Глущенко Анна Николаевна. Административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан в Российской Федерации

Краткое описание

Глущенко Анна Николаевна. Административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан в Российской Федерации: дис. ... кандидата Юридических наук: 12.00.14 / Глущенко Анна Николаевна;[Место защиты: ФГАОУВО Белгородский государственный национальный исследовательский университет], 2017

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ «ВОРОНЕЖСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
На правах рукописи

ГЛУЩЕНКО Анна Николаевна
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.14 - Административное право; административный процесс
Д И С С Е Р Т А Ц И Я
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Г риценко Валентина Васильевна
Воронеж - 2016
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 4
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 16
1.1. Охрана здоровья граждан в Российской Федерации: понятие, содержание, становление и развитие правового регулирования 16
1.2. Система правовых актов, обеспечивающих административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан в Российской Федерации 39
1.3. Административно-правовые отношения в сфере охраны здоровья граждан: понятие, структура, виды 60
1.4. Система здравоохранения как основа организации охраны здоровья граждан:
понятие, сущность, структура 79
ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 96
2.1. Понятие, признаки, виды и основные принципы государственного управления охраной здоровья граждан 96
2.2. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты государственного управления охраной здоровья граждан 115
2.3. Особенности участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного управления охраной здоровья граждан 132
2.4. Стратегическое планирование в деятельности органов государственного управления охраной здоровья граждан: понятие, основные документы,
значение 149
ГЛАВА 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ АДМИНИСТРАТИВНО¬ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 167
3.1. Основные проблемы государственного управления охраной здоровья граждан и направления совершенствования административного законодательства 167
3.2. Перспективы функционирования в Российской Федерации государственно -
общественной модели управления охраной здоровья граждан 187
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 207
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 214
ПРИЛОЖЕНИЕ 279
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования опосредована общественной ценностью здоровья личности, на которую оказывают воздействие множество различных факторов (качество и доступность медицинской помощи; уровень развития медицинской науки; особенности организации профилактических мероприятий, лекарственного обеспечения и др.), находящихся под влиянием государственной социальной политики. Перспектива существования государства напрямую зависит от того, насколько эффективно оно заботится о сохранении здоровья граждан, создании благоприятных условий, детерминирующих уровень и продолжительность жизни в стране. В этой связи здоровье выступает стратегическим фактором обеспечения национального благосостояния и безопасности государства, залогом его силы и процветания.
В настоящее время поддержанию необходимого уровня здоровья населения в России уделяется повышенное внимание. В ходе проводимой в последние годы реформы здравоохранения произошло укрепление материально-технической базы медицинских организаций, разработаны и реализовываются нормативные правовые акты, направленные на формирование культуры бережного отношения граждан к своему здоровью, а также построение эффективной системы российского здравоохранения. Политика государства в социальной сфере строится с учетом таких основополагающих целей, как увеличение продолжительности жизни человека, укрепление его здоровья, устойчивое развитие здравоохранения как одной из ключевых отраслей государственного управления в России.
Вместе с тем, несмотря на осуществляемые в процессе реформирования мероприятия, качество медицинской помощи и ее доступность не в полной мере соответствуют потребностям населения, сохраняется кадровый дефицит квалифицированных медицинских работников, на низком уровне находится развитие культуры профилактической медицины. Производимое ввиду сложной экономической ситуации сокращение бюджетных расходов на здравоохранение также создает значительные препятствия его развитию. Не преодолен и ряд важнейших административно-правовых проблем в рассматриваемой сфере общественных отношений, среди которых: пробельность административного законодательства об охране здоровья, декларативный характер некоторых его положений, отсутствие надлежащих механизмов реализации; несовершенство системы государственного управления охраной здоровья граждан, недостаточно эффективное осуществление органами государственной власти отдельных принадлежащих им полномочий; нереализованность нормативно закрепленной возможности участия медицинских профессиональных некоммерческих организаций в процессе управления охраной здоровья граждан.
Изложенные обстоятельства предопределили особую значимость, своевременность и актуальность изучения современных особенностей административно-правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере охраны здоровья граждан.
Степень научной разработанности темы исследования. Вопросы правового регулирования охраны здоровья граждан в большей степени явились предметом исследований ученых в области конституционного и административного права. Конституционно-правовой наукой изучаются проблемы реализации и государственной гарантированности конституционного права каждого человека на охрану здоровья и оказание медицинской помощи. Большой вклад в рассмотрение указанных правовых вопросов внесли такие ученые, как Н.М. Бевеликова, О.А. Еникеев, Л.В. Жильская, Н.А. Каменская, И.А. Колоцей, А.Б. Литовка, Е.А. Отставнова, А.А. Понкина, В.В. Пучкова, Е.В. Шленева. В науке административного права рассматриваются вопросы государственного управления охраной здоровья граждан. Разработке теоретических положений административно-правового регулирования охраны здоровья посвящены работы М.В. Еремина, Т.В. Ерохиной, А.Ю. Закурдаевой,
В.В. Кизилова, А.Е. Кузнецова, А.Ю. Малышко, Г.В. Марьяна, В.Е. Негодова, Д.В. Новохатского, Н.С. Посулихиной, М.Д. Прилукова, А.В. Свидерского, А.В. Серебренникова, Е.В. Степанова, Т.О. Шилюк и др. Вместе с тем, научные исследования вышеназванной тематики либо были созданы до проведения нынешней реформы российского здравоохранения (в том числе, совершенствования системы органов отраслевого управления и кардинального обновления соответствующей нормативно-правовой базы), либо же направлены на изучение отдельных, узкоспециализированных административно-правовых аспектов общественных отношений, складывающихся в здравоохранении. Таким образом, проблемы административно-правового регулирования охраны здоровья граждан в современных условиях не подвергались комплексному и системному научному анализу.
Объект диссертационного исследования составила совокупность общественных отношений по административно-правовому регулированию охраны здоровья граждан в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования выступили правовые нормы, регламентирующие процесс государственного управления охраной здоровья граждан, административно-правовой статус субъектов указанного управления, формирование и функционирование обновленной российской системы здравоохранения; теоретические положения и концепции, выработанные наукой административного права, раскрывающие сущность административно-правового регулирования охраны здоровья, а также материалы практической деятельности государственных органов власти в данной сфере общественных отношений.
Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном анализе административно-правового регулирования охраны здоровья граждан в Российской Федерации и формировании предложений и рекомендаций по повышению его эффективности посредством совершенствования действующего законодательства и деятельности органов государственного управления охраной здоровья граждан в условиях реформирования здравоохранения России.
Достижению заявленной цели послужило решение следующих задач:
- раскрытие понятия охраны здоровья граждан в современный период развития, исследование ее содержания, этапов становления правового регулирования;
- анализ системы правовых актов, посредством которых осуществляется административно-правовое регулирование в сфере охраны здоровья граждан, их классификация по различным критериям;
- характеристика административно-правовых отношений, складывающихся в сфере охраны здоровья граждан, рассмотрение их структуры, систематизация по видам;
- определение понятия, сущности и структуры системы здравоохранения как основы организации охраны здоровья граждан в Российской Федерации;
- формулирование отличительных признаков, видов и основных принципов государственного управления охраной здоровья граждан;
- рассмотрение деятельности органов государственного управления охраной здоровья граждан с позиции оценки эффективности осуществления принадлежащих им полномочий, достижения поставленных перед ними целей и задач в рамках реализации государственной функции по охране здоровья граждан;
- выявление проблем государственного управления охраной здоровья граждан и определение основных направлений совершенствования административного законодательства в данной сфере;
- исследование перспектив функционирования в России государственно-общественной модели управления охраной здоровья граждан с учетом существующих условий и предпосылок действующего административного законодательства, а также зарубежного опыта участия профессионального медицинского сообщества в управлении охраной здоровья граждан;
- внесение предложений по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов с целью преодоления проблем, сложившихся в сфере государственного управления охраной здоровья граждан; разработка проекта модельного федерального закона «Об общественных комиссиях по контролю качества и безопасности медицинской деятельности».
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована на основе применения общепринятых в современной юридической науке методов научного познания - всеобщего диалектического, общенаучных (анализа и синтеза, обобщения, моделирования, описания, сравнения), а также частнонаучных (историко-правового, системно-структурного, статистического, социологического, формально-юридического, сравнительно-правового) методов познания. Для раскрытия сущности российской системы здравоохранения были использованы формально-юридический и системно-структурный методы, метод анализа и синтеза. Последние, а также статистический и социологический методы позволили изучить правовые акты об охране здоровья граждан, выявить основные проблемы государственного управления в рассматриваемой сфере. Для исследования становления и развития нормативно-правового регулирования охраны здоровья граждан были применены историко-правовой и диалектический методы. Сравнительно-правовой метод способствовал обобщению зарубежного опыта функционирования систем здравоохранения, деятельности профессиональных медицинских организаций.
Теоретическую основу диссертационной работы составили научные труды по общей теории права С.С. Алексеева, Г.С. Беляевой, А.Б. Венгерова, Ю.А. Дмитриева, В.Л. Кулапова, В.В. Лазарева, С.В. Липеня, А.В. Малько, М.Н. Марченко, А.С. Пиголкина, Ю.В. Сорокиной; исследования в сфере реализации и государственных гарантий права каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь Н.М. Бевеликовой, О.А. Еникеева, Л.В. Жильской, Н.А. Каменской, И.А. Колоцей, А.Б. Литовки, Е.А. Отставновой, А.А. Понкиной, В.В. Пучковой, Е.В. Шленевой.
Для изучения научно-теоретических основ административно-правового регулирования использовались работы Ю.Е. Аврутина, А.Б. Агапова, М.В. Алексеевой, А.П. Алехина, С.Н. Братановского, И.А. Галагана, В.В. Гриценко, М.Ф. Зеленова, А.А. Кармолицкого, Н.М. Конина, П.И. Кононова, С.С. Купреева,
Н.В. Макарейко, А.В. Мартынова, С.П. Матвеева, Т.А. Матвеевой, Е.И. Маториной, С.Н. Махиной, Ю.И. Мигачева, В.П. Новоселова, В.С. Основина, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, О.С. Рогачевой, Н.В. Румянцева, М.Б. Смоленского, Ю.Н.
Старилова, М.С. Студеникиной, С.В. Тихомирова, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.И. Шабайлова.
Выявлению особенностей административно-правового регулирования охраны здоровья граждан способствовал анализ работ таких ученых, как В.И. Акопов, Ф.А. Артемьев, Т.М. Бялкина, А.А. Глашев, А.А. Голубев, Н.Г. Гончаров, С.П. Гришаев, А.П. Громов, Г.В. Дерягин, А.Х. Джураев, М.В. Еремин, Т.В. Ерохина, А.Ю. Закурдаева, И.А. Иванников, В.В. Кизилов, Д.И. Кича, Г.Р. Колоколов, Ю.М. Комаров, О.Е. Коновалов, Н.В. Косолапова, А.Е. Кузнецов, Е.В. Лазарева, П.И. Литовка, М.Н. Малеина, А.Ю. Малышко, Г.В. Марьян, А.А. Мохов, В.Е. Негодов, О.В. Никульникова, В.И. Новоселов, Д.В. Новохатский, А.Н. Пищита, В.Л. Попов, Н.П. Попова, Н.С. Посулихина, М.Д. Прилуков, Н.В. Путило, А.М. Рабец, А.А. Рерихт, Н.А. Рубанова, Е.И. Савинова, А.В. Свидерский, Ю.Д. Сергеев, А.В. Серебренников, Л.Б. Ситдикова, Е.В. Степанов,
С.Г. Стеценко, Т.Е. Сучкова, А.В. Тихомиров, М.Ю. Федорова, Ю.Л. Шевченко, Т.О. Шилюк и др.
Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, а также иные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы охраны здоровья граждан. Кроме того, в работе использовались: международные правовые акты, соглашения России с иностранными государствами, нормативные правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, регламентирующие отдельные вопросы рассматриваемой сферы общественных отношений; утратившие юридическую силу правовые акты, имеющие важное значение для всестороннего, полного и объективного изучения предмета данного научного исследования; проекты разработанных к настоящему времени правовых актов, посвященных отдельным аспектам административно-правового регулирования охраны здоровья граждан.
Эмпирическую базу исследования составили материалы информационно-аналитических и статистических данных Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной Палаты Российской Федерации, Министерства здравоохранения Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной службы государственной статистики, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, органов прокуратуры; материалы судебной практики; научные исследования по смежной с предметом диссертационной работы тематике; данные средств массовой информации, в том числе интернет-ресурсов, и иные сведения, отражающие отдельные теоретические и практические аспекты административного-правового регулирования охраны здоровья граждан.
Научная новизна диссертации заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея рассмотрения системы здравоохранения Российской Федерации в условиях реализации правовых положений обновленного законодательства в данной сфере общественных отношений, в контексте текущих политических и социально-экономических факторов;
- предложены изменения и дополнения в действующее законодательство в сфере охраны здоровья с целью преодоления проблем государственного управления охраной здоровья граждан; разработан проект модельного федерального закона «Об общественных комиссиях по контролю качества и безопасности медицинской деятельности»;
- доказаны: необходимость делегирования на федеральный уровень отдельных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан; введение обязательной процедуры учета мнения медицинских работников при проведении оптимизации государственных и муниципальных медицинских организаций; необходимость совершенствования деятельности по стратегическому планированию; потребность в установлении новых составов административных правонарушений; целесообразность функционирования государственно-общественной модели управления охраной здоровья граждан;
- введены в научный оборот авторская интерпретация понятия «система здравоохранения Российской Федерации», перечень основных принципов государственного управления охраной здоровья граждан.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1) авторская классификация правовых актов, обеспечивающих административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан (в зависимости от их юридической силы; особенностей предмета правового регулирования; характера компетенции издающих их субъектов; функционального предназначения; специфики внутренней структуры и содержания; территории действия; роли в процессе государственного управления охраной здоровья граждан), выработанная в целях обеспечения их
упорядоченности, взаимосогласованности, дальнейшего динамичного развития;
2) разработанные автором подходы к содержанию понятия «система здравоохранения»:
- широкий (общесоциальный) подход, определяющий систему
здравоохранения как взаимосвязанную совокупность общественных отношений, складывающихся в различных областях деятельности по охране здоровья граждан (исполнительно-распорядительной, медицинской, фармацевтической, научно-исследовательской, образовательной и т.п.), специальных структур
(государственных и муниципальных органов власти, иных организаций) и материальных ресурсов, обеспечивающих укрепление и сохранение здоровья человека;
- узкий (административно-правовой) подход, предполагающий ее рассмотрение как взаимосвязанной совокупности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, реализующих полномочия в сфере охраны здоровья граждан, а также медицинских, фармацевтических и иных организаций, обеспечивающих осуществление государством функции по охране здоровья граждан; в этой связи аргументировано дополнение в законодательство в сфере охраны здоровья граждан, уточняющее структуру системы здравоохранения Российской Федерации;
3) авторская классификация и перечень современных принципов государственного управления охраной здоровья граждан с выделением четырех основных групп (конституционные; социально-правовые; организационные; специальные) и включением в последнюю группу следующих разработанных принципов: - государственного содействия развитию медицинской науки, разработке передовых технологий и внедрению на их основе инновационных продуктов, обеспечивающих укрепление и сохранение здоровья граждан; - сочетания государственного регулирования и саморегулирования в управлении деятельностью в сфере охраны здоровья граждан; - участия профессионального медицинского сообщества в осуществлении функций в сфере охраны здоровья граждан; а также соответствующее предложение о внесении дополнения в действующее законодательство в сфере охраны здоровья граждан;
4) предложения, направленные на преодоление выявленных негативных тенденций развития регионального здравоохранения: - о делегировании на федеральный уровень отдельных полномочий субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан при условии их финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета; - о введении обязательной процедуры учета мнения медицинских работников при проведении оптимизации государственных и муниципальных медицинских организаций;
5) выводы по результатам рассмотрения деятельности по стратегическому планированию в сфере охраны здоровья граждан: - о необходимости совершенствования документов стратегического планирования для обеспечения согласованности целевых показателей и структуры документов с реальными объемами финансового обеспечения запланированных мероприятий; - о приведении их содержания в соответствие с текущими социально¬экономическими условиями; - об установлении механизмов взаимодействия ответственных исполнителей, соисполнителей и участников при реализации мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования; - о доработке проекта стратегии развития здравоохранения на долгосрочный период;
6) предложение о необходимости принятия единой концепции совершенствования административного законодательства в сфере охраны здоровья граждан, содержащей: оценку современной ситуации административно - правового регулирования указанных отношений; анализ проблем реализации полномочий органов государственного управления на основании действующих правовых актов; конкретные нормативные предложения по его дальнейшему развитию и совершенствованию;
7) аргументация в пользу осуществления в России общественного контроля качества и безопасности медицинской деятельности со стороны специальных субъектов - общественных комиссий, что обусловило разработку автором проекта модельного федерального закона «Об общественных комиссиях по контролю качества и безопасности медицинской деятельности», раскрывающего правовой статус указанных комиссий, порядок их формирования и функционирования;
8) предложения о введении административной ответственности, разработанные с целью преодоления выявленных проблем современного государственного управления охраной здоровья граждан: - за отказ работодателя в предоставлении работникам гарантий при прохождении диспансеризации; - за воспрепятствование законной деятельности общественной комиссии по контролю качества и безопасности медицинской деятельности; - за нарушение прав и законных интересов граждан, медицинских организаций или медицинских работников при реализации контроля качества и безопасности медицинской деятельности;
9) авторская позиция о целесообразности применения в России государственно-общественной модели управления охраной здоровья граждан, сочетающей преимущества саморегулирования и государственного регулирования; а также аргументированные условия, выполнение которых необходимо для практической реализации нормативно закрепленной возможности передачи медицинским профессиональным некоммерческим организациям отдельных функций в сфере охраны здоровья: - обеспечение более активного вступления медицинских работников в профессиональные некоммерческие организации; - утверждение перечня подлежащих передаче государственных функций; - доработка и принятие проекта Концепции введения системы саморегулирования профессиональной деятельности медицинских работников в Российской Федерации с учетом изложенных в работе замечаний и предложений.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об основных признаках и принципах государственного управления охраной здоровья граждан в Российской Федерации;
- изложена система аргументов, обосновывающих: классификацию правовых актов в сфере охраны здоровья граждан; модернизацию подходов к пониманию системы здравоохранения Российской Федерации и ее структурных элементов; введение новых составов административных правонарушений; целесообразность функционирования государственно-общественной модели управления охраной здоровья граждан;
- раскрыты основные проблемы государственного управления охраной здоровья граждан;
- изучены: современное понятие и содержание охраны здоровья граждан, этапы становления ее правового регулирования; система правовых актов, обеспечивающих административно-правовое регулирование охраны здоровья граждан; административно-правовые отношения в сфере охраны здоровья граждан; деятельность органов государственного управления охраной здоровья граждан;
- проведены теоретические исследования в части целесообразности и обоснованности дальнейшего реформирования законодательства в сфере охраны здоровья граждан, что обеспечило получение новых результатов по теме диссертационного исследования.
Практическая значимость диссертационного исследования выразилась в том, что его результаты могут быть использованы: для проведения научных исследований проблем государственного управления охраной здоровья граждан в Российской Федерации; в правотворческой деятельности с целью дальнейшего совершенствования законодательства в сфере охраны здоровья; в преподавании в высших учебных заведениях учебного курса «Административное право», учебных дисциплин магистерской программы «Г осударственное и муниципальное управление»; в правоприменительной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, медицинских и иных организаций.
Степень достоверности проведенного исследования обоснована применением отвечающих поставленным целям и задачам методов теоретического и эмпирического познания, использованием научных трудов по общей теории права и административному праву, а также различных правовых актов и их проектов, официальных аналитических и статистических документов государственных органов власти, обобщением научной юридической литературы.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседании кафедры административного и муниципального права юридического факультета ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», а также в процессе участия в научно¬практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой изложены в 13 научных статьях; из них 4 опубликованы в российских рецензируемых научных журналах. Общий объем публикаций составил около 5,25 п.л.
Структура диссертации обусловлена поставленной целью и перечнем задач, отражающих научно-практический характер настоящего исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих десять параграфов, заключения, списка использованных правовых актов и литературы, приложения.

Список литературы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
По итогам проведения диссертационного исследования административно-правового регулирования охраны здоровья граждан в Российской Федерации с целью его комплексного анализа и формирования предложений и рекомендаций по повышению его эффективности в условиях проводимых реформ, представляется необходимым изложить следующие полученные автором выводы.
1. Охрана здоровья граждан представляет собой основополагающую социальную функцию государства, реализуемую для достижения стратегической цели по сбережению их здоровья и обеспечению долголетия. Система различных мер, составляющих сущность охраны здоровья, включает в себя не только научные, правовые, политические, профилактические, социальные меры, но и меры культурного характера, реализуемые широким кругом субъектов (органами государственной власти, муниципальными органами, организациями и др.). Ее надлежащее обеспечение выступает основой благополучного существования и развития государства, стратегическим фактором обеспечения национальной безопасности России.
2. Система правовых актов, используемых для административно-правового регулирования охраны здоровья и различных по юридической силе, особенностям предмета правового регулирования, характеру компетенции издающих их субъектов, функциональному предназначению, специфике внутренней структуры и содержания, территории действия, роли в процессе государственного управления охраной здоровья, имеет сложную, иерархически соподчиненную структуру. Законодательство активно развивается по пути принятия базовых законов о здравоохранении в субъектах РФ, а также законов специализированного характера (как федерального, так и регионального уровней), посвященных, в том числе, регламентации управления охраной здоровья граждан. Однако основной массив для обеспечения административно-правового регулирования составляют подзаконные правовые акты. При этом отмечается увеличение количества указанных документов, носящих программно-целевой межведомственный характер и обеспечивающих функции прогнозирования и планирования в государственном управлении.
3. Административно-правовые отношения в сфере охраны здоровья граждан представляют собой регулируемые посредством норм административного права общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного управления охраной здоровья граждан. Особенностью их субъектного состава является включение в число участников специальных организаций, осуществляющих деятельность в сфере охраны здоровья (в том числе страховых медицинских организаций, государственных внебюджетных фондов, медицинских и фармацевтических организаций, общественных объединений), а также лиц, обладающих специальным административно¬правовым статусом в сфере охраны здоровья (медицинских и фармацевтических работников, пациентов и др.). Формируются принципиально новые виды указанных правоотношений в сфере охраны здоровья, обусловленные развитием административного законодательства (например, по урегулированию конфликта интересов при осуществлении профессиональной деятельности). Увеличивается количество административных правоотношений с участием граждан - пациентов медицинских организаций, связанных с рассмотрением в порядке
административного судопроизводства соответствующих категорий
административных дел.
4. Возможно двоякое понимание термина «система здравоохранения Российской Федерации»:
- как взаимосвязанной совокупности общественных отношений,
складывающихся в различных областях деятельности по охране здоровья граждан (исполнительно-распорядительной, медицинской, фармацевтической, научно-исследовательской, образовательной и т.п.), специальных структур (государственных и муниципальных органов власти, иных организаций) и материальных ресурсов, обеспечивающих укрепление и сохранение здоровья человека (широкий, общесоциальный подход);
- как взаимосвязанной совокупности федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, реализующих полномочия в сфере охраны здоровья граждан, а также медицинских, фармацевтических и иных организаций, обеспечивающих осуществление государством функции по охране здоровья граждан (узкий, административно-правовой подход).
С учетом последнего подхода аргументировано внесение дополнения в ст. 29 Закона об охране здоровья, уточняющего структуру системы здравоохранения РФ, объединяющей все в совокупности составные элементы государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, указанные в ч. 3-5 ст. 29 данного федерального закона.
5. Государственное управление охраной здоровья граждан осуществляется в целях укрепления и сохранения здоровья населения, поддержания его долголетия, а также предоставления гарантированной государством бесплатной медицинской помощи. Его особенностью на современном этапе развития является возможность участия в управленческой деятельности профессиональных некоммерческих организаций, в том числе передачи им отдельных государственных функций в указанной сфере. Среди основных принципов государственного управления охраной здоровья граждан следует выделять: 1) конституционные принципы (законности, гуманизма, демократизма, федерализма, гласности, разделения властей, единства системы исполнительной власти); 2) социально-правовые принципы (эффективности, объективности, научности, конкретности); 3) организационные принципы (отраслевой, линейный, территориальный, функциональный, сочетания единоначалия и коллегиальности); 4) специальные принципы государственного управления охраной здоровья. В последнюю группу включены основные принципы охраны здоровья, закрепленные в ст. 4 Закона об охране здоровья, а также три разработанных в процессе диссертационного исследования принципа: - государственного содействия развитию медицинской науки, разработке передовых технологий и внедрению на их основе инновационных продуктов, обеспечивающих укрепление и сохранение здоровья граждан (данным принципом следует также дополнить ст. 4 указанного федерального закона); - сочетания государственного регулирования и саморегулирования в управлении деятельностью в сфере охраны здоровья граждан; - участия профессионального медицинского сообщества в осуществлении функций в сфере охраны здоровья граждан.
6. Основными субъектами государственного управления охраной здоровья граждан являются Президент РФ и государственные органы исполнительной власти. Отсутствие необходимых для надлежащего осуществления полномочий органами государственного управления нормативных правовых актов создает существенные препятствия в их деятельности. В этой связи для восполнения правовых пробелов, обеспечения эффективности контрольно-надзорных функций и формирования полноценной нормативно-правовой базы требуется издание Минздравом России ряда нормативных приказов по отдельным направлениям деятельности в сфере охраны здоровья (экспертиза качества медицинской помощи, лицензионный контроль фармацевтической деятельности, федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств и др.), а также проведение непрерывного и качественного мониторинга практического применения действующих нормативно-правовых актов.
7. На органы государственной исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные в сфере охраны здоровья граждан, возложены организация и обеспечение оказания в подведомственных медицинских организациях всех видов медицинской помощи, наряду с возможностью наделения их некоторыми федеральными полномочиями. Однако наблюдается дисбаланс между объемом полномочий указанных органов власти и соответствующим финансовым обеспечением, что в определенной степени способствует сокращению региональных расходов на здравоохранение, снижению качества управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья. Для его преодоления предлагается рассмотреть возможность делегирования на федеральный уровень отдельных полномочий субъектов РФ (например, по организации медицинской деятельности, связанной с донорством органов человека в целях трансплантации) и их финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета. В отношении дальнейшей оптимизации государственных и муниципальных медицинских организаций, оказавшей значительное влияние на развитие регионального здравоохранения, обосновано введение обязательной процедуры учета мнения медицинских работников при проведении соответствующих реорганизационно¬ликвидационных мероприятий.
8. По результатам рассмотрения деятельности по стратегическому планированию в сфере охраны здоровья граждан представляется необходимым: совершенствование документов стратегического планирования для обеспечения согласованности целевых показателей и структуры документов с реальными объемами финансового обеспечения запланированных мероприятий; приведение их содержания в соответствие с текущими социально-экономическими условиями; установление механизмов взаимодействия ответственных исполнителей, соисполнителей и участников при реализации мероприятий, предусмотренных документами стратегического планирования; доработка проекта стратегии развития здравоохранения на долгосрочный период.
9. В сфере государственного управления охраной здоровья граждан до настоящего времени сохраняется ряд проблем, препятствующих достижению поставленных целей и задач и требующих безотлагательного решения. Среди них: ненадлежащая реализация полномочий по нормативно-правовому регулированию государственными органами отраслевого управления в сфере охраны здоровья; недостаточная эффективность функционирования применяемого государством механизма финансирования здравоохранения; проблема обеспечения профилактики заболеваний граждан как приоритета государственной политики в сфере охраны здоровья; дефицит и низкий уровень квалификации кадров; низкоэффективное осуществление контрольно-надзорных функций со стороны уполномоченных органов государственного управления.
10. Для преодоления указанных проблем представляется необходимым следующее: 1) непрерывный анализ практики применения административно - правовым норм в сфере охраны здоровья, выявление и устранение пробелов в административно-правовом регулировании; принятие единой концепции совершенствования административного законодательства в сфере охраны здоровья; 2) совершенствование механизма финансирования здравоохранения на основе оптимального сочетания бюджетного и страхового источников при условии обязательного прогнозирования и моделирования последствий их использования; 3) введение административной ответственности работодателя за отказ в предоставлении работникам гарантий при прохождении диспансеризации;
1) разработка механизмов страхования риска профессиональной ответственности медицинских работников; 5) установление для них дополнительных гарантий и мер социальной поддержки, в том числе посредством единовременной компенсационной выплаты для среднего медицинского персонала при переезде на работу в сельскую местность; 6) принятие федерального закона «Об общественных комиссиях по контролю качества и безопасности медицинской деятельности», устанавливающего правовые основы его осуществления; введение административной ответственности за правонарушения при осуществлении указанного контроля.
11. В целях модернизации текущей модели государственного управления охраной здоровья формируются предпосылки для перехода к государственно-общественному управлению, позволяющему грамотно сочетать преимущества саморегулирования и государственного регулирования. При этом управление охраной здоровья граждан должно быть основано на взаимодействии государства с общественными структурами (в том числе с совещательно-консультативными органами, медицинскими профессиональными некоммерческими организациями).
Для практической реализации нормативно закрепленной возможности передачи медицинским профессиональным некоммерческим организациям отдельных функций в сфере охраны здоровья требуется: а) обеспечение более активного вступления медицинских работников в профессиональные некоммерческие медицинские организации; б) утверждение перечня подлежащих передаче государственных функций, разработанного на основе предложений экспертного сообщества и с учетом зарубежного опыта; в) доработка и принятие проекта Концепции введения системы саморегулирования профессиональной деятельности медицинских работников в РФ с учетом приведенных в работе замечаний и предложений.
Таким образом, по итогам диссертационного исследования проведен комплексный анализ административно-правового регулирования в сфере охраны здоровья граждан, определены дальнейшие перспективные направления его развития и выработаны предложения по совершенствованию действующего законодательства и деятельности органов государственного управления охраной здоровья граждан в условиях реформирования российского здравоохранения.