Эффективность государственного управления налоговой системой: макроэкономический аспект

Краткое описание

Введение

Глава 1. Теоретические основы эффективного функционирования и государственного управления налоговой системой

1.1. Сущность эффективного функционирования налоговой системы как элемента макроэкономики 14

1.2. Основы функционирования налоговой системы и возможности

ее влияния на экономику 32

1.3. Критерии и система показателей эффективности государ"ственного управления налоговой системой 69

* Глава 2. Основные направления повышения эффективности

государственного управления налоговой системой

2.1. Совершенствование налогового администрирования как одно из ключевых направлений повышения эффективности организации налоговой системы 92

2.2. Разработка и реализация федеральных целевых программ N развития налоговой системы как стратегический инструмент

повышения эффективности её управления 110

* Заключение 138

v Список литературы 147

Приложения 163
Введение

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Изучение закономерностей макроэкономических процессов, происходящих в современной российской экономике, должно дать ответ на главный вопрос - каковы реальные пути удовлетворения постоянно возрастающих и возвышающихся социально - экономических потребностей всего населения страны? Разработка эффективной стратегии социально — экономического развития современной России является переносом в практическую плоскость решения существующих проблем проводимых теоретических изысканий, аналитической работы, разработанного методического аппарата анализа и прогнозирования развития экономики. Как совершенно справедливо было сформулировано Дж. Кейнсом 70 лет тому назад: «Нашей конечной целью может быть отбор таких переменных величин, которые поддаются сознательному контролю и управлению со стороны центральных властей в рамках той хозяйственной системы, в которой мы живем» \

На современном этапе экономического развития Российской Федерации одной из особо важных является проблема своевременного пополнения государственного бюджета, его сбалансированности по доходам и расходам, бездефицитности. Решение этой задачи в значительной степени обусловливает актуальность проблемы повышения эффективности управления налоговой системой и её подсистемой в лице налоговых органов.

В настоящее время российская налоговая система приобретает роль основного связующего и перераспределительного канала как в системе вертикальных финансовых взаимоотношений (федерация -субъект федерации - муниципальные образования), так и в системе

1 Кейнс Дж. Общая теория занятости, процента и денег - М.: ОГИЗ, 1948. - С. 240.

горизонтальных взаимоотношений (распределение и перераспределение налоговых доходов на федеральном, региональном и местном уровнях).

Все это делает актуальным проведение исследования экономических и организационных основ повышения эффективности государственного управления налоговой системой как важнейшей составляющей стратегии социально - экономического развития страны.

С другой стороны, если рассматривать существо изменений, происходящих в системе производственных отношений в современной России, то наиболее действенным способом решения задачи повышения конкурентоспособности российской экономики является повышение эффективности её функционирования как общей макроэкономической системы, обусловленной эффективностью элементов, входящих в неё, в том числе налоговой.

В настоящей работе не ставится задача рассмотреть все вопросы эффективного функционирования современной налоговой системы России, по всем видам налогов и существующим методам управления и регулирования налогового процесса. Упор сделан на анализ основных направлений повышения эффективности государственного управления современной налоговой системой, включая разработанную автором и используемую в практической работе систему показателей и критериев оценки эффективности, а также вопросы совершенствования налогового администрирования в качестве одного из ключевых направлений повышения эффективности организации налоговой системы.

; При этом во главу угла ставятся проблемы повышения

эффективности работы налоговых органов, которые, по мнению автора, остаются не только наименее исследованными и не нашедшими достаточного отражения в современной экономической литературе, но и являются скрытым внутренним резервом повышения эффективности функционирования налоговой системы в целом.

5

В качестве важнейшего метода управления и планирования в рамках современного бюджетного процесса предлагается рассматривать программно - целевой метод. А в качестве практической реализации этого метода в настоящем исследовании анализируются и обобщаются i\ фактические данные и многочисленные материалы, связанные с

выполнением федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)».

Степень разработанности проблемы. Основой исследования послужили труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные теме диссертации и использованным при проведении исследования методам и инструментам научного анализа, которые по тематической направленности можно, с определенной степенью условности,

сгруппировать следующим образом.

¦ •

Общетеоретические вопросы эффективности общественного

производства рассматриваются как советскими и российскими учеными, такими, как Вечканов В., Дубров А., Кругликов А., Кунявский М., Кушлин В., Лебедев В., Плышевский Б., Покровский В., Ревенко А., Румянцев А., Ситнин В., Фоломьев А., Хачатуров Т., Хорзов С, Хубиев К., Яковец Ю., так и известными представителями зарубежной экономической мысли в лице Алле М., Аткинсона Э., Лангуа Р., Миллера Р., Парето В., Стиглица Дж., Томаса Р., Фасфелда Г., Фокса К., Фолка Ч., Хендрикса Ф., Хэнди Ч.

Вопросы программно - целевого подхода к управлению экономическими процессами нашли отражение в работах Афониной И., Гвишиани Д., Комарова И., Комкова Н., Кочеткова А., Кржижановского Г., Мильнера Б., Павлюченко В., Рапопорта В., Райзберга Б., Струмилина С, Фельзенбаума В., Чечелевой Т., Якобсона Л.

Основой исследования явились положения, содержащиеся в трудах зарубежных экономистов - классиков политэкономии по кругу изучаемых вопросов, таких как Кейнс Дж., Маркс К., Маршалл А.,

6

Пети В., Риккардо Д., Самуэльсон П., Смит А., а также русских ученых Боголепова М., Витте С, Тургенева Н., Чернышевского Н.

При исследовании места и роли налоговых отношений в жизнеобеспечении государства, функций налогов в финансовой сфере и ,1\ влиянии их на эффективность производственных отношений данные

работы явились весомым вкладом.

Широко использовались основные законодательные и

нормативные материалы, регулирующие современную экономическую деятельность в нашей стране, а также вопросы управления и администрирования в налоговой сфере.

В современной литературе проблемы налогообложения исследуются в работах таких отечественных ученых, как Абалкин Л., Аронов А., Бобоев М., Брызгалин А., Врублевская О., Велинг М., Гусев В., Дуканич Л., Кашин В., Козырин А., Кулюкин И., Любимцев Ю., Медведев А., Пансков В., Паскачев А., Пеньков Б., Пепеляев С.,. Петраков Н., Починок А., Сердюкова Н., Улюкаев А., Шаталов С, Черник Д., Юткина Т. и др.

Продуктивность этих исследований проявилась в том, что каждый из них выявил новый, особый спектр проблем, требующих дальнейшего теоретического и практического осмысления.

Анализ рассмотренных работ показал, что еще , недостаточно изученными остаются вопросы, связанные с системным подходом к решению проблем повышения эффективности государственного управления налоговой системой в современных экономических условиях, имеющих место в России, что и определяет актуальность проблемы, цель и задачи настоящего диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Целью данного диссертационного исследования является обоснование критериев, показателей и ключевых направлений повышения эффективности управления современной налоговой системой в Российской Федерации на уровне макроэкономики.

. . 7

Реализация поставленной цели исследования требует решения следующего комплекса взаимосвязанных задач:

! - исследовать теоретические основы эффективности функционирования и . ; государственного управления налоговой системой в целом и её ' А\ подсистемой в лице налоговых органов;

'. - сформировать систему критериев и показателей, характеризующих с .

1 различных сторон эффективность государственного управления

налоговой системой;

• - обосновать и раскрыть ключевые направления совершенствования .. налогового администрирования в Российской Федерации как организационного ресурса повышения эффективности государственного -управления налоговой системой;

, " - раскрыть возможности использования программно - целевого подхода в JS \f качестве одного из основных инструментов в решении проблем развития

налоговой системы;

- обосновать предложения по совершенствованию механизма реализации

целевых программ.

Объектом исследования является налоговая система Российской Федерации, рассматриваемая как элемент функционирования макроэкономической системы, и её организационная подсистема в лице налоговых органов.

Предметом исследования выступает совокупность социально -экономических отношений по организации эффективного государственного управления налоговой системой в целом и её 4 подсистемой в лице налоговых органов.

Теоретической и методологической базой исследования являются фундаментальные положения общей экономической теории, труды российских и зарубежных ученых - экономистов по кругу изучаемых проблем, методологическое обоснование основных нормативных и законодательных актов органов государственной власти

8

Российской Федерации, рабочие материалы государственных органов власти, материалы конференций и совещаний по проблемам совершенствования функционирования налоговой системы, обобщения опыта применения программно - целевых методов управления бюджетным процессом на современном этапе развития.

В рамках исследования использованы также аналитические и статистические материалы Правительства Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (Федеральной налоговой службы), справочно — поисковые системы «Консультант Плюс» и «Гарант», современное программное обеспечение общего назначения: Microsoft Word, Microsoft Excel, Microsoft Power Point и * информационные ресурсы сети Internet.

В работе использовались следующие методы исследования: абстрактно - логический, экономико - статистический, экспериментальных оценок, диалектический, метод функционально -структурного анализа и др.

При проведении исследования в качестве основного методологического подхода использовался системный подход.

Как подчеркивается в ряде исследований по методологии научного познания, насущным вопросом современной науки является дефицит достоверного, обоснованного и общезначимого, убеждающего, истинного знания. Особенно страдает от такого дефицита гуманитарная или ^ общественная наука, в том числе экономика, где господствуют

умозрительные построения и теоретические гипотезы, каждая из которых в равной степени претендует на отражение реального мира. Трудности подобного рода в значительной мере вызваны пренебрежением общенаучным методологическим инструментарием, в котором гармонично соотношение между теорией и опытом.

Одним из конструктивных представляется методологический принцип устранения из достоверного научного знания понятий, не поддающихся непосредственной проверке опытом. Для экономики таким опытом служат, прежде всего, количественные статистические эмпирические наблюдения, являющиеся основой экономических измерений.

Безусловно, реальные системы, с которыми имеет дело современное человечество, в том числе и экономические, находятся в состоянии постоянного изменения и развития. Неразрывная связь принципа системности и принципа развития - необходимое условие, из которого следует исходить в процессе исследования.

Системный анализ как методология решения проблем является инструментом для определения возможных альтернатив, сравнения их по некоторому принципу и, в конечном счете, выбора каких-то из них в качестве решений проблемы. Поэтому в понятийный аппарат проведенного исследования входят такие понятия, как «цель», «средство», «результат», «управление» и, конечно, «эффективность».

Следует также отметить, что понятие «функционирование налоговой системы», используемое в настоящем исследовании, рассматривается не только в узком смысле этого слова, отражающем чисто фискальное значение налогов как средства финансирования государственных расходов, но и в широком смысле - как способ оптимизации финансовой деятельности исполнительной власти в целом в целях поощрения и стимулирования национального социально — экономического развития. В рамках этого последнего понимания ставится задача не только оптимизации процесса сбора налогов, но и повышения эффективности использования собранных государством налоговых доходов (бюджетных средств), в том числе направляемых и на содержание и развитие налоговых органов страны.

10

Научная новизна исследования заключается в анализе и обобщении различных аспектов проблемы эффективности государственного управления налоговой системой в существующих . условиях, что может явиться основой углубления методологии исследования финансовых и налоговых отношений, путей и механизмов совершенствования функционирования современной налоговой системы Российской Федерации.

К основным положениям диссертации, содержащим научную новизну, относятся следующие результаты.

1. Выявлены общие методологические подходы, определяющие эффективное функционирование и управление налоговой системой как элемента макроэкономической системы. К основным из них предлагается отнести следующие:

1.1. оценивать эффективность деятельности органов государственной власти, включая налоговые органы, путем анализа соотношения объема и качества предоставляемых общественных услуг, других полученных результатов и связанных с этим издержек. Причем оценка количественных параметров эффективности достаточно легко реализуема, а оценка качественных параметров носит характер экспертных оценок;

1.2. рассматривать эффективность налоговой системы в виде производного от уровня эффективности национальной экономики как макроэкономической системы. В свою очередь, уровень эффективности налоговой системы в целом и подсистемы налоговых органов в частности является одним из факторов повышения эффективности национальной экономики;

2. Разработаны и обоснованы следующие критерии эффективности государственного управления налоговой системой:

2.1. оптимизация налогообложения - с позиции как работодателей (бизнес - сообщества), так и работников, и государства;

11

2.2. создание для налогоплательщиков максимально удобных условий при исполнении ими обязанностей по уплате налогов и сборов (социальный аспект);

2.3. экономическая эффективность работы налоговых органов.

3. Доказано, что экономическую эффективность работы налоговых органов целесообразно рассматривать как симбиоз таких факторов, как:

- оптимизация организационных структур и технологии работы налоговых органов;

- рациональное расходование средств на содержание налоговых органов;

- степень реального перехода от управления затратами (сметного, расходного метода планирования и финансирования) к управлению результатами (целевого и функционального метода планирования и финансирования).

4. Разработана система показателей оценки экономической эффективности деятельности налоговых органов, основанная на расчетах и сопоставлении выделяемых на их содержание финансовых (бюджетных) средств, с конечными показателями их деятельности.

5. Обоснованы предложения по повышению эффективности государственного управления налоговой системой, включающие в себя совершенствование налогового администрирования и широкое использование программно - целевого планирования и управления в качестве стратегического инструмента.

Ж) Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть

рассмотрены и использованы в практической работе соответствующих федеральных органов исполнительной власти - Министерства финансов Российской Федерации, Федеральной налоговой службы, Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, при внесении изменений и дополнений в нормативные правовые акты,

7'

12

регламентирующие порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ.

Отдельные разделы работы могут послужить базой для дальнейших исследований в области совершенствования функционирования налоговой системы и путей оптимизации деятельности налоговых органов, а также использоваться в процессе преподавания курсов «Государственное регулирование рыночной экономики», «Налоги и налогообложение» в высших учебных заведениях и при подготовке специалистов - управленцев различного уровня.

Апробация работы. Предлагаемые в диссертационной работе подходы к комплексной оценке экономической эффективности деятельности налоговых органов нашли свое отражение в аналитических записках при подготовке материалов к расширенным коллегиям по итогам работы МНС России на протяжении ряда лет, а также при формировании Доклада Министерства Российской Федерации по налогам и сборам «О результатах деятельности в 2002 - 2003 г.г. и планах деятельности на 2004 г. и на период до 2006 г.», в виде замечаний и предложений во исполнение поручений и распоряжений Правительства Российской Федерации и при подготовке предложений в адрес Министерства финансов Российской Федерации и Счетной палаты Российской Федерации по вопросам рационального и эффективного использования бюджетных средств, направляемых на содержание федеральных органов исполнительной власти.

Выводы и практические результаты работы по программно - целевому подходу к решению проблем развития налоговой системы были реализованы автором при участии в разработке федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)», соответствующего проекта постановления Правительства Российской Федерации, в подготовке и практической реализации ряда локальных нормативных актов Министерства Российской Федерации по налогам и

13

сборам по вопросам системы управления и контроля за ходом выполнения федеральной целевой программы «Развитие налоговых органов (2002 - 2004 годы)», а также при подготовке ежегодных докладов в Правительство Российской Федерации о ходе реализации федеральных целевых программ и эффективности использования финансовых средств, направляемых на их выполнение.

Вышеперечисленные вопросы освещались автором в докладах на Всероссийских совещаниях - семинарах руководителей финансовых служб налоговых органов, лекциях, прочитанных на курсах повышения квалификации работников налоговых органов, на тематических совещаниях, посвященным проблемам модернизации налоговых органов и совершенствования их деятельности в Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам, Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации, на научно - практической конференции в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора общим объемом 2,4 п.л.

14

Глава 1. Теоретические основы эффективного функционирования и государственного управления налоговой системой

1.1. Сущность эффективного функционирования налоговой системы как элемента макроэкономики

Для выработки и принятия оптимальных решений в области государственной политики вопрос эффективного функционирования как микро-, так и макро- экономических систем (как рыночных, так и государственных структур) является центральным.

Понятие «эффективность» входит в число наиболее общих характеристик, относящихся к любой сфере человеческой деятельности. По степени общности оно находится в одном ряду с такими понятиями, как, например, «цель», «средство», «результат», «управление». Эти понятия в их экономической интерпретации неизбежно используются и при решении проблем эффективности.

В системном анализе эффективность рассматривается в связи с целью и результатом функционирования системы и обычно тесно связывается с понятием критерия эффективности поведения системы, её целевой функцией. При этом учитываются требования, которые предъявляются к системе извне. Выполнение этих требований достигается в процессе перехода системы от одного состояния к другому. Система может реагировать на изменение предъявляемых к ней внешних требований, т.е. на изменение целевых характеристик, лишь путем приведения своей внутренней организации в соответствие с этими изменениями. Между целевыми характеристиками системы и её внутренним строением или, иначе говоря, между той ролью, которую она выполняет, являясь частью (элементом) некоторой другой системы, и её структурными особенностями всегда существует определенное соответствие. Следовательно, эффективность функционирования

15

системы является также характеристикой факторов, эндогенных для данной системы, а именно: оптимальности её внутреннего строения, сбалансированности существующих между отдельными блоками взаимосвязей и др.

Таким образом, эффективность может рассматриваться и как внутренняя, и как внешняя по отношению к данной системе характеристика. Когда эффективность выступает как внутренняя характеристика системы, то она в большей степени характеризует процесс (как системный объект), а когда её представляют как внешнюю характеристику, то она в большей степени характеризует выход или цель системы, чем какой-либо другой системный объект.

В самом общем виде эффективность - всегда сопоставление результата того или иного действия с потребовавшимися для этого

р' затратами. Таким образом, центральным пунктом при определении

количественных показателей, измеряющих эффективность, является правильное определение затрат и соответствующих им результатов. Выявление всех затрат и всего эффекта, связанного с деятельностью экономического объекта, а также определение того, в какой мере конкретный вид затрат включает величину того или иного результирующего показателя, само по себе представляет важнейшую и часто трудно разрешимую задачу, сложность которой возрастает по мере укрупнения, агрегирования показателей затрат и результатов. Общепризнанно, что количественная оценка экономической эффективности народного хозяйства представляет собой соотношение

¦^ результатов производства к совокупным затратам труда.

Надо отметить, что закономерной прогрессивной тенденцией в развитии общества является стремление к повышению экономической эффективности. Но «заведомо позитивный» подход к исследованию фактического материала, характеризующего то или иное экономическое явление, не согласуется с интересами науки и практики.

16

При определении закономерных тенденций в изменении соотношения «результат / затраты общественного производства» важно учитывать особенность экономических законов, которая заключается в том, что все эти тенденции проявляются как итог их перекрещивающегося влияния.

Для выявления сущности понятия «экономической

эффективности» необходимо рассмотрение данной категории в связи с экономическим законом, который она выражает. Это общий методологический подход, позволяющий определить место экономической категории в системе экономических законов и категорий, выявить тенденции в изменении исследуемого явления, облегчить реализацию объективных требований экономического закона в практике хозяйствования. «Как показывает экономический анализ, отражением реальной действительности является подход к экономической

эффективности производства как к экономической категории, отражающей закон экономии времени»1.

В условиях товарно - денежных отношений макроэкономические показатели имеют денежно - стоимостную форму. В связи с этим экономическая эффективность на национальном уровне получает денежное выражение закона экономии времени.

Разумеется, для того, чтобы тенденцию изменения того или иного экономического явления можно было бы назвать законом, необходимо, чтобы преобладающее влияние на его динамику оказывала бы какая - то одна группа факторов. Разумеется также, что выявление и обобщение закономерных изменений явления - результат исследования продолжительного периода развития экономики.

Действие экономических законов как тенденции обязывает тщательно и объективно исследовать факторы, как влияющие на

1 Экономическая теория: Учебник / Под ред. А.Г. Грязновой, Т.В. Чечелевой. - М.: Экзамен, 2003. - С. 380.

17

проявление тенденций закона, так и препятствующие их проявлению. Важно учитывать при этом, что одни и те же факторы могут одновременно и способствовать проявлению данных тенденций, и тормозить их.

Что касается закона экономии рабочего времени, то его прогрессивные изменения легко прослеживаются при сопоставлении изменений степени занятости между сферами материального и нематериального производства, изменений в соотношении рабочего и свободного времени по мере развития общественного производства, изменений в затратах рабочего времени на производство необходимых человеку материальных благ и т.д. Вряд ли можно оспаривать вывод о том, что закономерной тенденцией в развитии общественного производства выступает тенденция к повышению его экономической эффективности. Об этом свидетельствует и исторический опыт мирового социально - экономического развития.

Однако, как и всякая другая, тенденция к повышению экономической эффективности проявляется через деятельность людей, утверждаясь через множество противодействующих факторов. Это означает, что тенденция к повышению экономической эффективности общественного производства в одни периоды социально -экономического развития общества может быть выражена более заметно, в другие - менее заметно. Теоретически не может быть исключена возможность проявления отрицательной динамики этого процесса.

Превышение результата над затратами способствует не только увеличению темпов и объемов накопления, а, следовательно, ускорению экономического роста, но и успешному развитию социальной сферы, источником развития которой служит вторичное перераспределение доходов. Не случайно динамическое развитие сферы социальных услуг приходится на периоды экономически эффективного функционирования национальной экономики. Верно и обратное: в периоды экономических

Список литературы