Государственная служба в Республике Казахстан (проблемы теории и практики)

Краткое описание

Оглавление диссертациидоктор юридических наук Турисбек, Айнур Заутбеккызы

Введение
Глава I Теоретико-методологические и правовые основы государственной службы
§ 1 Понятие «государственнаяслужба» и ее виды
§ 2 Принципы государственной службы
§ 3 Очерк истории государственной службы вРеспубликеКазахстан
§ 4 Основные направления правового обеспечения реформы государственной службы на современном этапе
Глава II Типология государственных служащих реалии и перспективная теоретическая модель
§ 1 Понятие ипроблемытипологии государственных служащих и государственных должностей
§ 2 Статус политического государственного служащего и пути его совершенстования
§ 3 Статусадминистративногогосударственного служащего и проблемы его совершенствования
Глава III Теоретические аспекты прохождения государственной службы и проблемы его нормативного правового обеспечения
§1 Способы и порядок поступления на государственную службу
§ 2 Проблемы совершенствования порядка поступления на государственную службу
§ 3 Порядок прохождения государственной службы и юридическиегарантиислужебной карьеры
§ 4 Организационные и правовые аспекты аттестации государственных служащих как способа повышения профессионализма государственной службы
§ 5 Основания и порядокпрекращениягосударственной службы
Глава IV Теоретические и практические аспекты совершенстования правового статуса государственных служащих
§ 1 Права иобязанностигосударственных служащих
§ 2 Ограничения и правовые основы борьбы скоррупциейв системе государственной службы РеспубликиКазахстан
§ 3 Пути оптимизации юридической ответственности государственных служащих
Глава V Современная кадровая политика Казахстана и пути ее совершенствования
§ 1 Понятие государственной кадровой политики и проблемы ее совершенствования
§ 2 Роль кадрового резерва и совершенствование этого инструмента в реализации кадровой политики
§ 3 Совершенствование профессиональной подготовки в системе государственной службы
§ 4 Перспективы совершенствования управления государственной службой
Республики Казахстан

Введение диссертации (часть автореферата)На тему "Государственная служба в Республике Казахстан (проблемы теории и практики)"

Актуальность темы исследования. Государственная служба является важнейшим инструментом для достижения целей государственной политики. РаспадСССРи обретение бывшими союзными республиками политической самостоятельности привели к переосмыслению методов государственного управления, а вместе с тем способствовали совершенствованию института государственной службы.
Становление Республики Казахстан как демократического, правового и социального государства невозможно без эффективного государственного аппарата, основой которого являются кадры государственной службы. Одной из приоритетных задач государственного строительства является профессиональная подготовка государственных служащих, ориентированная на обеспечение высокой эффективности, компетентности и безупречности работы государственных органов. В настоящее время в большинстве постсоветских республик, включая и Казахстан,административнаяреформа вступила в новую стадию развития. Ее меры направлены на совершенствование процессов государственного управления и улучшение качества предоставления государственных услуг, повышение уровня профессионализма, результативности деятельности государственного аппарата.
В Послании народу Казахстана от 6 февраля 2008 г.ПрезидентРеспублики Казахстан подчеркивал: «Главной цельюадминистративнойреформы должно стать повышение эффективности и результативности работы управленческого аппарата. Чтобы чиновники служили народу, как следует. Одним из ключевых элементов административной реформы должна стать новая кадровая политика в стране. Человеческий фактор становится определяющим на современном этапе развития. Необходимо разработать современные подходы, направленные на формирование в системе государственного управления профессионального ядра управленцев новой формации»1.
Потребности успешного развития Республики Казахстан, как и любого другого современного государства, требуют разработки новых подходов в
1 ПосланиеПрезидентаРеспублики Казахстан H.A. Назарбаева народу Казахстана (Астана, 6 февраля 2008 г.) // Казахстанская правда. 2008. 7 февраля. 4 управлении государством, адекватной подготовки и использования кадров государственной службы. Именно они должны обеспечить дальнейшее укрепление государственности, результативность реформ и необратимость социально-экономических преобразований. Реализация новых подходов к совершенствованию государственной службы должна осуществляться на основе казахстанского и зарубежного опыта, в том числе российского, с учетом исторических, культурных, национальных традиций и управленческой практики, а также современных тенденций мирового развития. Изменения в системе общественных отношений, новые задачи, стоящие перед государством, требуют системного научного мониторинга, теоретического осмысления и адекватной правовойрегламентации. При этом правовая база должна не только отражать сегодняшнее состояние государственной службы, но и создавать необходимые условия для ее дальнейшего развития. Очевидно, что возникающее противоречие между устаревшими правовыми решениями и растущими потребностямиправоприменительнойпрактики сдерживает развитие общественных отношений, негативно сказывается на состоянии государственного управления, снижает эффективность административной реформы. В этой связи исследование процесса формирования и развития института государственной службы в Республике Казахстан представляется актуальным и одновременно отвечающим потребностям ускорения развития страны.
Актуальность темы настоящего исследования состоит и в том, что и национальный опыт, и опыт зарубежных стран указывают на невозможность создания эффективной системы государственной службы без разработки и применения научно-обоснованных и выверенных на практике концепций икодификациизаконодательства о государственной гражданской службе, которые бы позволили устранить системные противоречия в правовой регламентации государственной службы. В этой связи рост научного интереса к проблемам теории и практики государственной службы в Республике Казахстан имеет объективные основания. Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации и функционирования данного института в Республике Казахстан и за рубежом, всестороннее целостное исследование национальной модели государственной службы, различных ее сторон, анализ тенденций их развития с позиций современных условий и задач, стоящих перед государством, остаются насущной задачей юридической науки. Все это предопределило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности проблемы. Вопросы понятия, структуры, порядка формирования и организации государственной службы, целей и функций, классификации ее видов, порядка поступления на государственную службу, ее прохождения ипрекращения, правового статуса государственных служащих, зарубежного опыта государственной службы были предметом многочисленных исследований ведущих российских ученых-юристов в областиконституционногои административного права, а также историков, политологов и социологов, в том числе советского периода. Среди них следует назвать труды С.А.Авакьяна, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, А.Г.Барабашева, Д.Н. Бахраха, В.К. Белоли-пецкого, К.С.Бельского, И.А. Василенко, В.А. Воробьева, В.В.Граждана, A.A. Гришковца, A.A. Демина, М.Ю.Зенкова, В.Г. Игнатова, Н.М. Казанцева, JI.M.Колодкина, Б.М. Лазарева, В.В. Лобанова, А.Е.Лунева, С.О. Майбородо-вой, В.А. Мальцева, В.М.Манохина, A.B. Манчевой, В.И. Матирко, А.Ф. Нозд-рачева, A.B.Оболонского, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, И.Н.Пахомова,
A.B.Понеделкова, Ю.А. Розенбаума, A.M. Старостина, Ю.Н.Старилова,
B.А.Сулемова, И.Г. Тимошенко, Ю.А. Тихомирова, P.E.Тихонова, Н.Ю. Хама-невой, Л.А. Чикановой и др. В частности этим вопросам посвящен ряд монографий, опубликованных в последние годы, сборников материалов научных конференций, статей, а также учебников и учебных пособий1.
1АртамоновЮ.Д., Головин Е.Г., Панышева С.А. Правовые основы государственной службы Российской Федерации. Учебно-методическое пособие. Н. Новгород, 1997;АтаманчукГ. В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики: Лекция. М., 1997;БарабашевА.Г. Государственная служба в Российской Федерации: современное состояние, проблемы и перспективы, аналитический обзор направлений и содержания реформирования государственной службы в Российской Федерации. СПб., 2005;БахрахД.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Екатеринбург, 2004;БахрахД. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Автономия государственной администрации): Учебное пособие. Екатеринбург, 1998;ВолошинаВ.Б., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретические правовые аспекты. М., 1996; Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М., 1996; Государственная служба в России: опыт организации и кадрового обеспечения / Под общ. ред. Н.П. Пищулина. Н. Новгород, 1994; Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994; Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г.В.Атаманчука. М., 1997; Государственная служба: учебник для вузов. М.; Ростов-на-Д., 2004; Государственная служба (комплексный подход):Учеб. пособие для вузов / Отв. ред. A.B. Оболонский; Институт государства и праваРАН; Институт государственного управле
Различные аспекты государственной службы изучались также на уровне диссертаций на соискание ученой степени доктора1 и кандидата юридических наук2. ния и социальных исследований.МГУим. М.В. Ломоносова. М., 1999; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования. Монография / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. Ростов-на-Д., 2003; Государственная служба: теория и организация. Курс лекций /РАГСпри Президенте РФ; Северо-Кавказская академия государственной службы / Под общ. ред. Е.В. Охотского. Ростов-на-Д., 1998; Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общ. ред. В.П. Иванова. М., 2003;ГражданВ.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997;ГришковецA.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. Учебный курс. М., 2003;ГришковецA.A. Правовое регулирование государственной службы в Российской Федерации. М., 2005;ДеминA.A. Государственная служба. Учебное пособие. М., 2002;ИвановA.B. Социальные механизмы формирования государственной службы в контексте государственного устройства современной России // Власть. 2005. № 2;ИгнатовВ.Г., Сулемов В.А. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Д.: Литера, 1994;ИзмайловД.С. Понятие и содержание государственной службы // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2005. № 1;КазанцевН.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Институционально-функциональный анализ / РАГС приПрезидентеРФ. Кафедра государственного управления и правового обеспечения государственной службы. М., 1999;МанохинВ.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997;МатиркоВ.И. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате / Академия народного хозяйства при Правительстве РФ. М., 1996;НоздрачевА.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999;ОвсянкоД.М. Государственная служба. М., 1996; Профессионализм в системе государственной службы / Науч. ред. Ю.Г. Волков. Северо-Кавказская академия государственной службы. Ростов-на-Д., 1997;РозенбаумЮ.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского Федерального государства // Государство и право. 1999. № 4; Ста-рилов Ю.Н.Служебноеправо. М., 1996; Управление персоналом в системе государственной службы: Учебное пособие / Институт повышения квалификации государственных служащих РАГС при Президенте РФ. М., 1997; Управление персоналом государственной службы: Учебно-методическое пособие. М.: РАГС при Президенте РФ, 1997 и др.
1ГришковецA.A. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт.юрид. наук, М., 2004; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. Дис. . докт. юрид. наук. М., 2000;ОвсянкоД.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в Российской Федерации: Автореф. дис. . докт. юрид. наук, М., 1998;СтариловЮ.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. . докт. юрид. наук, Саратов, 1996.
2 См., например:АндрюшкинР.В. Кадровое обеспечение государственной службы: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001;БурдаЛ.Е. Законодательство о государственной службе субъектов РФ: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001;ВолошинаВ.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1993;ВостриковП.П. Организационно-правовые проблемы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1998;ГурьеваЛ.А. Профессиональная подготовка государственных служащих: организационно-правовые аспекты: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 1999;ДедковаТ.А. Особенности регулирования труда государственных служащих администрации субъекта РФ. Дис. . канд. юрид. наук. Томск, 2000; Джиоев С.Х Правовое регулирование
Проблемы государственной службы исследовались и в других областях общественных наук1.
На протяжении последних пятнадцать лет в правовой и политической науках современного Казахстана эти проблемы разрабатывались в работах К.К.Айтхожина, А.Н. Акчурина, Р.Ж. Баишева, А. Байменова, Э.Э.Дуйсенова, JI.T. Жанузаковой, А.К. Ишмухамедовой, С.Г.Капарова, П.И. Крепака, JI.T. Культемировой, Э.Б.Мухамеджанова, Э.А. Нугмановой, P.A. Подоприго-ры, А.К.Садвакасовой, Г.С. Сапаргалиева, X. Такуова, A.A.Таранова, A.A. Токтыбекова, З.К. Турисбекова, В.Н.Увароваи других авторов.
Несмотря на то, что вопросам государственной службы Казахстана и правового статуса государственных служащих посвящен ряд монографий2 и кандитрудовых отношений федеральных государственных служащих. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1997;ИвановаС.А. Правовое регулирование трудовых отношений государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002;КиржимановМ.Г. Правовые основы подбора кадров государственных служащих, их аттестации и повышения квалификации в РФ. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2003;КитинЕ.А. Организационно-правовые вопросы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Российской Федерации. Дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2000;КолесниковаВ.И. Административно-правовые основы аттестации государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. М., 2001;НовоселоваН.В. Обязанности и права государственного служащего: Дис. . канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001;ПановаИ.В. Продвижение по службе (административно-правовое исследование): Дис. л. канд. юрид. наук. Саратов, 1993;ХолодоваЕ.В. Правовое регулирование труда государственных служащих: Дис. . канд. юрид. наук. М., 1995;ХатюшенкоО.М. Административно-правовой статус государственного служащего Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999;ШаровA.B. Правовые и организационные проблемы регулирования государственной службы: Дис. .канд. юрид. наук. М., 1997.
1ЗлочевскийИ.Д. Профессиональное ядро персонала как фактор эффективности региональных органовисполнительнойвласти: Дис. . канд. экон. наук. М., 1995;КочетковA.B. Принципы и источники формирования кадров государственной службы субъектов Российской Федерации в условиях становления правового государства: Автореф. дис. . канд. социол. наук. М., 1999;КузнецовЕ.И. Коррупция в системе государственного управления: социологическое исследование: Автореф. дис. . канд. социол. наук. СПб., 2000;МальцевВ.А. Современный тип государственного служащего: (регионально-управленческий аспект): Дис. . докт. социол. наук. М., 1995;ТерентьеваЕ. В. Система оценки и оплаты труда федеральных государственных служащих: основные направления развития. Дис. . канд. эконом, наук. М., 2008.
См., например: Байменов А. Государственная служба. Международный опыт. Казахстанская модель. Астана, 2000;УваровВ.Н. Государственная служба и управление. Петропавловск, 2004; Правовые проблемы реформирования государственной службы суверенного Казахстана. Астана, 2003; Такуов X., Имамбек Е. На службе у государства (очерк французской модели исполнительной власти и государственной службы). Алматы, 1997;ТурисбековЗ.К., Капаров С.Г. Управление государственной службой в Республике Казахстан. Екатеринбург, 2002. датских диссертаций1. Многие из них были написаны на базе утратившего силу законодательства или в период, предшествовавший внесению изменений в Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и принятию новыхподзаконныхактов в данной сфере, либо касались лишь отдельных аспектов избранной темы. Кроме того, за годы самостоятельного развития Казахстана по данной теме в республике защищена лишь одна докторская диссертация2.
Наше исследование подготовлено на основе анализа и обобщения законодательства и практики государственной службы Казахстана по состоянию на 1 января 2012 г. с учетом опыта России и других зарубежных стран. По результатам проведенного исследования сформулирована новая Концепция совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих в сфере государственной службы, и разработан проектКодексагосударственной службы Республики Казахстан (КГСРК).
Цели и задачи исследования. Цель настоящего исследования заключалась в разработке теоретической модели развития правовых основ государственной службы в Республике Казахстан, реализация которой позволила бы при
1ВолохО.В. Правовой статус государственных служащих Республики Казахстан. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 1998;ИшмухамедоваА.К. Правовые основы классификации должностей государственных служащих Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2002;КапаровС.Г. Модернизация государственной службы в Казахстане: политологический анализ: Автореф. дис. . канд. полит, наук. Астана, 2009; Кегембаева Ж.А. Проблемы юридической ответственностидолжностныхлиц в государственном управлении по законодательству Республики Казахстан: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2006; Культемирова Л.Т. Содержание правового статусаадминистративныхгосударственных служащих Республики Казахстан, проблемы его совершенствования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2006;МихайленкоВ.Н. Становление и приоритеты развития кадровой политики и государственной службы вКыргызскойреспублике: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2003;НуртазинМ.С. Социально-политические механизмы формирования института государственной службы в Республике Казахстан на региональном уровне: Дис. . канд. социол. наук. Саратов, 2009;СагадиевА.Н. Правовое регулирование подбора кадров по законодательству Республики Казахстан. Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Астана, 2010;ТоктыбековТ.А. Административно-правовое регулирование качества работы государственных служащих: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Алматы, 2010; Шонбаева А.Н. Социализация молодых государственных служащих Республики Казахстан в современных условиях: Автореф. дис. . канд. социол. наук. Астана, 2010. и др.
2ДуйсеновЭ.Э. Правовые проблемы реформирования государственного управления (Республика Казахстан иКыргызскаяРеспублика): Дис. . докт. юрид. наук. Алматы, 2003. вести состояние государственной службы в соответствие с потребностями гармоничного развития казахстанского государства и общества.
Для достижения данной цели были поставлены и решались следующие задачи:
- изучить теоретико-методологические основы социально-правового института государственной службы;
- рассмотреть основные принципы государственной службы;
- проанализировать казахстанский и зарубежный опыт реформирования государственной службы;
- рассмотреть правовые основы государственной службы Республики Казахстан на современном этапе;
- исследовать вопросы классификации государственных должностей и государственных служащих;
- дать характеристику особенностей правового положения политических и административных государственных служащих, выявить их роль в системе государственной службы;
- исследовать все этапы прохождения государственной службы, начиная с поступления и заканчивая еепрекращением, определить проблемы, возникающие в этой связи в правоприменительной практике;
- подвергнуть критическому анализу систему прав иобязанностейгосударственных служащих, ограничений, налагаемых на них;
- исследовать практику разработки и реализации мерпротиводействиякоррупции (в том числе ответственности закоррупционныеправонарушения) среди государственных служащих;
- изучить проблемы формирования кадрового резерва государственной службы и обучения государственных служащих;
- разработать проект Концепции совершенствования законодательства Республики Казахстан по вопросам государственной службы;
- разработать проект Кодекса государственной службы Республики Казахстан.
Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования и функционирования государственной службы и корпуса государственных служащих.
Предмет исследования - недостатки, в том числепробелыи противоречия законодательства о государственной службе, а также недостатки соответствующей правоприменительной практики; возможности и пределы использования зарубежного опыта правового регулирования и организации государственной службы.
Методологическую основу исследования составляют общенаучные (диалектический, структурно-функциональный, формально-логический), междисциплинарные (исторический, статистический, конкретно-социологический) и специально-юридические методы. Методика диссертационного исследования представляется собой соответствующую свойствам объекта и предмета исследования совокупность общенаучных и частных методов познания: логического, исторического, конкретно-социологического, статистического, системного анализа, сравнительно-правового, структурно-функционального, формально-юридического.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ведущих специалистов в области общей теории государства и права, конституционного иадминистративногоправа, государственного управления, а также научные работы, непосредственно посвященные анализу института государственной службы.
Нормативной базой диссертации являютсяконституционноезаконодательство, законодательство о государственной службе,административное, трудовое, финансовое, уголовное и иное отраслевое законодательство в части, относящейся к рассматриваемой проблеме, акты международного права.
Эмпирической основой работы послужили результаты анализа правоприменительной практики по материалам Агентства поделамгосударственной службы Республики Казахстан и его территориальных подразделений, а также материалов периодической печати в части, относящейся к предмету исследования.
Научная новизна исследования заключается в: разработке Концепции совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе, в которой формулируется научно-обоснованная модель развития правовых основ государственной службы в среднесрочной перспективе; разработке на основе авторской Концепции в целях совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе примерного Кодекса государственной службы Республики Казахстан, который может рассматриваться как модельный нормативный правовой акт для государств - участников Содружества Независимых Государств; выявлении и научной разработке основных направлений развития государственной службы в Республике Казахстан с учетом опыта административной реформы; выявлении и описании совокупностикоррупциогенныхфакторов, действующих в сфере государственной службы Республики Казахстан; разработке комплекса организационно-правовых и информационных мер, направленных напредупреждениекоррупции в системе государственной службы; введении в научный оборот новых данных анализа истории развития института государственной службы и эффективности его формирования в Республике Казахстан.
На защиту выносятся следующие научные положения.
1. Авторская Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан по вопросам государственной службы, целью которой является формулирование ключевых идей совершенствования законодательства о государственной службе в РК, включая предложения по формированию новой модели государственной службы Республики Казахстан, ориентированной на удовлетворениезаконныхинтересов граждан как потребителей государственных услуг, создание эффективных кадровых механизмов и повышение профессионализации государственных служащих, усиление взаимосвязи результатов их работы и системы поощрения.
2. Проект Кодекса государственной службы Республики Казахстан, подготовленный в целях систематизации норм, регламентирующих государственную службу в Республике Казахстан, а также устраненияпробелови противоречий в:
2.1. определении основных понятий, используемых в сфере государственной службы; системы законодательства о государственной службе и пределов действия данного законодательства,
2.2. регламентации государственного управления в сфере государственной службы, включая разграничениеполномочийПрезидента РК, Правительства РК и органа,уполномоченногопо делам государственной службы; описание классификации должностей по государственной службе;
2.3. регламентации статуса государственных служащих;
2.4. урегулировании порядка поступления на государственную службу, прохождения и прекращения государственной службы;
2.5. формировании кадрового резерва государственной службы;
2.6. регламентациидисциплинарнойответственности за нарушение законодательства о государственной службе.
В настоящее время, наряду с Законами РК «О государственной службе» и «Оправоохранительнойслужбе», действуют более десятка подзаконных актов Президента РК, Правительства РК, Агентства РК по делам государственной службы РК, регулирующих вопросы в данной сфере, многие положения которых не только дублируют друг друга, но и противоречат друг другу. В этой связи принятие единого Кодекса государственной службы РК будет способствовать повышению эффективности государственной службы и оказания государственных услуг населению.
3. Уточненное содержание понятия «государственная служба Республики Казахстан», которая, по мнению соискателя, должна рассматриваться какпубличная, профессиональная, оплачиваемая из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемая в установленном законом порядке посредством реализации должностных полномочий и направленная на выполнение задач и функций государства, а также систематизация и признаки этого понятия.
4. Периодизация новейшей истории развития государственной службы в Казахстане как суверенном государстве по этапам ее развития: 1) подготовительный этап (середина 80-х годов XX века - конец 1992 г.) - реформирование государственного управления и государственной службы, правовое регулирование специальных видов государственной службы: военной, органовпрокуратуры, органов внутренних дел; 2) начальный этап (1993-1995 гг.) - принятие первойКонституцииРеспублики Казахстан 1993 г.; 3) основной этап, в котором выделяются два периода: а) 1995- 1998 гг. - принятие действующей Конституции и первого базовогозаконодательногоакта о государственной службе -УказаПрезидента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О государственной службе» № 270; б) 1999-2007 гг. - принятие Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию данного закона. В рамках административной реформы для открытости, прозрачности и демократичности отбора кадров внедрены открытые конкурсы, упорядочены процедуры тестирования и аттестации; разработаны стандарты оказания государственных услуг госслужащими на своих постах населению. Модернизирована система госслужбы и осуществлен переход на международные стандарты оказания госуслуг. В этот период проведена компьютеризация госорганов на всех уровнях, внедрена информационная система электронного правительства, что обеспечило оперативную связь между центрами и регионами Казахстана. На основном этапе реформирования государственной службы произошли качественные изменения в формировании ее позитивного имиджа. В соответствии сУказомПрезидента Республики Казахстан от 13.01.2007 г. «О мерах по модернизации системы государственного управления РК» деятельность органов государственного управления была направлена на повышение профессионализма и координации государственного аппарата; снижениекоррупции; внедрение оптимальных методов государственного менеджмента, ориентированных на конечный результат, а также новых подходов в бюджетном процессе; создание условий для привлечения на госслужбу наиболее талантливых кадров; комплексную оценку эффективности деятельности органов государственного управления; повышение эффективности контрольных инадзорныхфункций центральных государственных органов при сохранении самостоятельности регионов; 4) текущий этап (с 2007 г. по настоящее время) отмечен приведением законодательства о государственной службе в соответствие с внесенными 21 мая 2007 г. вКонституциюРеспублики
Казахстан изменениями, направленными на перераспределение властных полномочий между государственными органами.
В целях повышения эффективности использования средств на оплату труда работников органов, содержащихся за счет государственного бюджета, и обеспечения качественного выполнениявозложенныхна них функций и задач в соответствии с Указом Президента РК от 27.09.2010 г. «О некоторых мерах по дальнейшему проведению административной реформы» модернизируется система государственного управления. Одним из важных итогов административной реформы можно считать принятие Указа Президента Республики Казахстан от 21 июля 2011 г. № 119 «О Концепции новой модели государственной службы».
5. Обоснование необходимости развития понятия «политический государственный служащий» - это государственный служащий, назначаемый или избираемый на должность, освобождаемый от должности в установленном законодательством порядке, который участвует в формировании основных направлений внутренней и внешней политики государства и (или) ее проведении и несет ответственность за реализацию политических целей и задач государства. В связи с этим необходимо конкретизировать такой признак политического служащего, как «политико-определяющий характер выполняемых функций», чтобы определить уровень и степень его участия в этой важной для государства деятельности. Соответственно должны быть законодательно определены признаки разграничения политических и административных должностей.
6. Дополненное понятие «административныйгосударственный служащий», деятельность которого не носит политического характера; осуществляющийдолжностныеполномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе, замещающий государственную должность преимущественно путем конкурса, проходящий государственную службу и несущий ответственность в особом порядке и по основаниям, установленным в законодательстве РК.
7. Предложения, направленные на обеспечение независимости и объективности конкурсных комиссий: установить тайный порядокголосованияих членов; предоставить комиссиям право самостоятельно избирать председателей; ограничить право замещения должности председателя руководителями тех органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс, либо заместителями руководителя органа - при объявлении конкурса на вакантные должности руководителей подразделений; включать в состав конкурсных комиссий представителей научных и образовательных учреждений, других государственных органов или Ассоциации содействия государственной службе в качестве наблюдателей; ввести практику присутствия на собеседованиях и заседаниях конкурсных комиссий сотрудников Агентства РК по делам государственной службы и его территориальных подразделений и другие меры.
8. Анализ положений законодательства о введении испытательного срока для граждан, принятых наадминистративнуюгосударственную службу, позволил выявить ряд его недостатков, обусловленных неоднозначным определением понятия субъекта, подлежащего испытательному сроку, отсутствием нижней границы испытательного срока,дискреционнымхаракт

Список литературы

Заключение диссертациипо теме "Административное право, финансовое право, информационное право", Турисбек, Айнур Заутбеккызы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В исследовании дан анализ формирования государственной службы Казахстана и ее функционирования, рассмотрено в полном объеме законодательство Республики Казахстан о государственной службе, а также законы иподзаконныенормативные правовые акты других отраслей права, нормы которых также регулируют отношения в сфере государственной службы.
В работе предложены авторское определение государственной службы, классификация ее видов применительно к казахстанскому законодательству в зависимости отполномочийпо формированию государственной политики и ее реализации, по значимости осуществляемых функций и полномочий и т. д.
Рассмотрены основные принципы государственной службы, которые разделены наконституционныеи специальные.
Автором выделено двенадцать признаков государственной службы.
Формирование в Казахстане системы государственной службы прошло длительный и сложный путь становления, в процессе которого апробировались разные теоретико-практические модели и способы комплектования государственных должностей, изучались теоретические наработки ведущих российских и казахстанских ученых в областиконституционногои административного права иправоприменительнаяпрактика, внедрялся опыт организации государственной службы развитых зарубежных стран, создавалось и совершенствовалось казахстанское законодательство о государственной службе.
Изучение понятийно-категориального аппарата государственной службы позволяет рассматривать ее какпубличную, профессиональную, оплачиваемую из государственных средств деятельность лиц, замещающих должности в государственных органах, осуществляемую в установленном законом порядке посредством реализациидолжностныхполномочий и направленную на выполнение задач и функций государства.
В работе дана характеристика законодательства о государственной службе, ее подготовительного, начального, основного и современного этапов, приведших к реформированию данного института, определены основные направления его дальнейшего совершенствования. Сделан вывод о целесообразностикодификациизаконодательства о государственной службе, посредством которой систематизировать нормы ныне действующего нормативного правового массива, включая Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» и нормыподзаконныхактов.
Исследование зарубежного опыта показало, что в Казахстане в процессе реформирования государственной службы восприняты наиболее сильные стороны и достоинства как карьерной, так и позиционной систем государственной службы, существующих в современном мире. В то же время некоторые позитивные положения зарубежных моделей еще не учтены в полной мере в казахстанском законодательстве. В этой связи представляется актуальным решение следующих вопросов: использование японского опыта «карьерных чиновников» и «пожизненногонайма», сильными сторонами которого являются повышенное социальное и правовое обеспечение; отход от стандартной шкалы денежного содержания и введение рыночных механизмов в оплату труда государственных служащих; внедрение непрерывной системы их обучения на протяжении всейслужебнойкарьеры; возможность установления дополнительных оплачиваемых отпусков в целях получения второго высшего образования или ученой степени; мотивация обучения и повышения квалификации; обеспечение реальной защиты и стабильности положенияадминистративныхслужащих от необоснованных действий, произвола, перемещений и увольнений в зависимости от смены руководителей, занимающих политические должности, и др.
Понятие государственной должности как структурной единицы государственного органа показывает, что ее статус имеет двойственный характер.Служебнаячасть характеризует круг должностныхобязанностейи полномочий, соответствующих данной должности, личная часть регламентируетдолжностнойоклад и права работника. Классификация должностей государственных служащих - распределение должностей по группам с установлением требований к ним и по специализациям, что позволяет показать разнообразие и в то же время единство государственных должностей, - дает возможность ранжировать государственных служащих в зависимости от уровня должности, объема властных полномочий, квалификации, опыта и т.д., дифференцированно подходить к оценке деятельности государственных служащих, занимающих те или иные должности.
В Казахстане произошло разделение государственных должностей на политические иадминистративные, что было вызвано необходимостью обеспечить стабильность и укрепить социально-правовой статус работников государственного аппарата, привлечь квалифицированные кадры на государственную службу.
Рассмотрение особенностей статуса политического служащего показывает, что лица, претендующие на политические должности, должны соответствовать общим требованиям, установленным в п. 1 ст. 13 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе». Квалификационные требования устанавливаются только в отношении административных государственных служащих, о чем свидетельствует п. 5 указаннойстатьи. Закрепление данной нормы в п. 1 ст. 13 как бы подразумевает, что подобные требования могут предъявляться и к политическим служащим. В этой связи предлагается исключить слова «и соответствовать установленным квалификационным требованиям» из пп. 3) п. 1 ст. 13 Закона РК «О государственной службе», а п. 5 этой же статьи изложить в следующей редакции: «5. Лица, поступающие наадминистративнуюгосударственную службу, должны соответствовать установленным квалификационным требованиям. Квалификационные требования кадминистративнымгосударственным должностям разрабатываются и утверждаются государственными органами на основе Типовых квалификационных требований к категориям должностей».
В соответствии с законом дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяютсяПрезидентомРК, для отдельных политических служащих они предусматриваются в законах. Целесообразно откорректировать п. 4 ст. 13 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 «О государственной службе», изложив его в следующей редакции: «Дополнительные требования, предъявляемые для поступления на политическую государственную службу, определяются законом или Президентом Республики Казахстан».
Исходя из понятия политического служащего, предложено исключить из Реестра должностей политических государственных служащих должности директора АрхиваПрезидентаРК, директора Музея первого Президента РК, начальника Медицинского центра УправленияделамиПрезидента РК, их заместителей, председателя и членов Конституционного Совета, а в будущем иУполномоченногопо правам человека (после принятия соответствующего закона).
При рассмотрении статуса административных служащих особое внимание уделено проведенному в стране пилотному проекту оценки должностей по факторно-балльной системе. Несмотря на успешное апробирование данной системы, ее внедрение в полном объеме так и не состоялось, что тормозит ходадминистративнойреформы, снижает эффективность ее результатов.
Проведен анализ организационно-правовых способов замещения государственных должностей. Анализ законодательства РК выявил, что при поступлении на государственную службу наряду с такими организационно-правовыми способами замещения государственных должностей, какизбрание, назначение, конкурс и зачисление, используется замещение должности по контракту (трудовому договору), утверждение,дачасогласия, назначение в порядке перевода, внеконкурсный порядок назначения, прикомандирование.
В законодательстве нет четкого разграничения понятий «избрание», «назначение», «утверждение», допускается их смешение. Выявлены некоторые несоответствия Перечня должностей политических государственных служащих и иных должностных лиц, назначаемых Правительством Республики Казахстан или по согласованию в ним, Правил о порядке согласования, назначения на должность иосвобожденияот должности политических государственных служащих и иных должностных лиц, назначаемых Правительством РК или по согласованию с ним,постановленияПравительства «О некоторых вопросах совершенствования механизма решения кадровых вопросов подолжностнымлицам, назначаемым Правительством Республики Казахстан или по согласованию с ним», РегламентовСенатаи Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Положений о министерствах и т.д.КонституцииРеспублики Казахстан, Конституционным законам «ОПрезидентеРеспублики Казахстан», «О Правительстве Республики Казахстан», «ОПарламентеРеспублики Казахстан». В этой связи целесообразно подготовить проект Закона о внесении изменений и дополнений вКонституциюРК соответствующих поправок в пп. 1) ст. 57, пп. 7) п. 3 ст. 58 Конституции, в пп. 6) п. 5 ст. 9, ст. 23-1 Конституционного закона Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. № 2529 «О Парламенте Республики Казахстан», «О Правительстве РК», в Регламенты Сената иМажилиса
Парламента, что будет способствовать четкому разграничению способов замещения высших государственных должностей.
В п. 1 Положения о порядке прохождения государственной службызакрепленокак обязательное условие прохождение специальной проверки не только для занятия административной должности, но и политической. В связи с этим п. 3 ст. 13 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» следует изложить в следующей редакции: «Замещение политической и административной государственной должности осуществляется после прохождениягражданамиобязательной специальной проверки». Следует уточнить и дополнить п. 5 ст. 12 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» в связи с отсутствием в Положении о порядке прохождении государственной службы нормы об ответственностидолжностноголица, принявшего на должностьграждан, не прошедших конкурсный отбор, и противоречием п. 16-1 Положения Закону РК «О государственной службе».
На сегодня конкурс - наиболее распространенный и объективный способ комплектования административных должностей государственной службы. В связи с этим предлагается резко ограничить внеконкурсное поступление на государственную службу.
Конкурс проводит конкурсная комиссия государственного органа. Для обеспечения объективности и непредвзятости при проведении конкурса целесообразно ввести тайноеголосование, выборность председателя комиссии ее членами, ограничить право замещения должности председателя руководителями тех органов или их структурных подразделений, в которых проводится конкурс, либо заместителями руководителя соответствующего органа - при объявлении конкурса на вакантные должности руководителей подразделений.
Ряд предложений сделан по проведению аттестации, чтобы она стала стимулом для повышения эффективности государственной службы и карьерного роста государственного служащего.
В соответствии со ст. 15 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» длягражданина, принятого на административную государственную службу, устанавливается испытательный срок до трех месяцев, однако вопрос об испытании и его сроке согласно Закону о государственной службе решает соответствующеедолжностноелицо, т.е. эти вопросы решаются в зависимости от личногоусмотрениятого или иного чиновника, хотя и испытание, и его сроки должны быть едины для всех. В связи с этим предлагается новая редакция ст. 15, в нормах которой устанавливаетсяобязательностьиспытания, указаны должности, на которые не распространяется это требование; срок определен от одного месяца до трех. В эти сроки не засчитываются периоды, когда государственный служащий отсутствовал по уважительным причинам. Срок испытания засчитывается в стаж, если служащий выдержал испытание.
В юридической литературе давно обсуждался вопрос о введении испытания и для политических государственных служащих, хотя оно требует дифференцированного подхода, поскольку некоторые политические государственные служащие назначаются на определенный срок либо срок их полномочий ограничен и т.д. Тем не менее в этой связи предлагается дополнить Закон Республики Казахстан «О государственной службе» ст. 15-1, в соответствии с которой для гражданина, принятого на политическую государственную службу, устанавливается испытание сроком на один месяц. В п. 1 этой статьи указаны лица, на которых данное положение не распространяется. Остальные пункты аналогичны нормам ст. 15.
При поступлении на государственную службу государственные служащие РК приносят присягу. Процедурапринесенияприсяги различна и зависит от должности и ее статуса. В связи с этим целесообразноУказПрезидента Республики Казахстан «Об утверждении текста Присяги политического государственного служащего РК и Порядка принесения Присяги политического государственного служащего РК» дополнитьотсылочныминормами (пункты 3-1 и 3-2) о том, что тексты Присяги и порядок ее принесения председателем и членами Конституционного Совета устанавливаютсяКонституционнымзаконом «О Конституционном Совете Республики Казахстан», аУполномоченнымпо правам человека - соответствующим актом Президента РК.
В настоящее время присяга политическими иадминистративнымислужащими приносится, как правило, сразу после назначения на должность. Значительно бы повысило ответственность политических государственных служащихпринесениеприсяги после прохождения испытания, а также внесение в текст присяги как административных, так и политических служащих четкого, не подлежащего неоднозначномутолкованиюположения о том, что служащий обязуется соблюдать присягу и любое нарушение присяги является основанием для освобождения от должности.
Разработаны предложения по совершенствованию законодательства о государственной службе, отдельных нормативных правовых актов, регулирующих порядок и основанияпрекращениягосударственной службы в части закрепления таких оснований, как признание решением суда, вступившим взаконнуюсилу, безвестно отсутствующим, ограниченнодееспособнымлибо о применении к немупринудительныхмер медицинского характера, прекращениегражданстваРК, выезд на постоянное местожительства за пределы страны и пр. Этот перечень дополнен.
Предложены также дополнения к п. 2 ст. 15 Конституционного Закона Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. № 2737 «ОКонституционномСовете РК», п. 5 Положения о порядке прохождения государственной службы, а также новая редакция второго предложения п. 4 ст. 26 Закона Республики Казахстан «О государственной службе»: «Основания и порядок увольнения политических государственных служащих определяются законом, а также Президентом РК».
В последующем целесообразно основания прекращения государственной службы политическими госслужащимизакрепитьв Законе Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе», с четким разграничением оснований для отставки и увольнения.
В рамках совершенствования правового статуса государственных служащих для восполнения правовогопробелав Законе Республики Казахстан «О государственной службе» предложено дополнить статью 22 пунктом 2-1 и п. 4 этой статьи для регулирования вопросов дополнительных отпусков, поскольку такие нормы отсутствуют в других нормативных актах.
Длягарантийслужебной карьеры государственных служащих, а также их защиты отнеобоснованныхпретензий следует в ст. 8 Закона Республики Казахстан «О государственной службе» ввести норму, аналогичную норме Российского Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» о праве государственного служащего на ознакомление с должностным регламентом,должностнымиинструкциями, определяющими его права иобязанностипо замещаемой должности, критериями оценки эффективностиисполнениядолжностных обязанностей, показателями результативности служебной деятельности и условиями должностного роста (пп. 2 п. 1 ст. 14).
Исследована проблема осуществлениядискреционныхполномочий государственных служащих. Сделан вывод о том, что перечень должностных лиц, обладающих ими, должен быть ограничен только политическими руководителями. Особенно опасно предоставление права на осуществление действий поусмотрениюдолжностного лица в отношениях с гражданами и юридическим лицами при оказании государственных услуг, реализации контрольно-надзорных иразрешительныхполномочий. Использование в законодательстве в отношении должностных лиц формулировок «вправе» или «могут» создает поле для их широкого усмотрения,злоупотребленийвластью и формирования коррупционных условий.
Ограничения на политическую деятельность отдельных государственных служащих вытекают из их статуса. Предложено дополнить ст. 11 Конституционного закона РК от 29 декабря 1995 г. № 2737 «О Конституционном совете Республики Казахстан» п. 7 следующего содержания: «7. Председатель и члены Конституционного Совета не вправе состоять в партиях, иных общественных объединениях, преследующих политические цели, профессиональных союзах, выступать в поддержку какой-либо политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели». Это же ограничение целесообразно закрепить и на конституционном уровне, дополнив п. 2 ст. 23 Конституции РК после слова «органов» словами «председатель и члены Конституционного Совета».
Предложено расширить и дополнить перечень лиц, указанных в ст. 10 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453 «О государственной службе» и в ст. 11 Закона РК «О борьбе скоррупцией», для которых не допускается совмещение службы в государственных органах и иных организациях и учреждениях.
Практика применения законодательства о государственной службе показывает, что использованиеслужебныхсвязей и полномочий для поддержки бизнеса родственников - явление достаточно'частое.Пробелыи неточности законодательства не позволяют обеспечить налоговым органам достаточный контроль над декларированной информацией с целью определения конфликта интересов или нарушения пределов совместимости должностей. В этой связи разработаны меры, направленные на решительную борьбу с коррупцией.
Так, наряду сДекларациейоб имуществе и доходах целесообразно внести в Налоговыйкодекснорму о декларировании расходов, публиковать эти данные, как это делается в России и Кыргызстане: кроме политических государственных служащих,декларацииобязаны представлять и административные государственные служащие, а также члены их семей и близкие родственники. Необходимо разработать механизм проверки достоверности данныхдекларацийи т.д. и т.д.
При исследовании проблемы ответственности административных государственных служащих отмечаетсякоррупционнаясоставляющая нормы Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» о временномотстранениигосслужащего, совершившего дисциплинарный проступок, от исполнения должностных обязанностей руководителем, назначившим его. Данная норма не охватывает случаисовершениягосударственными служащими других правонарушений и к тому же не касается политических служащих. В этой связи п. 3 ст. 28 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» предложено откорректировать путем закрепления институтаотстраненияот должности не только в отношении административных, но и политических служащих, распространения его на случаи совершения ряда административныхправонарушений, за совершение которых ответственность наступает всудебномпорядке, уголовных преступлений, определения случаев их безусловного отстранения.
Анализправоприменительнойпрактики Дисциплинарных советов и комиссий показал многочисленные недостатки в их деятельности: отсутствие предварительных проверок,необоснованноевозбуждение и прекращение дисциплинарных дел, непринятие мер повоспрепятствованиюуводу виновных лиц вышестоящими руководителями от ответственности, превышение полномочий и др. В работе предложены меры по их устранению.
Нормы Правил наложениядисциплинарныхвзысканий о нераспространении праваобжалованияна решения Президента о наложении дисциплинарныхвзысканийпротиворечат п. 1 ст. 39 Конституции РК, согласно которому права исвободычеловека и гражданина могут быть ограничены только законами. Поэтому следует дополнить ст. 29 Закона Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 453-1 «О государственной службе» нормой о том, что данныегарантиине распространяются на решения Президента РК о привлечении кдисциплинарнойответственности государственных служащих, назначаемых им на должность и освобождаемых им от должности. В целом все вопросы дисциплинарной ответственности предложенокодифицировать.
При формировании кадрового резерва и политической и административной государственной службы есть ряд нерешенных вопросов. Для их устранения следует внести дополнения и изменения в Положения о кадровом резерве, Правила тестирования для зачисления в кадровый резерв. Так, в Положение о кадровом резерве политической государственной службы нужно включитьподпункт4-1 следующего содержания: «Вопрос об отнесении иных должностей политической государственной к кадровому резерву политической государственной службы первой или второй категории решается Президентом Республики Казахстан».
Для усиления гарантий прав лиц, состоящих в кадровом резерве административной государственной должности первое предложение п. 32 Положения о кадровом резерве дать в следующей редакции: «В течение срока пребывания в кадровом резерве административной государственной службы резервист должен быть отобран государственным органом для занятия административной государственной должности соответствующей илинижестоящейкатегории при наличии вакансии», а п. 29 Положения, в котором установлен срок пребывания в кадровом резерве, дополнить нормой о возможности продления указанного срока уполномоченным органом еще на один год.
В Правила тестирования для зачисления в кадровый резерв политической службы второй категории предлагается в тест на знание законодательства включить вопросы по Закону РК от 27 ноября 2000 г. № 107-П «Об административных процедурах», Стратегии - 2030, а также текст на знание государственного языка.
Обучение государственных служащих - это комплексная категория, включающая в себя подготовку государственных служащих, впервые принятых на государственную службу, переподготовку и повышение квалификации государственных служащих, обучение на рабочем месте и самообразование.
Необходимо повышение качества программ обучения госслужащих с учетом их профессиональных потребностей и полученного образования, увеличение количества обучаемых в лучших на местах и в лучших образовательных центрах за рубежом; дальнейшее совершенствование работы конкурсных комиссий по отбору госслужащих, направляемых на повышение квалификации за рубеж, усиление ответственности руководителей министерств и ведомств, кадровых служб в этой части. В Положение о порядке прохождения государственной службы требуется ввести нормы о сроках и периодичности переподготовки и повышения квалификации, которые еще неурегулированы, как и некоторые другие вопросы обучения государственных служащих.
Для управления государственной службой в Казахстане создан специальныйуполномоченныйорган - Агентство РК поделамгосударственной службы, - непосредственно подчиненный и подотчетныйПрезидентуРК, осуществляющий реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы.
Анализ Положения об Агентстве показывает терминологическое смешение в нем понятий «компетенция», «задачи», «полномочия», «функции», небрежное их использование, дублирование в ряде случаев его норм, а также противоречия с другими актами, что во многом является следствием неточного понимания вкладываемого в них содержания. В связи с этим в Положение об Агентстве РК по делам государственной службы предлагаются изменения и дополнения в плане четкого определения задач, функций и полномочий, без подмены одного понятия другим.
Важную роль в организации управления государственной службой играет ответственный секретарь центральногоисполнительногооргана. Он осуществляет текущее руководство аппаратом ведомства, независимо от того, кто его возглавляет в результате парламентских выборов, что позволяет высшему руководству сосредоточиться на разработке политико-стратегических вопросов.
Создание института ответственных секретарей, призванного стабилизировать кадровый состав государственной службы, не оправдало в полной меревозлагаемыхна него надежд. Их назначение осуществляется из узкого круга руководителей, оцениваемых прежде всего по политическому принципу, свою деятельность они строят во взаимодействии с Администрацией Президента, тогда как в первую очередь они должны координировать кадровую работу во взаимодействии с Агентством РК по делам государственной службы. Кроме того, в нормативных правовых актах отсутствуют критерии для введения данной должности, предлагается критерии закрепить вУказеПрезидента РК.
На сегодня деятельность кадровых служб ограничивается в основном решением по сути технических вопросов приема и увольнения работников, оформления кадровой документации. Для устранения данных недостатков разработаны соответствующие рекомендации, в частности в государственном органе для регулярной работы с кадрами создание кадрового структурного подразделения (кадровой службы); руководителей кадровых служб территориальных подразделений центральныхисполнительныхорганов и местных исполнительных органов целесообразно назначать по согласованию с уполномоченным органом по делам государственной службы. Это повысит роль кадровых служб, их ответственность и в то же время обеспечит их защиту отнеобоснованногоиспользования на других видах работ.
На основе критического анализа и осмысления современного состояния правового регулирования государственной службы и правоприменительной практики автором разработана Концепция совершенствования законодательства Республики Казахстан о государственной службе. Основной ее целью является выработка предложений по формированию новой модели государственной службы Республики Казахстан, ориентированной на граждан как потребителей государственных услуг, направленной на создание эффективных кадровых механизмов и повышение профессионализации государственных служащих, усиления взаимосвязи результатов их работы и системы поощрения.
Новая модель государственной службы Республики Казахстан будет оставаться смешанной с элементами карьерной и позиционной моделей государственной службы. Согласно Стратегическому плану развития Республики Казахстан до 2020 г. будет четко прослеживаться корпусная вертикаль: политические государственные служащие, управленческий корпус «А» иисполнительныйкорпус «Б» административной государственной службы. Для обеспечения высокого уровня профессиональных и управленческих навыков предусматривается ротация государственных служащих на системной основе по следующим схемам: межуровневая («центр - регион», «регион - центр»), межрегиональная («регион - регион»), межсекторальная («центр - центр»).
Реализация Концепции обеспечит профессионализацию государственного аппарата, способного эффективно выполнять функции государства и оказывать качественные государственные услуги населению.
Для обеспечения последовательного качественного кадрового обновления и профессионализации государственной службы будут модернизированы ее организационная структура и нормативная правовая база.
Назаконодательномуровне соответствующие положения будутзакрепленыпосредством кодификации базовых норм, относящихся к государственной службе Республики Казахстан, включая определение основных понятий инаделениеуполномоченного органа по делам государственной службы новыми функциями, предусмотренными настоящей Концепцией.
На основе авторской Концепции разработан проектКодексаРеспублики Казахстан о государственной службе, объединивший базовый закон сподзаконныминормативными правовыми актами Президента Республики Казахстан, Правительства РК, Агентства РК по делам государственной службы, регулирующими вопросы в данной сфере. Многие нормы, содержащиеся в них, дублируют друг друга, встречаются противоречия и пробелы. Принятие Кодекса о государственной службе будет способствовать устранению этих недостатков, совершенствованию правового статуса государственных служащих. Данный Кодекс может рассматриваться как модельный нормативный правовой акт для государств - участников Содружества Независимых Государств.
Предполагается, что в структуру Кодекса войдет 8 разделов, состоящих из 20 глав и 132 статей.
В разделе I «Общие положения» закреплены основной понятийный аппарат, признаки и принципы государственной службы, система государственного регулирования и управления в данной сфере, включая полномочия Президента, Правительства и уполномоченного органа по делам государственной службы, а также определены виды должностей государственной службы и критерии их разделения на политические и административные.
Раздел II посвящен правовому статусу государственных служащих. В нем отражены права, обязанности и ограничения, налагаемые на государственных служащих, включаяантикоррупционныемеры, вопросы обучения и обеспечения государственных служащих (оплаты труда, отпусков, поощрений, жилищного, пенсионного и социального обеспечения, социальной защиты).
В разделе IIIзакрепленмеханизм поступления на государственную службу, включая общие и дополнительные требования, основания для отказа в принятии на государственную службу, а также особенности и порядок поступления на политическую и административную государственную службу.
Нормы раздела IV регулируют процесс прохождения государственной службы, включающий испытание при поступлении на политические и административные должности, исчисление стажа службы, ротацию государственных служащих, оценку качества их работы, а также аттестацию.
В разделе V определены понятие и виды кадрового резерва государственной службы, порядок формирования, условия отбора кандидатов для зачисления в соответствующий кадровый резерв, сроки пребывания в кадровом резерве политической и административной государственной службы.
В разделе VI закреплены перечень оснований и порядок прекращения государственной службы отдельно для политических и административных государственных служащих.
В разделе VII объединены вопросы ответственности государственных служащих, понятиедисциплинарногопроступка и дисциплинарной ответственности государственного служащего, основания привлечения к дисциплинарной ответственности, учитываемые при этом обстоятельства, виды, сроки, условия наложения дисциплинарных взысканий, гарантии прав государственных служащих при привлечении их к дисциплинарной ответственности, особенности привлечения к дисциплинарной ответственности политических и административных государственных служащих, а также отразить общие нормы об уголовной, административной и материальной ответственности государственных служащих.

Список литературы диссертационного исследованиядоктор юридических наук Турисбек, Айнур Заутбеккызы, 2012 год

1. Нормативные правовые акты и иные правовые акты РК
2.КонституцияРеспублики Казахстан. Принята на IX сессииВерховногоСовета РК 28 января 1993 г. Алматы: Жеті жаргы,1993. 32 с.
3.Конституционныйзакон РК от 16 октября 1995 г. № 2529 «ОПарламентеРеспублики Казахстан и статусе егодепутатов» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №21. Ст. 124.
4. Конституционный закон РК от 18 декабря 1995 г. № 2688 «О Правительстве Республики Казахстан» //ВедомостиВерховного Совета РК. 1995. №23. Ст. 145.
5. Конституционный закон РК от 26 декабря 1995 г. № 2733 «ОПрезидентеРеспублики Казахстан // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. № 24. Ст. 172.
6. Конституционный закон РК от 29 декабря 1995 г. № 2737 «ОКонституционномСовете Республики Казахстан» // Ведомости Верховного Совета РК. 1995. №24. Ст. 173.
7. ГражданскийкодексРК (Общая часть) от 27 декабря 1994 г. // Ведомости Верховного Совета РК. 1994. № 23-24 (приложение).
8. Уголовный кодекс РК от 16 июля 1997 г. № 167-1 // ВедомостиПарламентаРК. 1997. № 15-16. Ст. 211.
9. Уголовно-процессуальный кодекс РК от 13 декабря 1997 г. № 206-1 (с изменениями и дополнениями по состоянию на 18.