Державне управління пожежною безпекою України (організаційно-правовий аналіз за матеріалами діяльності Державного департаменту пожежної безпеки)

Краткое описание

ЗМІСТ

Перелік умовних скорочень

3
Вступ

5
Розділ 1. Загальні засади державного управління у сфері пожежної безпеки України та зарубіжних країн

1.1. Історичні аспекти формування й розвитку державного управління у сфері пожежної безпеки в Україні 17
1.2. Особливості організаційного та правового забезпечення пожежної безпеки в зарубіжних країнах 30
1.3. Сучасний стан пожежної безпеки в Україні, критерії її оцінки та проблеми забезпечення 41
Висновки до першого розділу
53
Розділ 2. Організаційні і функціональні основи побудови державного управління пожежною безпекою в Україні

2.1. Сутність державного управління пожежною безпекою в су-часній Україні 56
2.2. Система державного управління пожежною безпекою в Укра-їні 73
2.3. Організаційна і функціональна структура управління державною пожежною охороною в Україні 88
Висновки до другого розділу
103
Розділ 3. Основи правового забезпечення державного управління пожежною безпекою в Україні

3.1. Організаційно-правові аспекти вдосконалення державного управління пожежною безпекою в Україні 109
3.2. Правові основи побудови, функціонування та законодавчого забезпечення системи державного управління пожежною безпекою в Україні 125
3.3. Реформування органів управління системи державної пожежної охорони в контексті вимог Концепції адміністративної реформи в Україні 140
Висновки до третього розділу

155
Висновки
158
Список використаних джерел
176
Додатки 203

ВСТУП

Актуальність теми. Забезпечення пожежної безпеки населених пунктів і територій є одним із головних чинників, що впливають на економічний розвиток держави. Питання безпеки та захисту населення в Україні, об’єктів та національного надбання і території держави від пожеж і їх наслідків мають розглядатися як невід’ємна частина державної політики у сфері національної безпеки і державного будівництва, тобто як одна з найбільш важливих функцій діяльності вищого та центральних органів виконавчої влади України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, міських, районних, районних у містах державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування та їх виконавчих комітетів. У зв’язку з цим вивчення історії розвитку та формування державного управління у сфері пожежної безпеки в Україні в минулі століття мають важливе наукове значення, оскільки з його аналізом пов’язане дослідження таких кардинальних питань, як роль держави у підтримці забезпечення пожежної безпеки, взаємодія пожежної охорони із владними структурами, населенням та громадськими організаціями, вплив стану пожежної безпеки населених пунктів і об’єктів на соціально-економічний розвиток держави, довкілля та добробут населення.
Минуле століття в історії людства пов’язане з прискоренням науково-технічного прогресу, введенням в експлуатацію промислових об’єктів з підвищеною пожежною небезпекою, впровадженням високоенергонасичених технологій, збільшенням поверховості будинків та будівництва підземних споруд, широким застосуванням у виробництві та побуті синтетичних і полімерних матеріалів. Для України характерна і висока концентрація потенційно небезпечних підприємств, які несуть постійну загрозу виходу з-під контролю людини великої кількості сильнодіючих отруйних речовин, що можуть шкідливо впливати на здоров’я людей, тваринний та рослинний світ.
Важливим аспектом цієї проблеми є і те, що окремі регіони України, почи-наючи ще з ХІХ століття, знаходяться далеко не на однаковому рівні соціально-економічного розвитку і різняться між собою за станом пожежної безпеки, рівнем організації пожежної охорони, участю населення у розвитку пожежної справи, фінансовим та ресурсним забезпеченням пожежно-рятувальних підрозділів та добровільних пожежних формувань.
Внаслідок диспропорції у розміщенні продуктивних сил, Україна зазнала значних техногенних навантажень, які, в свою чергу, ускладнили функціонування техносфери і супроводжуються посиленням антропогенної дії на довкілля. Крім того, велике навантаження регіонів промисловими і енергетичними об’єктами, об’єктами військово-промислового комплексу, з урахуванням значного зношення їх основних фондів, збільшує ймовірність виникнення пожеж та аварій, збитки від яких можна порівняти тільки із збитками від воєнних конфліктів.
Від пожеж потерпає не тільки економіка, а і культурні пам’ятники як націо-нального, так і світового значення – театри, палаци, музеї, храми, бібліотеки тощо. Величезні втрати несе суспільство від лісових і торф’яних пожеж, внаслідок чого забруднюється повітряне і водне середовище, знищуються природні ресурси.
У зв’язку з наведеною техногенною ситуацією в Україні, існує гостра необхідність удосконалення державної політики щодо вирішення завдання надзвичайної ваги – поряд із забезпеченням сталого соціально-економічного розвитку країни ефективно супроводжувати формування безпечного стану життєдіяльності суспільства і кожної людини, забезпечувати належний рівень пожежної безпеки, удосконалювати відповідну нормативно-правову базу з урахуванням принципів міжнародного права.
Подальший розвиток і ефективне реформування економіки України можливі лише за умови збереження існуючих матеріальних цінностей у державі та їх подальшого примноження. Руйнівна сила вогню зводить нанівець результати людської праці не тільки теперішнього, а і попередніх поколінь. Наслідки від пожеж особливо тяжкі в сучасних умовах, коли вирішуються питання виходу з економічної кризи та подальшого зміцнення української держави.
У той же час, відсутність відповідної нормативно-правової бази, чіткості в організації структури державної пожежної охорони, вчасної розробки, а на даний момент і реалізації загальної концепції національної безпеки, невиконання державних програм у сфері пожежної безпеки призвели до прорахунків у визначенні основних напрямків внутрішньої політики держави щодо захисту населення і територій від пожежної небезпеки. Це, у свою чергу, негативно позначається на багатьох сферах життєдіяльності людей, впливає на поглиблення кризових процесів, призводить до відомчої ізольованості органів управління і сил швидкого реагування, дублювання структурних підрозділів.
Успішне вирішення цього питання можливе лише за умови науково обґрунтованого вивчення ситуації, що склалася у сфері пожежної безпеки та наданні конкретних пропозицій і рекомендацій щодо системи її регулювання. Від цього залежить наскільки повно держава зможе реалізувати конституційні права щодо безпеки життя людини та життєдіяльності населення.
Усе зазначене зумовило вибір теми, визначило мету, завдання та структуру дисертаційного дослідження. Обрана тема набуває актуальності в контексті розв’язання низки проблем, спричинених реформуванням державної пожежної охорони України у зв’язку з передачею її з МВС України до МНС України.
Принциповими моментами цього дослідження є організаційно-правова характеристика теперішньої структури системи державного управління пожежною безпекою в Україні у порівнянні і на прикладах подібностей та відмінностей головних функцій, основних завдань державної пожежної охорони як у складі МВС України, так і в складі МНС України; характеристика наявних видів протипожежної служби, їх фінансового та ресурсного забезпечення; визначення місця і ролі органів управління державною пожежною охороною. Останнє є особливо актуальним в умовах соціально-екологічної кризи в Україні, пов’язаної з недостатньо виваженою стратегією держави у сфері пожежної безпеки.
Заслуговує на увагу визначення та впровадження нових термінів з питань пожежної безпеки і перейменування “пожежної охорони” на “пожежно-рятувальну службу”, що найбільш чітко відповідатиме призначенню та суті діяльності, а також визначенню загальних правових, організаційно-управлінських, науково-технічних, економічних, соціальних та інших основ забезпечення пожежної безпеки в Україні.
Слід відзначити, що в сучасній юридичній літературі недостатньо досліджені теоретичні та прикладні аспекти державного управління пожежною безпекою. Існує низка робіт з цього питання ще з часів радянського періоду, у яких увага приділялась переважно організаційно-структурному та соціальному аспектам. Це, насамперед, роботи Ю.І. Аболенцева, І.А. Бірюкова, М.М. Брушлінського, В.М. Гавриле, Ю.М. Глуховенка, П.П. Гусєва, Ю.Ф. Дроздова, М.І. Єропкіна,
Б.Е. Касимова, І.Ф. Кімстача, А.Ф. Майдикова, В.М. Медведєва, А.К. Міхеєва, П.С. Савельєва, В.Л. Семікова та інших.
Аналіз наукової літератури, законодавства України і зарубіжних країн, а також особистий досвід дозволили авторові обґрунтувати свої висновки і пропозиції з урахуванням потреб практичної діяльності державної пожежної охорони та можливості їх реалізації у нинішніх умовах, пов’язаних із зміною у підпорядкуванні ДПО. Крім того, здобувач пропонує комплекс досліджень, які розширюють коло взаємопов’язаних теоретичних та практичних питань організації ефективного та оперативного управління органами та підрозділами державної пожежної охорони у звичайних умовах та при ускладненні оперативної обстановки.
У даному дослідженні, з урахуванням підпорядкування Державного департаменту пожежної безпеки МНС України, узагальнюється досвід діяльності державної пожежної охорони України протягом останнього десятиріччя, пропонується механізм її перебудови та оптимізація структури.
Автор наголошує, що структурна перебудова діяльності державної пожежної охорони на сучасному етапі та у подальшому повинна здійснюватись у таких напрямках: створення цілісної концепції забезпечення пожежної безпеки держави відповідно до історичних, економічних, соціальних та культурних особливостей розвитку українського суспільства; удосконалення чинного законодавства у сфері пожежної безпеки України; адекватна зміна правовідносин органів державного управління з юридичними і фізичними особами у сфері пожежної безпеки в умовах ринкових відносин.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота спрямована на виконання основних положень Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” від 22 липня 1998 р. № 810; Послання Президента України до Верховної Ради України „Україна: Поступ у ХХІ століття. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки” в контексті розвитку пріоритету безпеки життєдіяльності людини.
Обраний напрям дослідження безпосередньо пов’язаний з планами наукових досліджень Українського науково-дослідного інституту пожежної безпеки МНС України за темою „Правові основи забезпечення пожежної безпеки в Україні” та Академії цивільного захисту України за темою „Проблеми забезпечення пожежної безпеки держави в умовах ринкових відносин”.
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в дослідженні загальних засад державного управління пожежною безпекою в Україні та зарубіжних країн, визначенні теоретичних положень та обґрунтуванні нормативно-правового і організаційного забезпечення пожежної безпеки в Україні, а також у розробці конкретних висновків і пропозицій щодо вдосконалення організаційного і правового механізму державного управління пожежною безпекою в Україні.
Для досягнення поставленої мети дисертантом визначено такі основні завдання:
– вивчити загальні засади та історичні аспекти формування і розвитку державного управління пожежною безпекою в Україні у т. ч. його принципи, функції, методи і форми управління;
– провести аналіз сучасного стану з пожежами, їх наслідками у державі та ефективності діяльності державної пожежної охорони;
– визначити рівень законодавчого забезпечення у сфері пожежної безпеки в Україні у період її становлення і розвитку;
– дослідити особливості організаційного і правового забезпечення діяль-ності служб пожежної охорони в зарубіжних країнах;
– обґрунтувати напрями теоретичного та практичного вдосконалення держав-ного управління пожежною безпекою в Україні та його організаційних і правових складових;
– визначити потребу в уточненні основних термінів та визначень з питань пожежної безпеки;
– розкрити зміст системи державного управління пожежною безпекою в Україні, використовуючи історичний, практичний та зарубіжний досвід;
– проаналізувати стан і тенденції розвитку державної пожежної охорони в системі державного управління пожежною безпекою в Україні;
– провести аналіз нормативно-правової бази системи державного управління пожежною безпекою в Україні;
– розробити пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства та нормативно-правових актів з питань пожежної безпеки;
– розробити проекти законодавчих та нормативно-правових актів з питань державного управління пожежною безпекою в Україні;
– дослідити основні напрями реформування органів управління державної пожежної охорони в контексті адміністративної реформи в Україні та запропонувати авторські рішення щодо Концепції і Програми забезпечення пожежної безпеки України.
Об’єктом дослідження є пожежна безпека як складова національної без-пеки України та іманентна функція держави.
Предметом дослідження є вітчизняна та зарубіжна нормативна база, що визначає правовий статус, організацію та діяльність органів державного управління пожежною безпекою в Україні, практика її застосування, особливості реформування організаційно-правових засад щодо створення сучасної системи управління державною пожежною охороною.
Теоретична база. У дисертаційному дослідженні використано фундаментальні праці з проблемних питань правового забезпечення організаційно-управлінської діяльності таких дослідників: В.Б.Авер’янова, Б.М. Андрушківа, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьєва, В.І. Барка, С.Н. Власова, Б.А. Гаєвського, В.О. Глушкова, І.П.Голосніченко, С.Т. Гончарука, М.М. Дорогих, К.К. Жоля, А.П. Закарлюка, В.С. Зеленецького, Р.А.Калюжного, А.С. Колодія, Я.Ю. Кондратьєва, О.В. Копана, Л.Т. Крищенко, В.А.Лаптія, А.В. Марченка, О.А. Машкова, М.І. Мельника, П.П. Михайленка, В.Л. Наумова, Н.Р. Нижник, В.І. Олефіра, О.І. Остапенко,
В.М. Плішкіна, В.Г. Регульського, Ю.І. Римаренка, В.В.Тертички, Ю.Л. Титаренка, В.В. Цвєткова, В.М. Шаповала та інших.
Теоретичні розробки дисертанта базуються на основі дослідження чинного законодавства України, стану з пожежами та їх наслідками, аналізу діяльності Державного департаменту пожежної безпеки та зарубіжного досвіду, а також спеціальної літератури з проблем, висвітлених у дисертації.
Базовими джерелами права були Конституція України, Закони України, насамперед: „Про пожежну безпеку”, „Про аварійно-рятувальні служби”, „Про основи національної безпеки України”, а також Концепція адміністративної реформи в Україні. Як джерела дослідження використані нормативно-правові акти Президента України та Кабінету Міністрів України, які регулюють діяльність органів виконавчої влади у сфері пожежної безпеки. При написанні дисертаційного дослідження автором були використані Інтернет - ресурси з даної проблематики та нормативно-правові акти, що регулюють діяльність органів управління пожежною безпекою в зарубіжних країнах.
Цей напрямок досліджень представлено в роботах таких вітчизняних і зарубіжних авторів: С.С. Алексєєва, О.М. Бандурки, В.О. Василенка, М.С. Вертузаєва, В.Г. Вишнякова, А.А. Волкова, П.А. Воробея, А.А. Воронова, В.К. Гижевського, М. Гравітца, Є.Ф. Додіна, О.М. Джужи, Г.Г. Зуйкова, М.М. Іванова, В.П. Казимирчука,
М.Й. Кржанського, В.А. Козлова, В.О. Котюка, В.Н. Кудрявцева, В.В.Лапаєва, І.І. Ларіна, А.Ф. Майдикова, В.Д. Малкова, М.Н. Маркова, М.Н. Марченка, В.Ф. Опришка, Л.П. Попова, О.Ф.Скакуна, В.П. Столбового, В.Я. Тація, В.І. Фалика, В.І. Шакуна, В.О. Шамрая, В.А. Шеховцова, А.М. Яковлєва та ін.
Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність сучасних методів і принципів наукового пізнання. Дисертаційне дослідження проведено на засадах системного підходу і соціологічної теорії.
Дисертантом з використанням загального наукового діалектичного методу дослідження проаналізовано чинне законодавство та практику його застосування у сфері пожежної безпеки. У роботі широко використовувався метод порівняльного правового дослідження, який дозволив через співставлення нормативно-правових актів простежити етапи становлення та розвитку пожежної справи в Україні.
Філософські методи (принципи об’єктивності, історизму) застосовувались насамперед для систематизації і класифікації використаних джерел та фактологічного матеріалу, встановлення вірогідності і повноти інформації. За допомогою конкретно-історичного методу було вивчено розвиток законодавства дореволюційної Росії, СРСР, зарубіжних країн (США, Англії, Німеччини, Франції, Японії та ін.), розвиток законодавства у сфері пожежної безпеки за роки незалежності України.
Системний, структурно-функціональний, історико-порівняльний та інші методи використовувалися для з’ясування діалектичного зв’язку між функціями та структурою системи державного управління пожежною безпекою, між правовою діяльністю та правовими відносинами у цій сфері.
Законодавство України у сфері пожежної безпеки розглянуто з позиції історичної обумовленості. Проведено порівняльний аналіз закономірностей законодавства різних історичних періодів, що дозволило виявити певні тенденції його становлення та розвитку. У роботі використано методи документального аналізу, експертних оцінок, опитування, а також формально-юридичний, соціологічний та статистичний методи.
Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим в українській юридичній науці комплексним монографічним дослідженням поняття та змісту державного управління пожежною безпекою в Україні, здійсненим з урахуванням нових ідей та тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері, а також із визначенням напрямків удосконалення законодавства з цього питання. Наукова новизна дослідження визначається також тим, що в ньому:
- уперше здійснено комплексний аналіз державного управління пожежною безпекою в умовах нової суспільно-політичної ролі держави у процесі розвитку державотворення в Україні;
- узагальнено історичний досвід формування і розвитку державного управ-ління у сфері пожежної безпеки зарубіжних країн і України, а також розкрито зміст принципів, функцій, методів і форм державного управління у цих країнах за умов історичної зміни змісту та характеру державного управління;
- визначено найбільш важливі особливості організаційного та правового забезпечення пожежної безпеки в зарубіжних країнах, які пропонуються для використання у діяльності органів державної пожежної охорони України;
- визначено сутність цілісної моделі державного управління у сфері пожежної безпеки України і розроблено пропозиції стосовно правового забезпечення діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у цій сфері;
- сформульовано низку взаємоузгоджених основних термінів і визначень пожежно-управлінського та пожежно-правового характеру, серед них: „безпека”, „техногенна безпека”, „природна безпека”, „пожежна безпека”, „пожежна охорона”, „вимоги пожежної безпеки”, „примусовий захід”, „експертиза з питань пожежної безпеки”, „пожежно-рятувальна служба”, „оперативно-тактичні дії підрозділів пожежно-рятувальної служби”, „розслідування пожежі”, „пожежно-технічна експертиза” і т. п., що розкривають усі аспекти функціонування структури системи державного управління у цій сфері та її складової – державної пожежної охорони;
- запропоновано зміни до законодавства з питань пожежної безпеки шляхом розробки нової редакції Закону України „Про пожежну безпеку”, Концепції та Програми забезпечення пожежної безпеки України до 2010 року, Положення про Державний департамент пожежної безпеки, Положення про місцеву пожежну охорону, Положення про МНС України, Про символіку МНС України та ін., а також пропозицій до законопроектів „Про місцеві державні адміністрації”, „Про місцеве самоврядування в Україні”, „Про структуру МВС України” та інші.
- запропоновано основні принципи подальшого реформування органів управління державною пожежною охороною в контексті вимог Концепції адміністративної реформи в Україні з урахуванням розроблених дисертантом концептуальних та науково-методичних положень та вдосконалення організаційно-правового механізму управління у сфері пожежної безпеки, який створюватиме умови для якісного здійснення змістовно визначених функцій обліку та аналізу, планування, організації і координації, контролю та стимулювання.
Теоретичне та практичне значення одержаних результатів. Отримані результати дисертаційного дослідження мають науково-теоретичне і практичне значення. Теоретичне значення роботи полягає в тому, що вперше в Україні державне управління пожежною безпекою розглядається автором як підсистема державного управління (елемент системи національної безпеки), що може бути враховано при формуванні нової структури державної пожежної охорони у системі МНС України.
Практична значимість проведеного дослідження полягає у тому, що його зміст і результати були використані для удосконалення і наповнення українського законодавства та підвищення ефективності механізму державного управління пожежною безпекою в Україні. Автором, на основі висновків і положень дисертаційного дослідження, розроблено відповідні законопроекти та нормативно-правові акти з питань пожежної безпеки, які в установленому порядку були направлені до Кабінету Міністрів України, як-от:
– проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до Закону України “Про пожежну безпеку” (нова редакція, вихідний МВС України 20 січня 2001 р., № 355 /кв);
– проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до деяких законів України” (прийнятий Верховною Радою України 12 вересня 2002 р., № 138-IV);
– проект Закону України “Про внесення змін та доповнень до деяких законів України” (прийнятий Верховною Радою України 18 вересня 2003 р., № 1181-ІV);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про стан забезпечення по-жежної безпеки та заходи щодо її поліпшення” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 21 жовтня 1999 р., № 1943);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про деякі питання пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 2 лютого 2002 р., № 112);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про Державний департамент пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 11 квітня 2002 р., № 500);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Програми забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 1 липня 2002 р., № 870);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про затвердження Положення про місцеву пожежну охорону” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 2 лютого 2003 р., № 202);
– проект постанови Кабінету Міністрів України “Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України з питань державного управління у сфері пожежної безпеки” (прийнятої Кабінетом Міністрів України 4 червня 2003 р., № 873);
– проект Указу Президента України “Про символіку МНС України” (прийнятий Указом Президента України 8 вересня 2003 р., № 950).
Викладені у досліджені положення можуть послужити ґрунтовним і конкретним матеріалом для створення і удосконалення навчальних планів і навчальних програм таких навчальних дисциплін, як „Пожежне право”, „Сучасні проблеми державного управління пожежною безпекою”, „Організаційно-правові засади державного управління пожежною безпекою”, а також можуть стати основою наукового аналізу, розробки та удосконалення методології державної інституції у сфері пожежної безпеки.
Рекомендації дисертаційного дослідження можуть стати у пригоді при подальшій розробці законодавчої та нормативно-правової бази з питань пожежної безпеки. Вони можуть бути практично реалізовані під час формування стратегії функціональної та організаційної структури органів управління державною пожежною охороною та суб’єктів системи державного управління пожежною безпекою в Україні.
Апробація результатів дисертації. Результати і висновки дисертації були апробовані автором у виступах на науково-практичних конференціях: “Технічна готовність протипожежної служби до надзвичайних ситуацій” (м. Київ, квітень 2001 р.); “Концептуальні питання забезпечення пожежної безпеки в Україні” (м. Мінськ, травень 2001 р.); “Стан забезпечення пожежної безпеки в Україні та нова ідеологія протидії пожежам” (м. Львів, червень 2001 р.); “Проблеми правового забезпечення пожежної безпеки в Україні та шляхи їх вирішення” (м. Москва, листопад 2001 р.); “Про удосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки” (м. Мінськ, липень 2003 р.) та обговорені на засіданні кафедри проблем управління навчально-наукового Інституту управління Національної академії внутрішніх справ України.
Результати наукового дослідження в установленому порядку були передані до Адміністрації Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, МВС України, МНС України. Вони використовувались при розробці законодавчих та нормативно-правових актів щодо розв’язання організаційно-правових питань у сфері пожежної безпеки, що підтверджено актами про реалізацію наукових досліджень, затверджених ДДПБ МНС України 14 червня 2004 р., МВС України 17 червня 2004 р. та МНС України 18 червня 2004 р.
Публікації. Основні положення дисертації знайшли своє відображення у фахових виданнях, затверджених ВАК України у чотирьох публікаціях автора: „Стратегія забезпечення пожежної безпеки держави”, „До нової ідеології протидії пожежам”, „Проблеми регламентації забезпечення пожежної безпеки в Україні”, „Правові аспекти удосконалення системи забезпечення пожежної безпеки в Україні”. В цілому автором у різних виданнях за цією темою опуб-ліковано 14 праць, які мають практичне використання.

Список литературы

ВИСНОВКИ

Аналіз міжнародного досвіду з проблем правового забезпечення пожежної безпеки свідчить про актуальність порушених у дисертаційній роботі питань, розв’язання яких сприятиме подальшому вдосконаленню законодавчої та нормативно-правової бази в Україні, розробці та впровадженню нової стратегії боротьби з пожежами та їх наслідками. Ефективній стратегії безпеки, виживанню населення і захисту народногосподарських об’єктів відповідає такий напрям розвитку економіки, при якому практично виключається ризик виникнення пожеж національного та інтернаціонального масштабів, а затрати ресурсів на ці цілі є мінімально можливими. Вивчивши та проаналізувавши загальні засади державного управління пожежною безпекою в Україні та зарубіжних країнах, автор дослідження прийшов до таких висновків.
Магдебурзьке право в XIV – XVI століттях відіграло наріжну роль у створенні основ для формування організаційно-правової системи забезпечення пожежної безпеки в Україні шляхом наділення органів місцевого самоврядування міст Львова і Києва функціями і повноваженнями щодо забезпечення пожежної безпеки на їх територіях. Правові основи реформування пожежної справи в Російській імперії, у тому числі й на Україні, були закладені Указом Олександра І від 24 червня 1803 року, яким передбачалося створення пожежних команд на професійній основі у складі по-ліції.
Подальше вдосконалення організації пожежної справи в Україні безпосередньо пов’язано з прийняттям та введенням у середині ХІХ століття Сенатом Російської імперії Будівельного та Пожежного статутів, свого роду зведених законів (правил) у сфері пожежної безпеки, які унормовували питання організації та проведення заходів з профілактики пожеж та їх гасіння, а також визначали відповідальність за невиконання протипожежних заходів. Статути стали підвалинами подальшого вдосконалення побудови та розвитку пожежної справи в Україні.
Виявом спадкоємності та аполітичності радянської влади стосовно пожеж-ної безпеки є такі правові акти, як постанова РНК „Про організацію державних заходів боротьби з пожежами” (1918 р.) та постанова ВЦВК і РНК СРСР „Про державний пожежний нагляд” (1936 р.), які визначали напрями діяльності органів державної влади та головні завдання пожежної охорони у цій сфері. Серйозних перетворень зазнала пожежна охорона в 60-80-х роках минулого століття у зв’язку з прийняттям низки постанов Ради Міністрів СРСР щодо доцільності створення єдиного виду пожежної охорони.
Спадкоємність розвитку системи пожежної справи за часів незалежної України виявилася в ухваленні кількох нормативно-правових актів, зокрема Закону України „Про пожежну безпеку” (1993 р.), у якому питання боротьби з пожежами було поставлено на державному рівні. Це слугувало подальшому розвитку і вдосконаленню системи державного управління пожежною безпекою в Україні та створенню єдиного виду державної пожежної охорони на базі колишніх – воєнізованої та професійної. У подальшому було прийнято ще низку указів Президента України та постанов Кабінету Міністрів України стосовно проблем пожежної безпеки.
Відзначаючи подібність традиційних підходів до організації протипожежних систем зарубіжних країн та України, треба наголосити на деяких розбіжностях, обумовлених структурою органів виконавчої влади кожної із держав у залежності від їх адміністративного і політичного устрою. Основні розбіжності стосуються ступеня централізації (децентралізації) дер-жавного управління, співвідношення чисельності співробітників професійної і добровільної пожежної охорони, форм організації служби пожежної охорони та обсягу покладених на неї функцій, системи підготовки кадрів для пожежної охорони, їх соціального захисту та матеріально-технічного забезпечення.
У країнах Європи з унітарним устроєм чітко визначено, до компетенції якого міністерства відноситься протипожежна служба держави. У країнах з федеративним устроєм такої чіткої визначеності немає і на рівні федеральних одиниць (земель, кантонів) відповідальність за пожежну безпеку населення покладається, в основному, на місцеву владу – муніципалітет. В унітарних країнах Європи є загальнодержавні законодавчі акти про протипожежні служби, а у федеративних державах можуть діяти одночасно кілька законодавчих актів (у кожній федеральній одиниці землі, кантону може бути свій закон, наприклад, у Швейцарії таких законів 26).
Кожна країна Європи по-своєму визначає завдання, які повинна розв’язувати протипожежна служба країни. В Австрії гасіння пожеж становить 9,1% від загальної кількості виїздів пожежників, у Греції – 36,5%. У кожній країні Європи існує свій підхід до розвитку добровільної пожежної охорони. Якщо у Греції добровільні пожежні частини почали створюватись тільки в кінці 1990-х років, то у Швейцарії і Австрії історично склалося так, що добровольці становлять понад 90% від загальної чисельності пожежників. У багатьох країнах до прибуття пожежних підрозділів на місце пожежі у середньому ліквідовується близько 11% усіх пожеж. В Україні значення цього показника дещо менше за середнє – 10,6%. Первинними засобами пожежогасіння чи одним стволом ліквідується до 60–70% усіх пожеж. Більш ніж трьома стволами ліквідується приблизно 2% усіх пожеж. В Україні кількість пожеж, які ліквідуються у такий спосіб, дещо перевищує середнє значення показників по країнах – членах КTIФ.
Як відомо, будь-яка держава зацікавлена в стабільності, тобто постійній підтримці режиму законності, дисципліни в державному управлінні та суспі-льстві. Для забезпечення цього режиму використовуються різні засоби правового характеру, основні з них – контроль та нагляд, об’єднані однією метою – забезпеченням законності та дисципліни у державному управлінні. При цьому суттєву роль відіграє громадський контроль або звернення громадян до компетентних державних структур, до посадових осіб за захистом своїх прав, за своєчасною інформацією щодо виникнення можливої небезпеки.
В Україні проблема забезпечення пожежної безпеки потребує посиленої уваги органів законодавчої влади, вищого, центральних і місцевих органів виконавчої влади. При цьому необхідно усунути протиріччя у різноманітних законодавчих і нормативно-правових актах, які, у своїй більшості, призводять до нездатності державної системи в цілому виконувати свої завдання в цій сфері.
Аналіз діяльності у сфері пожежної безпеки, показав, що вона потребує значного вдосконалення з урахуванням сучасних умов. Така діяльність повинна розпочинатися з оновлення законодавчої бази та переробки нормативно-правових актів, що регулюють відносини у зазначеній сфері. Цьому, насамперед, повинні сприяти такі кроки: ретельне вивчення ринкових відносин, що розвиваються і ускладнюються в державі; розробка “методів організаційних форм” з профілактики і гасіння пожеж, які повинні проводити державні органи, органи місцевого самоврядування, протипожежні служби, підприємства, установи, організації і громадяни; визначення місця й ролі державного пожежного нагляду.
З’ясовано, що пожежна безпека поряд з політичною, воєнною, природно-техногенною, економічною, інформаційною та іншими видами небезпек є важливою складовою національної безпеки України. За останні роки концепція національної безпеки зазнала суттєвих змін, що було зумовлено такими факторами, як: закінчення холодної війни, глобалізація екологічних проблем, зростання соціально-економічних наслідків від надзвичайних ситуацій, розширення масштабів терористичної діяльності, збільшення уваги до безпеки населення, які викликали трансформацію загального поняття національної безпеки. Головне спрямування концепції національної безпеки – забезпечення гарантованого захисту життя і здоров’я людей, земельного, водного і повітряного простору, об’єктів виробничого і соціального призначення у допустимих межах показників ризику. Реалізація цієї політики – основна мета МНС України на першому етапі.
Вагомого значення набуває перехід до планомірної інтеграції пожежної охорони, аварійно-гірничо-рятувальних та пошукових формувань і військ Цивільної оборони, до оптимізації їхніх завдань і функцій, уникнення дублювання з переходом на зміцнення регіональних сил реагування. Важливим є організаційне об’єднання пожежних частин, аварійно-рятувальних формувань чинної структури гарнізонів пожежної охорони.
Державний нагляд за виконанням усіх заходів з питань запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них, за забезпеченням ефективного виконання специфічних завдань особливого періоду повинен відноситись до прямої компетенції МНС України. Набуває особливого значення координаційна роль Міністерства з розв’язання питань цивільного захисту населення і територій та реалізація ідеї стосовно створення єдиної державної системи запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них природного та техногенного характеру, куди відносяться і пожежі.
Майже на всіх рівнях організаційної побудови цивільного захисту насе-лення і територій поставлені завдання вирішуються досить формально, не-компетентно, особливо з питань запобігання виникненню надзвичайних ситуацій; повільно проводяться роботи і щодо створення місцевих та об’єктових сил реагування, а також запровадження заходів з метою мінімізації можливих витрат та збитків. Розв’язання проблем законодавчого та нормативно-правового забезпечення актуальне для подальшого формування єдиної державної системи запобігання надзвичайним ситуаціям природного та техногенного походження і реагування на них.
Правова політика у сфері пожежної безпеки відіграє надзвичайно важливу роль у суспільному житті. Саме вона допомагає своєчасно виявити назрілі про-блеми розвитку пожежної справи в державі, проаналізувати причини їх виник-нення, визначити актуальні питання та шляхи їх розв’язання. На рівні держави приймаються відповідні політичні рішення, розробляються механізми їх реалізації та інструментарій. Пожежна безпека відноситься до великих складних систем, вивчення якої можливе з використанням системного аналізу та залученням економічних, соціальних, психологічних, правових, інженерних, соціально-економічних та інших знань, оскільки в ній реалізуються соціально-психологічні, матеріальні, інформаційні та інші відносини.
Дана тема також є дуже важливою і у зв'язку з розбудовою нових держа-вних інститутів нашого суспільства, оскільки суспільне сьогодення вимагає коректної, зваженої правової політики для розбудови демократичної держави. Теорія і практика правової політики випереджає усі щаблі державного управління, усі рівні державних службовців. 2003 і 2004 роки є періодом адаптації пожежної охорони в системі МНС України, становлення нових управлінських відносин на регіональному і територіальному рівнях. Основні зусилля спрямовані на вдосконалення законодавчої і нормативно-правової бази, підвищення соціального захисту особового складу, формування органів управління у зв’язку із поєднанням державної пожежної охорони з військами цивільної оборони та іншими аварійно-гірничо-пошуково рятувальними формуваннями і створенням на їх базі нової служби – Служби цивільного захисту населення та територій. При цьому, в організації діяльності пожежної охорони є суттєві недоліки. Основні з них: велика кількість відомчих нормативно-правових актів, які містять вимоги пожежної безпеки, існування в них суперечностей; відсутність у кількох випадках різних варіантів технічних рішень щодо забезпечення протипожежного захисту; ускладнений механізм різних узгоджень; слабке інформування громадськості про вимоги норм і правил пожежної безпеки, форми і методи роботи при виконанні нагляду, а також про права юридичних і фізичних осіб. Питання готовності і боєздатності сил державної пожежної охорони прямо пов’язані з укомплектуванням служби кадрами. На сьогодні чисельність бойових розрахунків і підрозділів значно скорочено (3–4 особи замість 6–7), тому на гасіння близько 40% пожеж доводиться залучати додаткові сили. Необхідна підготовка резерву кадрів на заміщення посад начальників органів управління, потрібно розв’язати питання оптимізації побудови органів управління на регіональному і територіальному рівнях.
Важливе значення має і забезпечення стабільності колективів пожежної охорони та практичної ліквідації психологічної напруженості в більшості з них. Проблеми колективів спричинені віднесенням пожежної охорони до “невійськової служби”, можливістю розатестування та зниження соціального захисту особового складу, заміни форменого одягу тощо. На думку дисертанта, негативна кадрова ситуація пов’язана, в основному, з недостатньою поінформованістю людей про прийняття рішень, планів Уряду України і Міністерства з цих питань, слабкої роз’яснювальної роботи, а часом і особистих амбіцій деяких органів управління й підрозділів державної по-жежної охорони.
Виходячи з цього, на даному етапі необхідно активніше переходити до планомірної інтеграції державної пожежної охорони, військ Цивільної оборони і аварійно-рятувальних служб, до оптимізації їх завдань і функцій, ви-ключаючи при цьому дублювання, до зміцнення регіональних і територіальних сил МНС. Протягом 2004–2005 років варто зосередити увагу на організаційному об’єднанні пожежних частин і аварійно-рятувальних формувань та військ цивільної оборони у рамках чинної структури гарнізонів пожежної охорони. Мається на увазі включення рятувальників до розкладу виїздів екіпажів, визначення їхньої ролі і місця в роботі щодо гасіння пожеж, перерозподіл повноважень і відповідальності.
Аналізуючи створення об’єднаних пожежно-рятувальних підрозділів, доцільно розглянути нові варіанти організаційної побудови угрупувань сил МНС України на регіональному та місцевому рівнях з урахуванням залучення другого ешелону сил реагування, створених на базі військ Цивільної оборони. Там де немає рятувальних формувань, необхідно розширити функції пожежних підрозділів, вишукуючи додаткові засоби для їх діяльності. Один з варіантів розв’язання цієї проблеми – використання досвіду Чернігівської області щодо розширення мережі спеціалізованих підрозділів і зведених загонів з організації гасіння великих і складних пожеж.
Пропонується під контролем Міністерства організувати і провести атес-тацію не тільки пожежних частин, а й всіх аварійно-гірничо-пошуково-рятувальних формувань на право проведення відповідних видів аварійно-рятувальних робіт, переглянути питання про переведення їх в пожежно-рятувальні підрозділи, функціонально-орієнтовані на конкретні дії (ліквідація хімічних аварій, події, пов’язані з радіаційними і біологічними процесами і т.д.). Водночас, там, де немає підрозділів ДПО, варто провести аналогічні роботи з аварійно-рятувальними формуваннями, зорієнтувавши їх на гасіння пожеж.
Виконання розширених завдань і функцій ДПО потребує вдосконалення професійної підготовки особового складу служби. Необхідно більше уваги приділяти подальшому зближенню й уніфікації систем підготовки пожежників і рятувальників, зміцненню потенціалу навчальних закладів і рятувальних підрозділів, розробленню нових програм навчання їх керівної ланки. Слід вжити заходів для спільного використання наявної політичної бази, посилення практичної спрямованості навчання людей. Удосконаленню професійної підготовки пожежників і рятувальників, безумовно, сприятиме навчання з відпрацюванням взаємодії гарнізонів пожежної охорони та аварійно-рятувальних формувань.
Існує об’єктивна потреба терміново розробити принципово нові за змістом навчальні плани та навчальні програми перепідготовки майбутніх керівників підрозділів та служб ДПО МНС України з урахуванням у них педагогічних закономірностей та дидактичних принципів. Основою концептуальної структури нового планувального методичного документа має стати комплекс наукових дисциплін, відображених у навчальних курсах, які викладаються у провідних вітчизняних навчальних закладах.
Назріла також потреба щодо створення Єдиної чергової диспетчерської служби на базі центральних пунктів пожежного зв’язку органів управління силами ДПО. Однак при цьому слід врахувати те, що при зміні статусу й розширенні функції за телефонним номером “01” різко зросте кількість повідомлень, які на нього будуть надходити, збільшиться час обслуговування виклику. До цього потрібно готуватись і працювати з випередженням. При створенні ЄДЧС у регіонах доцільно узгоджувати необхідні організаційні і технічні питання із зацікавленими структурними підрозділами Міністерства. Це дасть змогу уникнути можливих накладок і помилок.
Ураховуючи перебування пожежної охорони у складі МНС України, на найближчу перспективу варто планувати внесення змін до основних регламентних документів ДПО – статутів, настанов, положень, переглянути стратегію застосування сил і засобів пожежної охорони. Потрібно також передбачити плани ліквідації надзвичайних ситуацій, пов’язаних з пожежами. Відобразити в них відповідні тимчасові фактори, необхідність особистої участі керівників органів управління силами і засобами. Доцільно організувати планування застосування сил і засобів на міжобласному рівні.
Потребує розв’язання і проблема пожежної статистики, оскільки чинна система обліку показників не розкриває фактичного стану пожежної безпеки в державі. У даному випадку загальнодержавна статистика не повною мірою враховує відомості про пожежі в лісах, шахтах, метрополітенах, на об'єктах військових формувань, на транспорті тощо. Не беруться до відома побічні збитки від пожеж, які значно перевищують прямі. Через відсутність нормативної бази побічні збитки обліковуються опосередковано і не відповідають дійсності.
У правовому напрямку вирішення цього завдання вбачається у законодавчому визначенні норм з питань пожежної статистики. Це дозволить забезпечити однорідне та повне формування статистичної характеристики стану боротьби з пожежами та матеріальних збитків від них, що є необхідною умовою винесення об’єктивного рішення. У протипожежній сфері назрів перехід до комплексних планів захисту об’єктів і населених пунктів, а для їх здійснення необхідно переглянути повноваження і відповідність посадових осіб ДПО, органів управління аварійно-рятувальних формуваннями, керівників організацій, підприємств, установ.
Практика показує, що зусилля з оперативного реагування на пожежі в Україні стають все більш витратними. Вихід полягає, на думку фахівців, у створенні нової ідеології протидії пожежам та розробці на її основі державної стратегії у сфері пожежної безпеки. Ця стратегія повинна бути орієнтована насамперед на реалізацію науково-обґрунтованої та економічно-доцільної системи превентивних заходів. Наявні обмежені ресурси держави необхідно спрямувати на забезпечення пожежної безпеки, а не на відшкодування величезних за розмірами збитків та втрат, заподіяних пожежами. Отже, нову ідеологію протидії пожежам належить вибудовувати на такому фундаменті безпеки, яким би передбачалася пріоритетність захисту людини, адже її життя – то найвища соціальна цінність країни. Таким фундаментом має бути розвиток законодавчої, нормативної, матеріально-технічної та соціальної бази пожежної охорони у державі.
Матеріали дисертаційного дослідження можуть стати складовою правової політики у сфері пожежної безпеки України. Упровадження результатів цієї роботи дозволить підвищити в державі не тільки рівень пожежної, а й природно-техногенної безпеки. Результати дослідження знайшли своє відображення в ряді законодавчих та нормативно-правових актів, вони можуть бути використані центральними та місцевими органами виконавчої влади при здійсненні ними заходів щодо забезпечення безпеки життєдіяльності населення.
У результаті проведеного в дисертації аналізу було зроблено такі висновки теоретичного і практичного характеру:
1. Історія пожежної служби свідчить про те, що остання входила в систему державно-адміністративної влади; пожежна охорона як компонент державно-адміністративної системи мала свої специфічні риси, обумовлені, насамперед, вимогами внутрішньої національної безпеки. Як одне з відгалужень виконавчої влади пожежна охорона не тільки спиралася на технічний базис свого часу, а й стимулювала його розвиток, тим самим роблячи свій внесок у науково-технічний прогрес.
2. Вивчення закордонного досвіду забезпечення пожежної безпеки є актуа-льним для державної пожежної охорони України з урахуванням того, що наша країна рухається по шляху реалізації програми "Європейський вибір". Це припускає уніфікацію і стандартизацію не тільки законодавчих положень і правових норм відповідно до вимог ВОТ і ЄС, але й матеріально-технічних засобів боротьби з пожежами. Аналіз закордонного досвіду був використаний при розробці теоретичного підґрунтя для осмислення перспектив і можливостей подальшого вдосконалення державної пожежної охорони України.
3. Сучасне забезпечення пожежної безпеки в Україні не відповідає сучасним вимогам сьогодення. Це, насамперед, стосується фінансування державної пожежної охорони України і розвитку її матеріально-технічного арсеналу. Існує нагальна потреба у комплексній переоцінці й подальшому вдосконаленні нормативно-правової бази пожежної охорони України відповідно до нової політичної і економічної ситуації в країні. Тут стануть у великій нагоді дослідження в царині адміністративного й екологічного права, регулярна підготовка й публікація відповідних статистичних даних.
4. Наука про соціально-державне управління тісно пов'язана з адміністративним правом, що є науково-юридичною дисципліною нормативного характеру і вивчає переважно норми, які регулюють або, принаймні, покликані регулювати дії адміністративного персоналу (конституційні положення, закони, регламенти, юрисдикційні акти тощо). Адміністрацію не можна ототожнювати з державою. Цілі адміністрації ніколи не бувають первинними, вони завжди вторинні і полягають у виконанні завдань, доручених їй головними державними органами. Таким чином, адміністрація завжди є засобом здійснення рішень політичної влади. Зрозуміти взаємини між адміністрацією і пожежною охороною допомагає чітке ви-значення понять "держава", "цивільне суспільство", "функції державної влади", "функції державного керування", "національна безпека" тощо.
5. Організаційно-правові аспекти розвитку системи забезпечення пожежної безпеки в Україні є одними з ключових питань національної безпеки, оскільки вони стосуються не просто участі пожежної охорони України в ліквідації тих або інших негативних факторів, а її спроможності запобігати появі подібних факторів шляхом використання важелів адміністративно-правового управління. Пожежна охорона України, як і протипожежні служби сучасних цивілізованих країн, є надзвичайно важливим компонентом виконавчої влади, покликаної зміцнювати народний добробут і стояти на його сторожі. Недооцінка ролі пожежної охорони в сучасній державі обертається великими, а часом і непоправними матеріально-фінансовими, екологічними втратами.
6. Державна пожежна охорона України – це невід'ємний і важливий компонент державної служби. Як державні службовці пожежники України мають визначений нормативно-правовий базис, що потребує сьогодні серйозної і ретельної редакції з урахуванням нових політичних, економічних і правових реалій.
7. Державна пожежна охорона України постійно стикається з проблемами правозастосовної діяльності в екстремальних умовах. Труднощі в забезпеченні пожежної безпеки в Україні свідчать про необхідність теоретичного й практичного зміцнення нормативно-правової бази. Ефективна реалізація норм права стосовно діяльності пожежної охорони України вимагає теоретичного осмислення потреб і можливостей у відповідному правовому забезпеченні. Без такого теоретичного аналізу не обійтися, якщо ми прагнемо планувати конкретні методи і засоби розв’язання завдань щодо поліпшення роботи пожежної служби України.
Особливу увагу при вивченні питання застосування норм права слід приділити вимогам правозастосування, тому що невиконання цих вимог призведе до втрати правозастосовними органами свого авторитету та довіри з боку населення.
Ефективна реалізація норм права, стосовного діяльності пожежної служби України, передбачає теоретичне осмислення потреб та можливостей у відповід-ному нормативному забезпеченні. Тут необхідно відзначити, що проблеми реалізації права завжди були у центрі уваги юридичної науки. У період державного будівництва незалежної України виникла проблема розвитку демократичних інститутів у поєднанні з законністю та правовою дисципліною. Формування правової держави ґрунтується на повазі до закону.
Реалізація права – це здійснення юридично гарантованих державою можливостей. Безперечно, потрібен аналіз діяльності з реалізації права у різних аспектах, тому що шлях від створення закону до його втілення дуже складний та залежить від багатьох факторів. При цьому його необхідно розглядати як з об’єктивного, так і з суб’єктивного боку. Суб’єктивний бік виявляє ставлення суб’єкта до правових норм та його стан у момент здійснення певних дій. Об’єктивний бік реалізації норм права являє собою виконання планомірних дій у терміни, передбачені нормами права. Реалізація права є постійним атрибутом діяльності різних пожежних служб.
8. Пожежна служба України є важливим компонентом державної служби. На сьогоднішній день у світовій практиці існує декілька підходів до державної служби. В Англії та США концепція державної служби побудована на принципі підлеглості в структурі держави, тобто державна служба не може виходити за межі того, що встановлено законом. У Франції та Японії державна служба розглядається як професія, що наділяє людину підвищеним соціальним статусом. Вітчизняне законодавство про державну службу втілює принципи, характерні для обох підходів. Саме на державну службу лягає значна частина відповідальності за забезпечення прав і свобод громадян, закріплених у Конституції України.
Державна служба повинна втілювати у життя волю демократичної держави. Саме тому вона формується з висококласних фахівців, які зацікавлені в роботі на користь суспільства і стоять поза політичними впливами різних партій та течій. З метою заохочення держслужбовцям надаються певні соціальні гарантії та привілеї.
9. Реформування органів управління державної пожежної охорони України – необхідність, продиктована корінними змінами у політичній та соціа-льно-економічній сферах. Воно вимагає відповідного нормативно-правового забезпечення. Особливого значення набуває застосування принципу системності та взаємозв’язку права в цілому. Системний підхід до структури права передбачає чітке визначення функцій різних напрямів права, у т. ч. адміністративного.
10. Спираючись на пожежну статистику зарубіжних держав та використовуючи зарубіжний досвід, автор наголошує на необхідності участі України в розробці критеріїв міжнародної стандартизації, що уможливить запровадження та використання єдиних європейських стандартів у галузі стандартизації та сертифікації продукції протипожежного призначення, а це, в свою чергу, відкриває українським виробникам шлях на міжнародний ринок.
11. Аналіз пожежної статистики, матеріалів діяльності органів державної пожежної охорони з питань попередження та ліквідації пожеж свідчить, що в порівнянні з іншими розвиненими країнами рівень забезпечення захисту людей, національного багатства та довкілля в Україні ще не відповідає сучасним вимогам. Виходячи з цього, пріоритетним напрямком у сфері пожежної безпеки має бути удосконалення механізму державного управління організаційного, правового, наукового, матеріально-технічного, фінансового, кадрового та соціального забезпечення.
12. Найважливішими принципами і напрямками реалізації державної політики щодо пожежної безпеки, безпеки життя людей, національного багатства, довкілля, на думку автора, є: пріоритети прав людини та верховенства права; адекватність заходів протипожежного захисту об’єктів реальним та потенціальним загрозам пожежної небезпеки; створення системи державного управління пожежною безпекою як сукупності суб’єктів, об’єднаних цілями та завданнями щодо захисту життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від пожежної небезпеки; чітке розмежування та регламентація повноважень Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, а також уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері пожежної безпеки; покладання функцій із забезпечення пожежної безпеки підприємств, установ, організацій та інших суб’єктів господарювання незалежно від їх підпорядкування і форм власності на власників або на уповноважені ними органи (особи), а також на громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають на території України.
Крім того, потрібно дотримуватись єдності принципів формування і прове-дення державної політики у сфері пожежної безпеки; поєднання підходів до формування відповідної законодавчої бази, стратегії, державних і відомчих програм у сфері пожежної безпеки; визначення загальних правових, організаційних, науково-технічних, економічних та соціальних основ забезпечення пожежної безпеки в Україні, що забезпечується виваженою державною політикою відповідно до прийнятих стратегій, концепцій і програм в економічній, науково-технічній та інформаційних сферах.
13. Важливою передумовою реалізації Програми забезпечення пожежної безпеки в Україні на період до 2010 року мають бути такі заходи: 1) створення у складі одного з Комітетів Верховної Ради України підкомітету з питань пожежної безпеки, який би здійснював (проводив) законодавчу політику у сфері пожежної безпеки при розгляді будь-яких проектів законів незалежно від суб’єкта подання; 2) уведення до штатного розпису апарату Адміністрації Президента України посади спеціаліста з питань пожежної безпеки України; 3) створення відповідного підрозділу (або введення посад) у складі одного з управлінь Ради національної безпеки та оборони України при Президентові України, який би здійснював підготовку матеріалів з актуальних проблем у сфері пожежної безпеки до розгляду на засіданнях Ради; 4) створення постійної Урядової комісії з питань пожежної безпеки, очолюваної одним з віце-прем’єр-міністрів Кабінету Міністрів України, для формування та забезпечення здійснення Єдиної державної політики у цій сфері;
5) створення відповідних комісій з питань пожежної безпеки у місцевих органах виконавчої влади та органах місцевого самоврядування, очолюваних одним із заступників керівників цих органів, для впровадження й розвитку системи заходів з метою забезпечення пожежної безпеки на відповідних територіях.
14. На думку автора, в Україні поки що не існує цілком сформованої (як юридично, так й організаційно) цілісної системи державного управління пожежною безпекою, але функціонують її основні підсистеми та блоки, такі, як: боротьба з пожежами; науково-технічне забезпечення у сфері пожежної безпеки; підготовка кадрів і роботи з громадськістю. Вони є сталими і мають реалізуватись в єдиній системі і в єдиній організаційній структурі. Особливої уваги потребує підсистема підготовки кадрів та роботи з громадськістю, до якої мають входити дошкільні дитячі заклади, установи середнього і вищого освітянського рівня, творчі спілки й організації, добровільні пожежні товариства, відповідні міністерства, державні комітети та Академія педагогічних наук України.
Автор дослідження вважає, що під системою державного управління пожежною безпекою, як елемента єдиної державної системи цивільного захисту, слід розуміти організовану сукупність суб’єктів з їх функціями і повноваженнями, об’єднаних цілями та завданнями щодо захисту об’єктів та життєво важливих інтересів особи, суспільства і держави від пожежної небезпеки, створення умов для їх добробуту та безпеки життєдіяльності, надання юридичним і фізичним особам різноманітних послуг з питань забезпечення та ліквідації пожеж з найменшими наслідками у разі їх виникнення.
Об’єднання підсистем і блоків в систему державного управління пожежною безпекою в Україні та її удосконалення, на думку автора, слід розпочати з оновлення законодавчої бази у сфері пожежної безпеки з обов’язковим ретельним вивченням ринкових відносин у сфері пожежних правовідносин, що виникають і розвиваються у державі, розроблення методів та організаційних форм щодо профілактики і гасіння пожеж, які мають здійснювати державні органи, органи місцевого самоврядування, протипожежні служби, підприємства, установи, організації і громадяни.
15. Для здійснення державного управління у протипожежній сфері та ефективного захисту від пожежної, техногенної та природної небезпеки доцільно створити в Україні єдину державну систему цивільного захисту населення і територій, складовою якої буде система державного управління пожежною безпекою. Авторські пропозиції знайшли своє відображення в низці постанов Кабінету Міністрів України та указів Президента України по згаданим питанням.
16. З погляду на це, автор виділяє чотири рівні органів державного управління пожежною охороною: 1-й рівень – Кабінет Міністрів України, 2-й рівень – МНС України, 3-й рівень – Головні управління (управління) МНС України, 4-й рівень – Управління, відділи, загони, частини ГУ-УМНС.
Кабінет Міністрів України як вищий орган виконавчої влади затверджує Програми та приймає постанови, рішення щодо вдосконалення державного управління у сфері пожежної безпеки та надає відповідні пропозиції до Верховної Ради України та Президенту України.
МНС України є центральним органом виконавчої влади, а також головним (провідним) органом у системі ЦОВВ з питань формування та реалізації державної політики у сфері цивільного захисту населення і територій від пожежної, техногенної та природної небезпеки. Міністерство розробляє стратегію та розв’язує основні завдання щодо функціонування всієї системи забезпечення пожежної безпеки держави.
Головні управління (управління) МНС України як територіальні органи державного управління з питань пожежної, техногенної та природної безпеки втілюють у життя загальнодержавну політику з питань пожежної безпеки шляхом організаційного керівництва та безпосереднього управління підпорядкованими підрозділами і службами та прийняттям відповідних рішень з урахуванням географічних, соціально-економічних, демографічних і національних особливостей обслуговуючої території.
Управління, відділи, загони, частини ГУ-УМНС України як місцеві органи державного управління з питань пожежної, техногенної та природної безпеки здійснюють безпосереднє управління щодо забезпечення пожежної безпеки на певній території.
З погляду на це, важливим підґрунтям формування раціональної структури органів пожежної охорони має бути подальше проведення глибоких теоретичних досліджень з основних проблем розподілу функцій у системі органів та підрозділів пожежної охорони, щодо пріоритетів якісного аналізу і кількісного виміру чинних типів структур, методики визначення факторів та закономірностей їх взаємодії. Оптимальний шлях розв’язання цієї проблеми полягає у створенні базових апаратів управління для проведення експериментів з новими типами структури, з уведенням нових посад, а також у проведенні теоретичних досліджень на базі одного з цих типів.
17. Аналіз законодавства України з питань забезпечення пожежної безпеки дає можливість стверджувати, що державна пожежна охорона може впливати, з одного боку, на об’єкти та взаємовідносини в суспільному житті, регульовані законодавством, а з іншого боку – на можливість удосконалення законодавства як такого. Ці особливості багато в чому обумовлені складним процесом формування нормативно-правової бази взагалі. На сьогодні вона є результатом і наслідком змін у суспільно-політичному житті України.
Усі законодавчі акти у сфері пожежної безпеки та надзвичайних ситуацій за об’єктами