проходження державної служби, процедур їх здійснення;
– узагальнення законодавчого регулювання державно-службових відносин у деяких країнах Європи та обґрунтування можливостей використання їх досвіду в нашій державі;
– дослідження місця і значення служби в органах місцевого самоврядування як виду публічної служби для вирішення загальнодержавних і місцевих питань та визначення загальних її рис з державною службою, особливостей та напрямів законодавчого регулювання.
Практичне значення одержаних результатів. Викладені у дисертаційному дослідженні положення, узагальнення, висновки і пропозиції мають як загальнотеоретичне, так і прикладне значення для науки адміністративного права і законотворчої практики. Вони надають можливість поступової зміни чинної концепції розвитку державної служби, яка базується на засадах служіння державі, первинності державних інтересів на нову схему – служіння народу України, забезпечення належної реалізації прав і свобод людини та створення нової системи законодавства в цій сфері.
У науково-дослідній сфері – результати дослідження у своїй сукупності дозволяють стверджувати, що державна служба – це самостійний інститут права, зокрема адміністративного, який складають норми публічного законодавства, що може бути основою для подальшої розробки проблем державної служби.
У сфері правотворчості – сформульовані висновки та пропозиції можуть бути використані для розробки концептуальних засад створення нової системи законодавства про державну службу, підготовки низки законодавчих та інших нормативно-правових актів, зокрема нової редакції законів України “Про державну службу”, “Про службу в органах місцевого самоврядування”, “Про цивільну державну службу”, “Про попередження (запобігання) і припинення корупції”, “Про службу в органах виконавчої влади та їх апараті”, Кодексу етики державних службовців (загальних правил поведінки), Адміністративно-процедурного кодексу тощо.
У правозастосовчій діяльності – використання одержаних результатів дозволить поліпшити застосування приписів чинного законодавства, що регулює державно-службові відносини.
У навчальному процесі – матеріали дисертації можна використовувати при підготовці підручників та навчальних посібників з дисциплін “Адміністративне право”, курсів спеціалізації “Адміністративна відповідальність”, “Організація управління в органах внутрішніх справ”. Вони вже використовувалися при підготовці підручників та навчальних посібників з Адміністративного права України, під час проведення занять із зазначених дисциплін у Національній юридичній академії України імені Ярослава Мудрого. Їх враховано у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю автора.
У правовиховній сфері – положення і висновки дисертації можуть бути використані в роботі з підвищення рівня правової та професійної культури державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування, громадян.
Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться в дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, всі сформульовані в ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора. Розділи і глави монографій та підручника, опублікованих у співавторстві, виконані здобувачем особисто. Дисертант також здійснив загальне редагування підручника. У науково-практичному коментарю до Конституції України здобувач прокоментував статті 39, 49, 65, 118, 119. У наукових статтях “Правова природа адміністративних договорів” (здобувачем розроблені положення, що стосуються наявності договірних елементів у діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування, обов’язковості адміністративних договорів для виконання державними службовцями та посадовими особами місцевого самоврядування), “Державні секретарі в системі органів виконавчої влади” (здобувачем сформульовані положення щодо пошуку оптимальної моделі організації державно-службових відносин, класифікації посад та їх видів), “Авторський проект Закону України “Про службу в державних органах та їх апараті” (здобувачем підготовлені вступ, розділ 3 – правовий статус службовців державних органів та їх апарату, розділ 4 – проходження служби в державних органах та їх апараті, розділ 7 – матеріальне та соціально-побутове забезпечення), “К концепции реформы административного законодательства и административного судопроизводства” (дисертантом розроблені положення щодо системи адміністративного законодавства, місця в ній адміністративного судочинства), “Кадровая политика в управлении агропромышленным комплексом” (здобувачем сформульовані положення щодо категорій працівників цього комплексу, кадрового резерву та удосконалення кадрової роботи), “Правовые вопросы укрепления государственной, трудовой и договорной дисциплины” (дисертантом визначені шляхи укріплення державної дисципліни та особливості юридичної відповідальності державних службовців), “Організація апарату державного управління” (здобувачем висловлені думки щодо напрямків подальшого удосконалення організації апарату державного управління). В дисертації ідеї та розробки, які належать співавторам, не використовувалися.
Апробація результатів дисертації. Дисертація виконана і обговорена на кафедрі адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого. Окремі положення дисертації доповідались автором на міжнародних, республіканських, регіональних науково-практичних, наукових конференціях, семінарах, “круглих столах”, а саме: “Проблеми реформування державної служби: конституційні та управлінські аспекти” (м. Київ, 1995 р.); “Права людини і правова держава (До 50-ї річниці Загальної декларації прав людини) (м. Харків, 1998 р.); “Актуальні проблеми формування правової держави в Україні. До 50-ї річниці Конвенції про захист прав людини та основних свобод” (м. Харків, 2000 р.); “Українське адміністративне право: актуальні проблеми реформування” (м. Суми, 2000 р.); “Конституція України – основа модернізації держави та суспільства” (м. Харків, 2001 р.); “Правові проблеми реформування регіональної влади” (м. Харків, 2002 р.); “Проблеми вдосконалення правового регулювання місцевого самоврядування” (м. Харків, 2001 р.); “Правові основи організації і діяльності добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування” (м. Харків, 2003 р.); “Нормативно-правові та організаційні аспекти вдосконалення механізму надання управлінських послуг” (м. Харків, 2003 р.); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Одеса, 2003 р.); “Адміністративна реформа в Україні: шлях до європейської інтеграції” (м. Київ, 2003 р.); “Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні” (м. Харків, 2004 р.); “Проблеми правового забезпечення економічної та соціальної політики в Україні” (м. Харків, 2005 р.); “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (м. Ялта, 2005 р.) та ін.
Публікації за темою дисертації. За результатами дисертаційного дослідження опубліковано індивідуальну монографію “Державна служба в Україні: організаційно-правові засади” (Х.: Право, 2005. – 304 с.), яка отримала позитивні відзиви в публічних рецензіях доктора юридичних наук, професора О. Ф. Андрійко, кандидата юридичних наук, члена-кореспондента АПрН України В. П. Нагребельного, доктора юридичних наук, професора, академіка АПрН України Ю. М. Грошевого, доктора юридичних наук, професора, академіка АПрН України М. В. Цвіка.
Низка принципових положень і висновків дисертації знайшли відображення в 14 монографіях, 18 підручниках, навчальних посібниках та коментарях до законодавства, а також у понад 50 наукових статтях, доповідях і виступах, у тому числі у 31 статтях, що опубліковані в наукових фахових виданнях.
Структура та обсяг дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета та завдання визначили послідовність викладення матеріалу та структуру дисертації. Робота складається зі вступу, чотирьох розділів, які об’єднують 19 підрозділів, висновків і списку використаних джерел. Обсяг основного тексту дисертації становить 379 сторінок. Список використаних джерел складається з 453 найменувань.

Список литературы

ВИСНОВКИ

У результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі теоретичного осмислення наукових праць, автори яких розробляють проблеми організації та функціонування державних органів та їх апарату, місцевого самоврядування, державної (публічної) служби, аналізу чинного законодавства та практики його застосування, в роботі сформульовано низку висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети – вирішення наукової проблеми – опрацювання нових підходів до реформування державно-правових інституцій та оновлених уявлень про культуру управлінської діяльності, що сформульовані в політико-правових документах, розроблення концептуальних засад організації, функціонування і правового забезпечення інституту державної служби, який відіграє важливу роль у формуванні і розвитку державності та від якого залежить функціонування всієї суспільно-політичної системи нашої держави. Апарат органів публічної влади забезпечує належне функціонування всіх суспільних інституцій, є основою сучасного державного будівництва, оскільки здійснює свій вплив на вирішення різноманітних завдань і функцій держави, задоволення потреб суспільства, забезпечення захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, послідовного і сталого розвитку країни. Основні з них такі:
1. Державна служба – це суспільно корисна діяльність по здійсненню управління, його забезпеченню, обслуговуванню людей, яка виконується на професійній основі працівниками державних органів, пов’язана зі здійсненням функцій керівництва, управління, контролю, нагляду, обліку та з іншими формами державної діяльності. Вона спрямована на реалізацію компетенції відповідних державних органів і організацій, закріплюється в законах та інших нормативно-правових актах. Це публічна служба, одним із видів якої є і служба в органах місцевого самоврядування.
Правові засади державної служби та служби в органах місцевого самоврядування закріпила Конституція України, згідно з якою основи державної служби визначаються виключно законами України. Це конституційне положення відкриває подальші можливості для становлення, розвитку і формування інституту законодавства про державну службу. Не дивлячись на те, що Основний Закон нашої держави не містить приписів, які б повно і всебічно регулювали державно-службові відносини, він включає значне число норм, які тією чи іншою мірою мають відношення до державного апарату, а відтак і до державної служби, встановлюють основи сучасної державної служби, надають можливості подальшого удосконалення конституційно-правових норм у цій сфері діяльності.
2. Розвиток конституційних засад державної служби в Україні пов’язаний з прийняттям законів та інших нормативних актів, які б регулювали весь спектр суспільних відносин у нашій державі щодо створення організаційних, соціальних, економічних, правових умов реалізації права громадян на державну службу. Важливе значення у вирішенні проблем правового регулювання державно-службових відносин має визначення пріоритетних напрямків у цій діяльності, розробка системного підходу до створення законодавства щодо інституту державної служби, окреслення кола державних органів та посадових осіб, що вправі регулювати основні правовідносини, які виникають у сфері державної служби.
3. Соціальне призначення державної служби полягає у виконанні завдань держави та реалізації її функцій, суть яких зводиться до забезпечення суверенітету, незалежності, демократичного розвитку України – соціальної, правової держави, де людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, а права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Завдання державної служби випливають з повноважень державних органів і мають бути закріплені у Законі України “Про державну службу” та знайти конкретизацію в законах та інших нормативно-правових актах, що регулюють порядок проходження окремих видів державної служби.
4. Функції державної служби випливають із основного її призначення – виконання завдань держави, а тому вони безпосередньо пов’язані з функціями держави і спрямовані на їх реалізацію через відповідні державні органи. В юридичній літературі розглядаються різні варіанти поняття функцій державного органу та їх видів. Стосовно функцій державної служби, то їх слід розглядати з позицій мети здійснення – забезпечення виконання завдань, що стоять перед відповідним органом (зовнішніми для нього), чи для забезпечення діяльності самої служби, оскільки державна служба (служба в органах місцевого самоврядування) не може поєднуватись лише з кадровим забезпеченням державних органів чи органів місцевого самоврядування. У цьому зв’язку, підтримуючи погляд щодо поділу функцій публічної служби на загальні, спеціальні (специфічні) і допоміжні, вважаємо, що загальні функції слід поділити на пов’язані з виконанням функцій державного органу і спрямовані на вирішення кадрового забезпечення державних органів та їх апарату, апарату органів місцевого самоврядування.
5. Принципи державної служби є ключовими, вихідними ідеями для інституту державної служби, основою його побудови, визначальними для суспільних, державно-службових відносин, витікають із них і відбивають їх закономірності. Принципи державної служби базуються на принципах адміністративного права, оскільки норми цієї галузі права суттєво впливають на регулювання державно-службових відносин, та, у свою чергу, формуються у тісному взаємозв’язку, діалектичній єдності із загально соціальними принципами, та принципами права.
Принципи державної служби тісно пов’язані також з принципами управління (державного управління), а останні впливають на формування системи принципів адміністративного права. Якщо адміністративне право розглядати як галузь права, яка регулює суспільні відносини у сфері державного управління, то адміністративно-правове регулювання безпосередньо пов’язане з державним управлінням у різних галузях і сферах, і витікає із нього. У принципах державного управління концентрується соціальний механізм його здійснення, визначаються напрямки діяльності держави і суспільства, людини. Принципи державного управління є орієнтирами діяльності суб’єктів права, служать критеріями поведінки учасників адміністративно-правових відносин, а принципи адміністративного права впливають на зміст управлінської діяльності, функціонування всього механізму адміністративно-правового регулювання, виражають і охороняють систему загальнолюдських цінностей громадянського суспільства.
Слід також наголосити на двосторонньому впливі щодо формування принципів адміністративного права і державної служби, оскільки принципи адміністративного права створюють базу для становлення і розвитку правового інституту – державної служби, а принципи державної служби – частина державної діяльності, в тому числі державного управління, впливають на систему та зміст принципів галузі права.
6. Поняття державної служби, щоб мати комплексний характер, повинне враховувати соціальний, політичний і правовий аспекти. Разом з тим при його виробленні слід відмовитися від тих елементів, які можуть розглядатися як самостійні явища або такі, що суттєво не впливають на поняття державної служби. Безумовно, що будь-яке поняття державної служби при його детальному науковому аналізі може бути визнаним неповністю досконалим.
Поділ служби на види пов’язується, в першу чергу, з таким аспектом, як місце її проходження (державна, служба в органах місцевого самоврядування, служба в державних установах, організаціях, на підприємствах, недержавних формуваннях). Конституційні засади поділу державної влади на гілки дозволяють виділити державну службу в органах законодавчої, виконавчої та судової влади. З урахуванням специфіки сфер і галузей державної діяльності державну службу можна поділити на цивільну і мілітаризовану, які також можуть бути піддані подальшому поділу.
Служба в органах місцевого самоврядування розглядається як самостійний вид публічної служби, є близькою за своїми характеристиками (характерними рисами) до державної. Зокрема, вона розглядається як професійна діяльність, пов’язана з зайняттям посад, спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та виконання окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом. Останні положення підкреслюють як роль, так і її зв’язок з органами виконавчої влади, державним управлінням та державною службою.
Безумовно, повністю ці види публічної служби не можна ототожнювати, але проблеми становлення, функціонування та розвитку місцевого самоврядування, діяльності органів місцевого самоврядування, їх виконавчих органів, проходження служби в органах місцевого самоврядування багато в чому співпадають з проблемами, які існують у формуванні та діяльності органів виконавчої влади, проходженні в них служби.
Зокрема, у сфері правового регулювання службових відносин, що виникають при проходженні служби в органах місцевого самоврядування, їх виконавчих органах, є низка невирішених проблем. Це стосується законодавчого визначення постійного перебування на службі (постійної основи), стабільності (посада займається лише на час обрання), системи категорій і рангів, створення кадрового резерву, атестації посадових осіб, підвищення кваліфікації, просування по службі та ін.
7. В умовах формування системи законодавства про державну службу в Україні, перегляду низки підходів до поняття, видів, порядку проходження державної служби, формування кадрового апарату, оцінки діяльності державних службовців та інших проблем, важливим вбачається не лише аналіз законодавчого регулювання державно-службових відносин в інших країнах, а визначення тих можливих елементів, які можуть бути запозичені нашою державою. Застосовуючи такий досвід, необхідно враховувати особливості системи чинного законодавства України національні традиції, міжнародні стандарти в регулюванні службово-публічних відносин тощо.
До положень, які можуть бути враховані законодавством України, на нашу думку, слід віднести, зокрема, досвід Німеччини щодо проходження підготовчої служби, призначення на посади чиновників довічно з метою підтримання стабільності державної служби та її наступництва, організації відбору на державну службу, проведення іспитів. Із французької та іспанської систем адміністрації доцільно запозичити те, що державу, як в центрі, та і на місцях представляють її посадові особи, які одночасно контролюють діяльність місцевих співтовариств щодо відповідності їх діяльності Конституції і законам. Корисним також вбачається досвід щодо систематизації законодавства про державну службу, яке об’єднане в окремому Кодексі адміністративних законів Іспанії під назвою “Державна служба”, ґрунтування публічної служби на концепції відділення політики від управління та ін.
В Англії перевіркою відповідності кандидатів на посаду вимогам займається спеціальний незалежний орган – комісія, яка оцінює кандидатів шляхом співбесід, а адміністрація може призначити на службу тільки тих кандидатів, яка мають посвідчення, видані комісією. Цим, як уявляється, зменшується можливість корупційних, дружніх, кумівських та інших дій при формування корпусу державних службовців, що дуже важливо для державної служби України.
Звертає на себе увагу досить повне регулювання державно-службових відносин у Російській Федерації на всіх рівнях, проведення чіткого понятійного розмежування по ряду істотних ознак між державною службою, службою в органах місцевого самоврядування і службою у приватному секторі, а відповідно і поняттями посадової особи в цих секторах, що сприяє визначенню місця державно-владних структур в організації громадського життя, формуванні громадянського суспільства. Такий підхід може стати корисним і для України.
8. У нинішніх умовах головною тенденцією розвитку суспільства і держави є встановлення та визначення напрямків реалізації державних функцій, які б забезпечували засади самоорганізації та самоврядування в державі, визначали державу як об’єднуючий інститут щодо стабілізації суспільства, становлення його як громадянського, створювали механізми захисту та забезпечення прав людини і громадянина. На такій основі мають встановлюватися функції державних органів, вирішуватися кадрові питання, визначатися характер взаємовідносин між основними елементами держави та суспільства, забезпечуватися їх правова регламентація в межах, передбачених Конституцією та законами України, за умов уточнення, а в необхідних випадках – зміни функцій, компетенції, форм і методів діяльності відповідних органів.
Практика державотворення та становлення державного апарату в Україні показує, що структурні перетворення в системі державних органів здійснюються, як правило, з центру, однак реформування, зміна системи, структури і компетенції центральних органів виконавчої влади залежать і від діяльності місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, роботі яких повинні бути притаманні оперативність, компетентність, активність у вирішенні загальнодержавних і регіональних (місцевих) проблем.
Розвиток і вдосконалення державної служби слід пов’язувати з чітким встановленням функцій відповідних органів, а також їх системи, структури, штатів, що дозволить оптимально визначити обсяг повноважень по кожній конкретній посаді, кожної посадової особи, слугуватиме утвердженню стабільності в системі і структурі органів виконавчої влади. Структурні реорганізації органів виконавчої влади мають проводитися за умов попереднього визначення реальної необхідності та напрямків зміни функцій і компетенції, форм і методів діяльності відповідних органів та їх структурних підрозділів, оскільки раціоналізація апарату державного управління вимагає приведення певних інституцій та численності їх службовців до рівня, який забезпечував би ефективну діяльність. Система посад державних службовців має визначатися в залежності від структури державного органу, тобто складу його внутрішніх підрозділів і форм їх взаємодії.
9. Головним напрямком удосконалення державної служби визнається її демократизація, визначення оптимальних організаційних структур. Норматив чисельності службовців різних категорій закріплюється у штатному розписі державних органів, що визначається затвердженою у встановленому порядку кількістю структурних підрозділів, які складаються із посадових одиниць (посад). Доцільно розрізняти штати адміністративно-управлінського (керівництво) й оперативного апарату (спеціалісти).
Наявність типових структур органів виконавчої влади визначає необхідність встановлення типових штатів, пояснюється існуванням загальних вимог, які ставляться посадами, групами посад до службовця, а процес управління, способи розв’язання управлінських завдань принципово не пов’язуються з характером суб’єкта (органу) чи об’єкта управління. Посадові вимоги незалежно від сфери чи галузі діяльності є принципово однаковими.
Разом з тим, посада – це структурна одиниця державного органу чи його структурного підрозділу. Тому поряд із типовими посадовими обов’язками і правами (повноваженнями) виникають такі, що відображають її особливості. При встановленні посади відповідним державно-правовим актом розробляється і її статус. Встановлення посади і включення її в структуру конкретного органу започатковує процес комплектування кадрами державного апарату, зайняття затвердженої посади та передбачає конкретизацію притаманних посаді повноважень у відповідних посадових положеннях і інструкціях, де відображаються як внутрішні взаємовідносини, так і зовнішні.
10. Класифікація посад державної служби на види проводиться в залежності від гілки влади, в якій вона здійснюється. Залежно від порядку проходження виділяють цивільну і мілітаризовану службу. На класифікацію посад впливає місце посади та її призначення в реалізації функцій і завдань держави. За цими критеріями можна виділити три типи посад – політичні, адміністративні, патронатні. Виділення цих видів посад безпосередньо витікає зі змісту і характеру державної діяльності, способів призначення та надання повноважень. Закон України “Про державну службу” в основі поділу посад на категорії як критерії визначає організаційно-правовий рівень органу, який приймає на посаду, обсяг і характер компетенції на конкретній посаді, роль і місце посади в структурі державного органу.
Якщо вести мову про вибір Україною європейської моделі розвитку державної служби, приведення класифікації посад у відповідність з євро-стандартами, то доцільно виділити в системі посад державної служби, по-перше, посади політичні, адміністративні, патронатні; по-друге, адміністративні посади поділити на цивільні і мілітаризовані; по-третє, визначити чотири категорії адміністративних посад (умовно А, В, С, D) зберігши, як критерії, крім рівня освіти, місце посади в структурі державного органу. Кількість рангів (чинів) може встановлюватись до п’яти по кожній посаді. Така система може застосовуватися і відносно визначення категорій посад в органах місцевого самоврядування.
Правовий статус державного службовця похідний від змісту державної служби як правового і організаційного інституту. Залежно від місця служби (органу, організації), де повноваження виконуються державними службовцями, поняття державного службовця розглядають у широкому чи вузькому значенні. У широкому значенні до державних службовців відносять фізичних осіб, які здійснюють державні функції не лише в державних органах, а і в інших державних організаціях – на підприємствах, в установах. У вузькому значенні державні службовці визначаються як особи, які займають посади в державних органах та їх апараті, на оплатній, професійній основі виконують завдання і функції держави. Заробітну плату вони отримують за рахунок державних коштів.
На думку автора, при формуванні поняття “державний службовець” необхідно виходити з ознак, які відрізняють цю категорію службовців від інших, та те, яким буде підхід законодавця до визначення – в широкому чи вузькому розумінні, адже мова може вестись про всіх службовців, діяльність яких пов’язана з виконанням певних завдань і функцій держави, її органів, установ і організацій, чи лише про “чиновників” – службовців державних органів та їх апарату або ще вужче – службовців органів виконавчої влади та їх апарату. Поняття, яке може бути сприйняте законодавцем в цілому та апробоване до законодавчого закріплення залежно від широкого чи вузького трактування державної служби, як уявляється, може мати такий зміст: “Державними службовцями є громадяни України, які здійснюють професійну діяльність на посадах (або адміністративних посадах) у державних органах та їх апараті (органах виконавчої влади та їх апараті), на державних підприємствах, у державних установах (організаціях), наділені повноваженнями щодо практичного виконання функцій і завдань, покладених державою на відповідні органи і організації для забезпечення реалізації громадянами своїх прав у різних галузях і сферах суспільної діяльності, і отримують заробітну плату за рахунок державних коштів”.
Класифікація державних службовців на види (групи) може здійснюватися за різними критеріями (ознаками). Головним є визначення критерію, який покладається в основу віднесення працівників до державних службовців та певних їх груп (видів). У зв’язку з цим необхідно визначити чіткі межі між державно-службовими (публічно-правовими) відносинами та відносинами, що мають приватно-правовий характер, регулюються нормами трудового права, трудовою угодою (контрактом).
11. Єдиного законодавчого визначення поняття “посадова особа”, “службова особа”, “державний службовець” не існує. Однак, якщо в основу класифікації державних службовців покласти види службової діяльності та суб’єктну приналежність органу (організації), де служба здійснюється, то всі державні службовці можуть поділятись на тих, що займають “політичні посади”, і тих, що займають “адміністративні посади”. Серед адміністративних посад можна виділити посади керівників, заступників керівників та представників влади – які не завжди є керівниками, але їх посади пов’язані з вирішенням низки специфічних завдань (контролюючих чи наглядових), повноваження поширюються на осіб (юридичних чи фізичних), які їм не підпорядковуються, та вправі застосовувати у практичній діяльності заходи адміністративного примусу (впливу), в тому числі адміністративні стягнення.
Найбільш принципово важливим є розмежування політичних і адміністративних посад в органах державної влади. Політична посада – це визнана Конституцією та законами України посада в органах державної влади, яка обіймається внаслідок обрання на неї українським народом або призначення всенародно обраними носіями державної влади на визначений законом термін чи з метою реалізації політичної програми. Адміністративні посади – це посади (професійна діяльність осіб) в органах виконавчої влади (державної влади, якщо законодавство про державну службу буде поширюватись і на працівників апаратів судів, прокуратури та інших органів) щодо практичного виконання їх функцій і завдань та які отримують заробітну плату за рахунок коштів Державного бюджету України. Державні службовці, що обіймають адміністративні посади, наділені державно-владними повноваженнями для здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій.
12. Статус посади визначається з її встановленням та характеризує посадове положення службовця, який її займе, розпочинається після зарахування особи на державну службу. Особливості правового статусу посади обумовлюють зміст вимог до претендента на її зайняття, відображають сутність і зміст державно-службових відносин, поєднуючи елементи інституту державної служби від вступу на неї до завершення. Він являє собою сукупність правил проходження державної служби – прав, обов’язків, обмежень, заборон, гарантій, соціального захисту, відповідальності. Через названі категорії статус розвивається, а відтак зміна державно-службових відносин веде до зміни правового статусу державних службовців.
Конкретні права та обов’язки державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються в посадових положеннях та інструкціях. Зайняття громадянином посади державного службовця зумовлюється рядом обставин, серед яких освіта, досвід роботи на державній службі, відповідна кваліфікація тощо. Але зайняття посади державного службовця тієї чи іншої категорії передбачає, що особа, яка на неї претендує, має моральне право на цю посаду. Моральний бік полягає в тому, що не лише за професійними чи освітніми якостями особа може зайняти чи займає відповідну посаду державного службовця, а й за своїми моральними якостями, ставленням до людей, їх гідності, честі, відповідальністю.
Шляхи і способи вирішення кадрових проблем у сфері державної служби і служби в органах місцевого самоврядування полягають у створенні і забезпеченні загальнонаціональної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. Мета такої системи – забезпечити підготовку молоді до державної служби, безперервність і обов’язковість навчання всіх службовців для професійного зростання, реалізації кар’єри, просування по службі, що давало б можливість планувати процеси підготовки, перепідготовки, підвищення кваліфікації, забезпечити потреби державних органів і їх апарату, органи місцевого самоврядування кадрами, враховувати особисті інтереси працівника. Тому одним із напрямків впровадження наукової організації праці державних службовців є не лише опрацювання вимог, що висуваються до особи службовця, а і вимог до підготовки фахівців відповідного рівня.
14. Кожний новий етап розвитку суспільства і держави вимагає відновлення кадрового корпусу. Елементами процесу комплектування державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування є виявлення кількісних та якісних потреб у кадрах, їх підготовка, добір, розстановка, визначення способів зайняття посад, встановлення правових засад проходження державної служби чи служби в органах місцевого самоврядування, шляхів підвищення кваліфікації, визначення засад перевірки виконання службовцями покладених на них завдань. Держава повинна завжди мати кадровий резерв для заміщення посад різних рівнів, а відповідно підготовка і виховання кадрів продовжують займати вагоме, місце в системі формування державного апарату та апарату органів місцевого самоврядування (апарату органів публічної влади).
Відповідальність за стан кадрового забезпечення центральних та місцевих органів виконавчої влади покладається на їх керівників. Контроль за кадровим забезпеченням державної служби, а також розробка практичних рекомендацій, інформаційних, інструктивних матеріалів, спрямованих на подальше вдосконалення роботи з кадрами, здійснюється Головним управлінням державної служби України, органами виконавчої влади і підпорядкованими їм структурами.
15. Етика державного службовця – це ті моральні і правові (юридичні) вимоги, які ставляться до особи, що претендує на зайняття посади державного службовця та до державного службовця в процесі виконання ним завдань і функцій держави, її органів. Проблеми моралі, поведінки державних службовців, а відповідно і культури державного управління можна звести до трьох груп. Перша, і головна, – це поведінка державного службовця у відносинах з громадянами. Друга стосується питань раціональної організації роботи державного органу, установи – поведінка у внутрішньо організаційних відносинах – з керівниками і підлеглими. Третя – це поведінка державного службовця у відносинах з іншими державними органами та установами, в тому числі не підпорядкованими, об’єднаннями громадян і релігійними організаціями, міжнародними організаціями, іноземними установами та іноземцями.
Одним із негативних явищ, що впливають на якість державної служби, репутацію державних службовців та ставлення до них громадян, а самих державних службовців – до дорученої справи, є корупція, яка створює серйозні перепони в розвитку демократичних перетворень, у становленні держави як соціальної, правової. У механізмі боротьби з корупцією в державних органах, органах місцевого самоврядування та правоохоронній сферах необхідно вирішити значну кількість проблем, але три з них можна назвати ключовими: кадрова проблема; удосконалення законодавства – спрямування його на вироблення заходів запобігання корупції; широке застосування організаційних та економічних (матеріальних) заходів в попередженні і припиненні корупційних діянь.
16. При вступі на державну службу громадяни України не мають ніяких привілеїв, не піддаються ніяким правовим обмеженням, але норми Закону України “Про державну службу” дають можливість виділити три умовні групи вимог, дотримання яких необхідне для вступу на державну службу та її проходження. Перша група – це вимоги щодо правового статусу особи. Однією з головних є та, що на державну службу можуть бути зараховані лише особи, які мають громадянство України.
У законодавчому порядку встановлені заборони, пов’язані з прийняттям на державну службу. Так, особи, визнані у встановленому порядку недієздатними або ті, що мають судимість, несумісну з зайняттям посади, не можуть зараховуватись на державну службу. Це стосується і випадків прийняття на державну службу осіб, що будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є близькими родичами чи свояками (крім патронатної служби). Державна служба не може бути пов’язана з зайняттям посади в двох або більше органах чи організаціях, незалежно від того, державні вони, чи ні.
Друга група вимог пов’язана з встановленням обмежень для державних органів та посадових осіб при вирішенні питання про зарахування на державну службу. Вони, на перший погляд, стосуються державних органів та посадових осіб, але мають пряме відношення і до особи, громадянина. При зарахуванні на державну службу неприпустимими є будь-які прямі чи непрямі обмеження, пов’язані з соціальним і майновим станом, походженням, расовою чи національною приналежністю, статтю, кольором шкіри, політичними поглядами, релігійними переконаннями, місцем проживання, а також іншими обставинами, якщо громадянин має відповідну освіту і професійну підготовку.
Третя група стосується спеціальних вимог, що висуваються до особи, яка претендує на зайняття відповідної посади в державному органі чи його апараті. Вона пов’язана з рівнем освіти і кваліфікації (професійної підготовки). У деяких випадках законодавчо встановлені мінімальні кваліфікаційні вимоги.
17. Стабільність державної служби, формування її з осіб, здатних ставити та вирішувати державно-правові, управлінські проблеми, залежить від рівня соціальної захищеності, які держава їм надає за умови належного виконання службових повноважень, та створення можливості для нормального життя після завершення служби завдяки пенсійному забезпеченню. Безумовно, економічні чинники виступають, у першу чергу, стимуляторами службової діяльності, але лише за адекватної оцінки результатів праці та з урахуванням інших елементів соціально-правового і морального забезпечення.
Тому вдосконалення правових засад функціонування державної служби поряд з чітким законодавчим закріпленням її основ вимагає перегляду системи оплати праці державних службовців відповідно до схеми, в загальних рисах визначеної Концепцією адаптації інституту державної служби в Україні до стандартів Європейського Союзу.
Моральне і матеріальне стимулювання праці державних службовців поєднуються з встановленням і застосуванням до них у разі потреби різних заходів індивідуальної юридичної відповідальності за невиконання або неналежне виконання службових обов’язків, порушення законності і дисципліни, заподіяння матеріальної шкоди державі, підприємству, установі, організації, громадянам. Заходи відповідальності є важливим засобом виховання державних службовців.
18. Розвиток та підвищення ефективності державної служби базується на конституційних положеннях, в яких визначені принципові засади функціонування державної влади і місцевого самоврядування, встановлена пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності владних інституцій. Однак ця регламентація вже не повною мірою відповідає потребам управлінської політики і практики. Це стосується як законодавчого регулювання діяльності публічно-владних інститутів, так і організаційного.
Системні й структурні зміни в управлінській сфері не можуть бути необдуманими, необґрунтованими, хаотичними. У зв’язку з цим основними напрямками розвитку та підвищення ефективності державної служби, на думку автора, можна визнати: створення нової правової бази щодо врегулювання державно-службових відносин; удосконалення кадрового і організаційного забезпечення управлінської діяльності, її фінансово-економічних основ, наукового та інформаційного забезпечення; вироблення механізмів підконтрольності й підзвітності діяльності державних службовців; удосконалення регіонального і місцевого управління; вирішення проблем поділу посад у сфері публічної служби на політичні, адміністративні і патронатні; створення завершеної системи управління державною службою; правильний розподіл форм і кооперацій управлінської діяльності на рівні галузі чи сфери; науково організований підбір кадрів, їх розстановка, підготовка спеціалістів необхідної кваліфікації та визначення їх необхідної чисельності; впровадження в управління нових інформаційних технологій, в тому числі систем інформування керівників при прийнятті управлінських рішень; належне стимулювання праці державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування; антикорупційна спрямованість законодавства про публічну службу; конкретизація юридичної відповідальності за окремі види правопорушень; підвищення загальної та правової культури управлінців, удосконалення системи їх виховання; чітке визначення напрямків громадського контролю у сфері публічно-правових відносин та діяльності владних інституцій.
19. Важливе значення у реформуванні системи державного управління та місцевого самоврядування має належна оцінка діяльності праці посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування як поточна – щорічна, так і основна – періодична атестація. На сьогодні не існує єдиної системи оцінки професійних, ділових, моральних якостей, а оскільки критерії та показники якості роботи державного службовця не враховують специфіки проходження служби в окремих галузях і сферах, то можливі різні підходи до оцінки як критеріїв, показників оцінки, так і до об’єктивності самої оцінки. У щорічній оцінці діяльності службовців є широке коло для особистого розсуду керівника. Тому атестація має стати дійсно головною формою перевірки та оцінки якості управлінських кадрів. У зв’язку з цим дієвість атестації залежить від низки факторів. Зокрема від того, наскільки обґрунтовані та продумані вимоги, пов’язані з окремими етапами роботи по організації і проведенню атестації, оформленню необхідної документації; від рівня кваліфікації керівника, секретаря і членів комісії; забезпечення умов для проведення атестації; забезпечення можливостей по виконанню рекомендацій атестаційної комісії; рівня правової врегульованості порядку проведення атестації.
20. Впливовим напрямком підвищення ефективності державного управління, а одночасно функцією органів публічної влади та їх посадових осіб є здійснення контролю.
Контроль у сфері державної служби полягає в забезпеченні нормальної роботи державних органів та їх апарату, кожного керівника, посадової особи. Важливо створити такий механізм здійснення контролю, який би не був спрямований виключно на виявлення недоліків, порушень, а, зокрема, на профілактику та попередження порушення законності і дисципліни, вивчення й узагальнення кращих зразків у діяльності управлінських структур, розповсюдження позитивного досвіду, підвищення ефективності роботи підконтрольних об’єктів, вирішення кадрових питань, заохочення службовців, які належним чином виконують свої функції і завдання, тощо. Спрямування ж контрольної діяльності лише на виявлення негативних сторін діяльності, зобов’язування осіб, що проводять контрольні перевірки, за будь-яких обставин знайти недоліки призводить до втручання у діяльність підконтрольних, не сприяє покращенню роботи органів виконавчої влади та їх апарату, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, їх посадових осіб, усього корпусу службовців.
21. Реформування будь-яких інституцій чи суспільних явищ не може мати остаточного і закінченого характеру. Розвиваються і виникають нові суспільні відносини, з’являються нові рішення певних проблем, змінюється соціально-політична, економічна ситуація, а відповідно змінюються форми, методи, підходи до їх розв’язання. Це стосується і державної служби та служби в органах місцевого самоврядування.
Аналіз досвіду розвитку державної служби (вітчизняного та зарубіжного) дозволяє говорити про існування різних підходів до реформування державної служби, але він дозволяє стверджувати, що у побудові державної служби слід виходити з функцій державних органів, розподілу їх між цими органами, визначення повноважень (компетенції) відповідних органів та їх посадових осіб.
З урахуванням системи державних органів і виділення в них трьох типів державних посад – політичних, патронатних і адміністративних – мають будуватися система законодавства про державну службу, розроблятись напрямки змін до діючої.
Уявляється, що внесенням змін і доповнень до чинного Закону України “Про державну службу” ці питання вирішити неможливо. Доцільно не латати чинний закон, а розпочати інтенсивну роботу з підготовки