КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ ЯК СУБ’ЄКТ ЕКОНОМІЧНОЇ СИСТЕМИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ

Краткое описание

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ УКРАЇНИ
НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ «ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ УКРАЇНИ
ІМЕНІ ЯРОСЛАВА МУДРОГО»

На правах рукопису

ЗАДИХАЙЛО ДМИТРО ДМИТРОВИЧ

УДК 342.5(477

12.00.02 – конституційне право;
муніципальне право

Дисертація
на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник:
Барабаш Юрій Григорович,
доктор юридичних наук, професор,
член-кореспондент Національної
академії правових наук України

Харків – 2013

ЗМІСТ

ВСТУП……………………………………………………………………………… 3
РОЗДІЛ 1.
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ УРЯДУ УКРАЇНИ В ЕКОНОМІЧНІЙ СФЕРІ …………………………………………………………...13
1.1. Конституційно-правове закріплення засад економічної системи ………………………………………………………………………………. 13
1.2. Економічні функції держави на сучасному етапі державотворення ……………………………………………………………………………….. 38
1.3. Конституційно-правове забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України в економічній сфері……………………………………..………... 67
РОЗДІЛ 2.
ОКРЕМІ НАПРЯМКИ УДОСКОНАЛЕННЯ КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДІЯЛЬНОСТІ УРЯДУ УКРАЇНИ…………………………… 99
2.1. Теоретичні засади модернізації змісту конституційно-правового положення Уряду України………………………………………………… 99
2.2. Удосконалення конституційно-правового забезпечення діяльності Уряду України в економічній сфері.…………………………....……………….. 125
2.3. Конституційно-правове забезпечення реалізації Урядом України інноваційної політики держави………………………………………….. 147
2.4. Конституційно-правове забезпечення реалізації Урядом України регіональної політики держави……………….……..…………………… 160
ВИСНОВКИ ………………………………………………………………………181
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ ……………………………….............. 200

ВСТУП
Актуальність теми. Актуальність теми дослідження для вітчизняної юридичної науки обумовлюється тим, що сучасний етап розвитку економічної системи в умовах загострення протиріччя між глобальним характером світової економіки та необхідністю захисту національних економічних інтересів, вимагає певної ревізії традиційних поглядів на роль держави в економічних процесах, механізм забезпечення публічних інтересів в економічній сфері. Значної актуальності в цьому контексті набуває роль Уряду України, адже сам Кабінет Міністрів України уособлює в собі координуючий орган в структурі національної економічної системи. Без такого «координуючого блоку» система працює в режимі першочергового задоволення гіпертрофованих приватних інтересів, особливо, з боку господарських організацій, що довели свій капітал до надзвичайних масштабів концентрації.
Саме тому, проблема ефективності координуючої та регулюючої ролі держави в економічній сфері вимагає всебічного дослідження конституційно-правового забезпечення діяльності Уряду України.
Існуюче конституційно-правове регулювання діяльності Кабінету Міністрів України створювалось в умовах доволі схематичних уявлень про механізми функціонування сучасної ринкової економіки, а також про спроможність швидкого здійснення трансформаційних завдань пострадянського періоду. Накопичений досвід державного будівництва та конституційної нормотворчості в цій сфері сьогодні, як уявляється, дає підстави для певних узагальнень. Особливо важливо, зважаючи активізацію процесу конституційного нормотворення, сформувати доктринальні підходи до модернізації тексту Основного Закону, зокрема в частині правового забезпечення діяльності Уряду України саме в економічній сфері.
Разом з тим, питання діяльності органів державної виконавчої влади в сфері економіки, як і взагалі проблематика «конституційної економіки» досліджувались такими іноземними економістами, як Норт Д., Коуз Р., Бьюкенен Дж. М., Познер Р. та інші. Значний внесок в розробку наукових уявлень про функції держави і зокрема її економічні функції внесли радянські вчені Л.І. Загайнов, Л.І. Каск, Б.П. Курашвілі, Л.Б. Курашвілі, М.І.Піскотін, та інші, а також російські вчені В.А. Мау, П.Д. Баренбойм, Г.А.Гаджиев, В.І. Лафитский та інші.
На сучасному етапі теоретико-правовому дослідженню функцій держави та конституційно-правовому забезпеченню їх різних аспектів присвятили свої праці такі вітчизняні вчені, як: Ю.Г. Барабаш, , М.В. Беляєва, Ю.М. Коломієць, Л.Р. Наливайко, В.Ф. Погорілко, В.О. Серьогін, О.В.Скрипнюк, В.М. Скрипнюк, Ю.М. Тодика, В.Л. Федоренко. Безпосередньо проблематика конституційно-правового забезпечення діяльності Уряду України розроблялась І.І. Даховою та В.В. Марченко, а конституційно-правові аспекти правового забезпечення функціонування економічної системи як такої – в роботах Л.Ю. Кузнецової та О.В.Скупінського.
Усе вищенаведене зумовило вибір теми і мети дослідження, його наукову новизну та практичне значення.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідних робіт Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого» в межах та відповідно до цільової комплексної програми «Права людини і проблеми організації і функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування в умовах становлення громадянського суспільства» № 0106U002285.
Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є здійснення комплексної наукової розробки конституційно-правових засад діяльності Кабінету Міністрів України в економічній сфері, як особливого за значенням суб’єкта економічної системи, а також створення науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення чинного конституційно-правового закріплення компетенції Уряду України. Реалізація поставленої мети дослідження зумовила необхідність вирішення наступних дослідницьких завдань:
- з’ясувати засади конституційно-правового регулювання економічної системи;
- визначити коло економічних функцій держави на сучасному етапі розвитку;
- розкрити компетенцію Кабінету Міністрів України в економічній сфері;
- визначити напрямки удосконалення змісту конституційно-правового закріплення статусу Кабінету Міністрів України;
- визначити функції Кабінету Міністрів України в економічній сфері, що потребують конституційно-правової фіксації, розвитку та деталізації;
- довести доцільність конституційно-правового закріплення завдань та повноважень Кабінету Міністрів України щодо забезпечення інноваційного характеру економічного розвитку;
- обґрунтувати доцільність конституційно-правового закріплення завдань Кабінету Міністрів України щодо забезпечення регіональної політики, зокрема в економічній сфері;
- продемонструвати необхідність конституційно-правового закріплення функції Кабінету Міністрів України щодо проведення заходів антикризової стабілізації.
Об’єктом дослідження є суспільні відносини пов’язані з реалізацією Кабінетом Міністрів України конституційних функцій в економічній сфері.
Предметом дослідження є конституційно-правове забезпечення діяльності Кабінет Міністрів України як суб’єкту економічної системи.
Методи дослідження. Методологічною основою роботи є система загальнонаукових та спеціальнонаукових методів, що забезпечують об’єктивний та цілісний аналіз предмету дослідження. Методологічну основу дисертаційного дослідження становить загальнонауковий діалектичний метод, за допомогою якого суспільні відносини, що виникають між державою та сферою економічної діяльності проаналізовано у взаємозв’язку, всебічності та з урахуванням динаміки їх розвитку тощо. Завдяки системному методу Кабінет Міністрів України, розглянуто лише як окремий орган з низки вищих органів державної влади, що взаємодіючи здійснюють системний вплив на економічну систему. Структурно-функціональний метод дозволив визначитись із системою функцій держави в економічній сфері та їх співвідношенням між собою. Формально-юридичний метод дозволив зокрема з’ясувати зміст чинних конституційних повноважень Уряду України та встановити стан урегульованості в Основному Законі засад економічної системи. Метод моделювання та прогнозування дозволив з’ясувати коло функцій Уряду України, що є необхідними для ефективного впливу на економічну систему, а також запропонувати цілу низку законодавчих пропозицій, щодо удосконалення відповідного змісту норм Основного Закону. Використання цих та інших методів наукового пізнання забезпечило одержання достовірних і обґрунтованих наукових результатів у дисертації, розкриття поставлених завдань.
Наукова новизна одержаних результатів. Дисертаційна робота є першим в Україні комплексним дослідженням конституційно-правового забезпечення діяльності Кабінету Міністрів України як суб’єкту економічної системи. За характером, сутністю і змістом підходів наукова робота є однією з перших у вітчизняній науці конституційного права, спробою з’ясувати зміст функцій Кабінету Міністрів України в економічній сфері виходячи із визнання Уряду України керівним суб’єктом національної економічної системи. Сформульовані в дисертації теоретичні положення і висновки виносяться на захист.
Вперше у вітчизняній науці:
1. Визначено, що економічна система як об’єкт конституційно-правового регулювання представляє собою складний комплекс економічних відносин в сферах виробництва, обміну, розподілу та споживання, що реалізуються на підставі та внаслідок здійснення господарської діяльності на умовах встановленого державою механізму її координації між учасниками, функціонування яких забезпечується шляхом закріплення правових засад конституційного економічного порядку.
2. Встановлено і обґрунтовано необхідність закріплення на конституційному рівні низки якісних макроекономічних властивостей функціонування національної економіки та економічної системи в цілому, таких, як: резистентність; гнучкість та спроможність до структурних трансформацій; інноваційність та спроможність до переходу до нових технологічних укладів; екологічність; соціальна спрямованість. Названі властивості забезпечують конкурентоздатність сучасної національної економіки і є показниками ефективності конституційного економічного порядку та функціональності вищих органів державної влади в економічній сфері.
3. Встановлено, що економічна багатоманітність як принцип організації економічного життя в Україні має виявляти себе через забезпечення державою наступних його складових:
- багатоманітності форм власності на економічні активи, що утворюють майнову основу господарювання і яка включає в себе власність Українського народу, державну, комунальну, приватну, корпоративну, кооперативну та інші форми власності;
- багатоманітності організаційно-правових форм підприємництва;
- багатоманітності форм економічної діяльності: господарсько-виробничої, як комерційної, так і некомерційної; інвестиційної; науково-технічної; трудової; споживчо-самозабезпечувальної та інших;
- багатоманітності укладів та сегментів національної економіки, включаючи малий, середній, великий бізнес, транснаціональний, іноземний, державний, кооперативний тощо.
Держава має гарантувати збереження та розвиток економічної багатоманітності, здійснювати моніторинг її стану та надавати у разі необхідності державну підтримку важливим її складовим як необхідній умові резистентності та потенціалу розвитку національної економіки.
4. Запропонована узагальнена та універсальна класифікація базових економічних функцій держави, що складається з:
1. Забезпечення національної економічної безпеки;
2. Підтримання та забезпечення стабільності конституційного економічного порядку;
3. Підтримання та забезпечення сталого економічного розвитку шляхом:
- забезпечення зростання конкурентоздатності національної економіки;
- забезпечення зростання рівня інноватизації національної економіки;
- забезпечення зростання рівня екологізації національної економіки;
4. Забезпечення антикризової стабілізації національної економіки;
5. Забезпечення реального економічного суверенітету держави та
суспільства.
На її підставі запропоновано в якості першочергового завдання доповнити конституційну компетенцію Кабінету Міністрів України і зокрема ст. 116 Конституції України положеннями про:
- розробку та забезпечення проведення внутрішньої та зовнішньої економічної політики, визначеного кола її напрямів;
- здійснення державного регулювання економічних відносин;
- запровадження у разі необхідності антикризового режиму функціонування національної економіки;
- здійснення регіональної політики держави спрямованої на економічне вирівнювання та розвиток регіонів з метою забезпечення суверенітету та територіальної цілісності.
5. Запропонована система вимог до процесу нормопроектування конституційно-правового забезпечення діяльності органів державної влади, зокрема Уряду України, включає в себе:
- вимогу конституційної законності, що ґрунтуючись на положеннях ст. 19 Конституції України полягає в обов’язковому застосуванні цілісного комплексу правових засобів що складається із «підстав», «меж повноважень» та «засобів» на кожному рівні ієрархії джерел законодавчого регулювання;
- вимогу конституційної функціональності, що має забезпечувати формування обсягу та змісту компетенції органу державної влади у відповідності до його місця та функціонального призначення в системі розподілу державної влади, а також враховуючи його включення як в механізми стримань і противаг, так і продуктивної взаємодії з іншими органами публічної влади;
- вимогу конституційної програмності, що полягає у забезпеченні властивості конституційно-правового регулювання визначати спрямованість та зміст поточного законодавства щодо відповідного об’єкту регулювання, а також визначати топографію його джерел;
- вимогу конституційної ефективності, що має забезпечувати високий рівень законодавчої техніки фіксації цілей, завдань та визначених результатів діяльності, досягнення яких є конституційним обов’язком відповідного органу державної влади.
6. Обґрунтовано необхідність на рівні конституційно-правового регулювання забезпечити уникнення конфлікту інтересів в діяльності вищих посадових осіб зокрема Уряду України між виконанням ними публічних функцій в економічній сфері та реалізацією власної цивільної правосуб’єктності в сфері приватних майнових інтересів шляхом встановлення загальної форми обмеження правосуб’єктності посадових осіб держави. Відтак запропоновано розширити зміст ст. 120 Конституції України забороною членам Кабінету Міністрів України особисто здійснювати реалізацію належних їм корпоративних прав з встановленням обов’язкового порядку їх тимчасової передачі в довірче управління неафілійованим фінансовим установам. Обґрунтована пропозиція встановлення в ст. 120 Основного Закону кваліфікаційних фахових та репутаційних вимог до претендентів на зайняття посади члена Кабінету Міністрів України.
7. Визначено, що суспільно-економічний імператив саме інноваційного характеру економічного розвитку потребує конституційно-правового рівня його забезпечення, як: суспільно-економічного пріоритету; найважливішої властивості функціонування національної економіки; специфічної функції органів державної влади; відповідного функціонального навантаження їх компетенції шляхом забезпечення необхідним та достатнім арсеналом форм та засобів впливу на відповідні суспільні відносини тощо.
Серед основних правових засобів, що повинні отримати конституційно-правову фіксацію в межах визначення компетенції Кабінету Міністрів України мають бути: «науково-технічна та інноваційна політика держави», «національна та локальні інноваційні системи», «інноваційний характер економічного розвитку», «система державних програм технологічного розвитку національної економіки», «державна підтримка проектів технологічного розвитку».
8. Запропоновано розширити конституційну компетенцію Уряду України шляхом фіксації завдання проведення ним регіональної політики держави, механізмами реалізації якої, зокрема, є виконання державних програм регіонального розвитку та національних економічних проектів, застосування спеціальних режимів господарювання в межах визначених територій, використання форм державно-приватного партнерства тощо.
9. Обгрунтовано необхідність подолання прогалини в конституційно-правовому забезпеченні діяльності Кабінету Міністрів України в частині проведення ним заходів антикризової стабілізації національної економіки. Ця його функція передбачає дві основні підстави власної реалізації. По-перше, як застосування заходів антикризового, антициклічного стимулюючого характеру, що необхідні для подолання фінансово-економічних криз різного характеру, масштабу та глибини. По-друге, як застосування заходів економічного характеру, але спрямованих на подолання негативних наслідків надзвичайних подій неекономічного походження в житті країни. За певних підстав, реалізація антикризових заходів має відбуватися на умовах застосування спеціальних правових режимів, що і потребує базової конституційно-правової регламентації.
Практичне значення отриманих результатів. Визначається його актуальністю, новизною, висновками та конкретними пропозиціями до удосконалення тексту чинного Основного Закону, що мають як теоретичне, так і практичне значення. Отримані результати безпосередньо можуть бути використані в процесі нормотворчої діяльності в сфері конституційно-правового регулювання. У науково-дослідницькій роботі – для поглиблення і розвитку доктринальних положень щодо компетенції органів виконавчої влади в сфері економічних відносин, для подальшої розробки проблеми систематизації норм Основного Закону в сфері регулювання економічних відносин; у навчально-методичному процесі – для підготовки підручників, навчальних посібників, розробки навчальних програм та методичних рекомендацій, для проведення лекційних і практичних занять з навчальної дисципліни «Конституційне право України».
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження були представлені і обговорювались на науково-практичних конференціях: 16-17 травня 2008 р. з нагоди ІІ всеукраїнського Фестивалю науки «Юридична наука очима молодих вчених»; «Проблеми державного будівництва та місцевого самоврядування на сучасному етапі» м. Харків, 21 травня 2009 р.; «проблеми правового забезпечення економічної політики держави на сучасному етапі» м. Харків, 11 грудня 2009 р.; «Організаційні та правові проблеми забезпечення державного суверенітету» м. Харків, 27 березня 2009 р.; «Влада та суспільство під впливом закону «циркуляції еліт» 23 Харківські політологічні читання м. Харків, 2010 р.; «Актуальні проблеми модернізації інноваційного законодавства України» м. Харків, 28 жовтня 2010 р.; «правове забезпечення становлення економіки інноваційного типу в Україні» м. Харків, 15 грудня 2009 р.; «публічна влада в Україні та конституційно-правовий механізм її реалізації» м. Харків, 28 вересня 2011 р.; «Конституція України – основа розбудови правової демократичної соціальної держави та формування правової системи» 23-24 червня 2011 р.; «правове забезпечення комерціалізації результатів досліджень і розробок» м. Харків, 22 травня 2012 р.
Публікації. Основні положення дисертації було викладено 34 наукових працях: 14 статтях, з них 11 у фахових виданнях України і 2 – опублікованих за кордоном, тезах 20 наукових доповідей на наукових конференціях.

Список литературы

ВИСНОВКИ
1. Конституційно-правове забезпечення функціонування економічної системи суспільства в мікрорівневому форматі вимагає закріплення наступних блоків об’єктів:
- Правових режимів володіння, використання та розпорядження об’єктами майнових та немайнових прав, що використовуються в процесі залучення відповідних об’єктів у підприємницькій діяльності до виробничого процесу;
- Правових засад обігу самих названих об’єктів;
- Правових засад правового положення суб’єктів комерційного та некомерційного господарювання, включаючи аспекти їх створення, реалізації організаційно-установчих повноважень власників капіталу, особливостей організаційно-господарських відносин між ними та органами публічної влади, що наділені відповідною господарською компетенцією;
- Правових засад підприємництва, що полягає в реалізації підприємницької свободи на правочини, що забезпечують процеси виробництва товарів та послуг, через фіксацію сфери диспозитивного правового регулювання форм реалізації приватних інтересів в сфері господарювання.
2. Інтегрованим знаменником, що об’єднує різноманітні мікро та макроекономічні чинники функціонування економічної системи, а відтак і конституційного економічного порядку є державна економічна політика.
3. Окремим об’єктом конституційно-правового регулювання, що стосується економічної системи суспільства мають стати відносини державно-приватного партнерства, якими в умовах ринкової або змішаної економіки може визначатись складний алгоритм діяльності національних та іноземних компаній глобального масштабу діяльності.
4. Можна констатувати, що у ст. 13 Конституції України законодавець водночас змішав окремі фрагментарні аспекти систематики правових засад реалізації відносин власності і зокрема перелік об’єктів, що є у власності одного з суб’єктів цивільних прав – Українського народу та неповний перелік принципів, які мають забезпечувати статику, динаміку та захист права власності, що є негативним прикладом об’єднання абсолютно різних правових засобів та цілей регулювання узятих в позасистемному форматі.
5. У той же час, надзвичайна лаконічність конституційного положення про національну економічну безпеку не дозволяє встановити ті чи інші правові засоби подолання відповідних загроз. Адже, очевидно, що одні з них можуть бути подоланими або нейтралізованими шляхом застосування ординарних повноважень Кабінету Міністрів України, Національного банку України, Антимонопольного комітету України тощо. Але ціла низка загроз економічній безпеці може потребувати застосування екстраординарних заходів з боку держави, що однак не створюють необхідності введення в країні надзвичайного стану,мобілізації тощо. Як уявляється, зміст ст. 17 Конституції України щодо економічної безпеки має бути виділено у окрему статтю та розширено за рахунок визначення основних засобів, включаючи застосування спеціальних правових режимів, що мають сприяти подоланню або нейтралізації відповідних загроз.
6. Таким чином, слід констатувати, що у Розділі 1 «Загальні засади» Основного Закону, лише чотири його статті «відповідальні» за правові засади конституційного економічного порядку, виходячи із назви розділу та його місця в структурі Конституції України. За дужками таких засад залишились власне комерційна господарська діяльність, що є рушійною силою динаміки названої системи і представлена не тільки громадянами – підприємцями, але господарськими організаціями різних типів і видів. Не знайшлося місця в Розділі 1 Конституції України для такого системоутворюючого елемента, як державне регулювання економічних процесів як таких, а головне – економічної системи в цілому в її внутрішніх міжструктурних балансах. Не отримали свого закріплення в «Загальних засадах» і такі засадничі положення для організації економічного життя ринкового типу, як предметні зобов’язання держави в частині забезпечення економічної конкуренції, контролю за діяльністю суб’єктів природних монополій, права держави та публічних інтересів щодо визначення змісту та обсягів державного сектору в національній економіці, права на приватизацію, але, що не менш важливо – права на націоналізацію активів, що, зокрема, можуть бути життєво необхідними для забезпечення економічної безпеки тощо.
7. У ст. 41 Конституції України законодавець водночас визначив:
- зміст правомочностей власника, несподівано доповнивши їх вказівкою лише на один з можливих об’єктів – результати інтелектуальної творчої діяльності;
- основні форми власності, а саме приватну, державну та комунальну;
- окремі суспільно і зокрема ідеологічно важливі особливості правового режиму відносин власності.
У цілому ж відносини власності, правові засади їх регулювання опинились розпорошеними між різними розділами Основного Закону України.
8. Згідно із змістом ст. 42 Конституції України в її положеннях зафіксовано:
- право громадян на підприємницьку діяльність, що фактично може бути реалізованим шляхом набуття ним статусу фізичної особи – підприємця, залишаючи за дужками власне організаційно - установчі права такого громадянина на створення господарської організації, або на участь у господарському товаристві, або іншому виду корпоративного підприємства, шляхом набуття корпоративних прав;
- застереження щодо підприємницької діяльності депутатів, посадових і службових осіб органів публічної влади, що обмежується законом;
- фактично три окремі функції держави в системі ринкових економічних відносин, а саме:
а). забезпечення економічної конкуренції;
б). захист прав споживачів;
в). контроль за якістю продукції та усіх видів послуг і робіт.
Очевидно, що останні положення щодо конкуренції, прав споживачів та якості продукції дисонують з основним спрямуванням змісту розділу 2 Основного Закону і мали б бути розміщеними в розділі 1 чинної Конституції України, якщо виходити з існуючого структурування її тексту.
8. Структура, функціональні зв’язки та динамічні властивості економічної системи суспільства не отримали в тексті чинної Конституції України системного викладення, що не дозволяє зробити висновок про повний та цілісний характер конституційно-правового забезпечення відповідних відносин.
9. З’ясовуючи перелік економічних функцій держави Україна, слід констатувати, що за двадцять років її незалежності трансформаційні завдання не виконані в повному обсязі і досі залишаючись завданнями, вирішення яких не можна уникнути і які потребують врахування при визначенні конфігурацій сучасних економічних функцій держави Україна.
10. Чітке визначення економічних функцій сучасної української держави є принциповим для формування необхідної структури органів державної виконавчої влади і зокрема порядку взаємодії між ними. Це важливо для вирішення питань оптимізації системи, кількості і компетенції органів держави, а в цілому – для структурування усієї систематики правового забезпечення впливу держави на економічні відносини.
11. Проблематика визначення економічних функцій держави ускладнюється і через те, що, Конституція України не містить окремого розділу присвяченого системному конституційно-правовому регулюванню економічних відносин, який логічно і мав би визначити роль та місце держави в функціонуванні економічної системи. Зміст статей, зокрема 13, 14, 15, 17, 41, 42, 116 Конституції України дозволяє скласти лише фрагментарне уявлення про економічну систему як об’єкт конституційно-правового регулювання.
12. Як уявляється, в основу класифікаційного критерію розподілу функцій держави, слід покласти критерій «мета – соціальний результат». Функції похідні за їх місцем в ієрархії відповідно можуть визначатися виходячи із комплексного критерію «ціль-сфера».
13. Необхідно визнати, що найважливішою універсальною функцією держави в сучасних умовах має стати забезпечення процесу перманентного відновлення реального суверенітету, необхідного потенціалу для реалізації своїх суверенних прав та їх захисту. Ця функція є синтетичною за своєю природою, адже вона ґрунтується на реалізації фактично усіх інших функцій держави але з такою ефективністю, спрямованістю та акцентуацією, за яких держава отримувала б фактичну можливість в кожний момент безперечно скористатися своїми суверенними правами в економічній, соціальній, інформаційній, культурній та інших сферах, включаючи, звичайно, і різнопланову участь у міждержавних стосунках.
14. Національна безпека держави та суспільства в усіх її складових економічного, інформаційного, соціального, політичного, вітального порядку фактично є визнаною функцією держави, що закріплена у ст.17 та ст. 16 Конституції України. Зміст останньої конституційної норми сфокусовано навколо «збереження генофонду українського народу» одним з засобів якого є «забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України».
15. В умовах сучасної загостреної конкуренції держав за умови участі в економічному обміні, доступу до джерел енергоресурсів, сировини, питної води, новітніх технологій тощо на рівень універсальної та першочергової функції держави виходить забезпечення конкурентоспроможності національної економіки, окремих її галузей та секторів, видів виробництв і кінець-кінцем – конкурентоспроможності вітчизняних суб’єктів господарювання. Ця функція держави є не тільки економічною за змістом але універсальною тому, що конкурентоспроможними мають бути як різні сектори матеріального виробництва та і нематеріальної сфери, зокрема освіти, медицини тощо. Сучасний досвід різних країн свідчить, що без організаційної, регулятивної, нормотворчої діяльності держави досягти сталої конкурентоспроможності неможливо.
16. Інноваційна функція держави набуває самостійного значення, потребує створення потужної інноваційної системи, яка за своїм форматом виходить за межі виробничого сектору і тому набуває самостійного значення, передбачаючи результати на довготривалу перспективу. Дійсно, роль держави в межах цієї функції стосується і організації якісної сучасної освіти, фундаментальних наукових досліджень, активної протидії відтоку мозків та імпорту застарілих і шкідливих технологій, стимулювання діяльності суб’єктів господарювання що запроваджують інноваційне виробництво тощо. Роль держави в цій сфері в першу чергу полягає у формуванні чіткої правової інноваційної політики.
17. Сучасна фінансова криза на новому етапі соціально-економічного розвитку актуалізує питання про конституційно-правове закріплення антикризової функції держави. Зміст такої функції також є універсальним і не може зводитись тільки до проблеми сталого функціонування економічних інститутів, а має охоплювати проблеми суспільно значимого рівня в екологічній, техногенній, політичній та інших сферах. В цих випадках термінове втручання держави є необхідним, метою її діяльності є мінімізація або повна нейтралізація негативних явищ, впливів, тенденцій тощо. Конституція України, фрагментарно встановлює окремі підстави такого антикризового втручання держави. Однак в той же час безпосередньо економічна сфера як об’єкт антикризової функції держави не отримала фіксації у Основному Законі.
18. Функціональний аналіз повноважень Верховної Ради України спрямованих на економічну сферу суспільних відносин дозволяє зробити загальний висновок, що законодавчий орган держави наділений відповідними повноваженнями, що за формою є або нормотворчими, або контрольними, або пов’язані з установчими прерогативами щодо визначення політико-правових позицій щодо змісту діяльності органів держави, або із визначенням алгоритмів державної діяльності зокрема в сфері державних доходів та видатків, або пов’язані з персональними призначеннями керівництва відповідних органів державної виконавчої влади, або із наданням згоди в межах функціонування механізму стримань та противаг в системі розподілу державної влади.
19. Проблема змістовного предметного функціонального спрямування діяльності Верховної Ради України в економічній сфері полягає не тільки в забезпеченні її відповідними конституційно-правовими владними повноваженнями, але і конституційно-правовими обов’язками. Так, повноваженню Верховної Ради України «приймати закони» має кореспондувати обов’язок – підтримувати якісний стан законодавства, необхідний рівень його систематизації у відповідності до сучасного рівня розвитку суспільних відносин, про що може свідчити мінімальний рівень правових конфліктів, в тому числі і конституційно-правових.
20. Якщо аналізувати в цьому сенсі зміст названої ст. 92 Основного Закону, то для системного забезпечення економічних відносин, як вже зазначалося, серед об’єктів законодавчого регулювання абсолютно не знайшли місце ні відносини неплатоспроможності боржника або визнання його банкрутом, ні організаційно-господарські відносини створення та функціонування юридичних осіб, ні відносини, що виникають в процесі державного регулювання економічної господарської діяльності, ні відносини, що витікають з господарської відповідальності тощо.
21. Повноваження Президента України в економічній сфері без врахування його можливостей використання власних прерогатив щодо Кабінету Міністрів України та інших не підпорядкованих Кабінету Міністрів України органів державної виконавчої влади з організаційно-господарською компетенцією є доволі невиразними. Як уявляється, удосконалення системи конституційних повноважень Президента України має відбуватися за рахунок конкретизації повноважень щодо забезпечення економічної самостійності та економічної безпеки держави та суспільства, можливостей застосовувати антикризові заходи, заходи, що забезпечили б державний економічний суверенітет у системі міжнаціональних економічних відносин та відносин розподілу економічної влади в системі національної економіки.
22. Функції вищого органу в системі органів виконавчої влади держави на відміну від його окремих повноважень мають визначатися тільки Конституцією України. При цьому їх перелік має бути сформований як закритий.
23. Відтак, логічною виглядає фіксація у п. 1 ст. 116 Конституції України щодо Кабінету Міністрів України – забезпечення державного суверенітету і економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України. Втім, аналіз цього пункту ст. 116 Конституції України дозволяє зробити висновок, що в одному пункті уживаються аж три самостійні функції Кабінету Міністрів України, одна з яких є головним призначенням Уряду України – здійснювати внутрішню та зовнішню політику держави, адже реалізація політики держави є основною формою діяльності Уряду України
24. Забезпечення державної політики, передбачене у п. 3 ст. 116 Конституції України, має попередньо включати – прямий обов’язок Уряду України формувати політику держави по визначеним сферам та напрямам суспільно-економічного розвитку.
25. Виходячи з системного характеру сфери економічних відносин та кореспондуючих їм типів окремих видів державної політики цілком слушним було б спочатку розподілити політику держави як таку на базові групи – економічну, бюджетну, соціальну, екологічну, культурну тощо, а після цього, визначитись із найбільш важливими напрямами в кожній з таких груп на сучасному етапі суспільно-економічного розвитку, що відповідало б ієрархічній її внутрішній розбудові.
26. Положення п. 8 ст. 116 Конституції України фіксує функцію Уряду України щодо організації і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. Дійсно, в окремих випадках Українська держава може бути суб’єктом зовнішньоекономічної діяльності, однак в п. 8 коректніше було б записати «організовує і забезпечує сприятливий правовий режим для здійснення зовнішньоекономічної діяльності суб’єктів господарювання України та їх іноземних контрагентів, а також здійснює міжнародно-правову дипломатичну підтримку національних експортерів та інвесторів на ринках іноземних держав».
Зміст ст. 19 Конституції України, хоча в першу чергу і скерований на створення правового механізму забезпечення конституційної законності, водночас являє собою і методологічну основу для законотворчого моделювання конфігурації правового положення та порядку діяльності будь-якого органу публічної влади. Саме в цьому сенсі законодавець має виходити із необхідності в системній єдності використання трьох типів правових засобів: юридично визначених підстав діяльності; юридично визначених повноважень щодо такої діяльності та їх меж; юридично визначених способів реалізації повноважень.
27. Юридична кваліфікація «підстав» діяльності органу державної влади може включати в себе як перелік визначених юридичних фактів, що безпосередньо «включають» виникнення публічно-правових відносин за участю такого органу, але також і закріплені функціональні обов’язоки органу публічної влади. Такі функціональні обов’язки, що розкривають державно-суспільне призначення органів публічної влади мають бути пов’язані із забезпеченням або досягненням певного стану життєдіяльності суспільства, зокрема в економічній, соціальній, екологічній тощо, сферах.
28. Використання двох типів юридичних засобів фіксації підстав діяльності органів публічної влади дозволяє забезпечити гнучкість реакції державної влади на мінливі, а часто непередбачувані процеси в соціальному середовищі. Забезпечення законності в цьому випадку буде залежати від досконалості законодавчої техніки, що має використовуватись для формалізації названих типів юридичних засобів.
29. Акцентуація вимог ч. 2 ст. 19 Основного Закону саме на «межах повноважень» дозволяє тлумачити це конституційне положення як таке, що вимагає, по-перше, закритого переліку визначених повноважень органу державної влади як таких, а по-друге, повноваження мають бути технічно сформульованими таким чином, щоб їх юридичному складу чітко кореспондував фактичний склад практичних дій такого органу, його посадових осіб.
30. Таким чином, що стосується визначення компетенції Кабінету Міністрів України, то по-перше, на конституційно-правовому рівні повинні бути зафіксовані: функції та основні юридичні факти, що виступають підставами його діяльності, основні завдання та повноваження родового рівня, а також основні засоби реалізації повноважень. По-друге, виходячи з такої комплексної конституційно-правової бази його діяльності, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» повинен визначити і деталізувати: додаткові функції та інші юридичні факти; повноваження видового та підвидового рівня, а також засоби реалізації цих повноважень. Нарешті, по-третє, окремими поточними законами України можуть бути визначені допоміжні повноваження Уряду України та окремі засоби, процедурні особливості їх реалізації. У зв’язку з останнім, слід зазначити, що базовий Закон України «Про Кабінет Міністрів України» має стати кодифікацією нормативно-правових джерел та положень, що визначають левову частку його компетенції і тому в ідеальному варіанті її правова урегульованість, забезпеченість повинна мати дворівневий характер – конституційно-правове регулювання та Закон України «Про Кабінет Міністрів України».
31. Основним конституційним функціональним завданням Кабінету Міністрів України в економічній сфері є проведення такої економічної політики, що забезпечує:
- національну економічну безпеку;
- стабільність правового господарського порядку;
- сталий розвиток національної економіки на основі якісного підвищення рівня її конкурентоспроможності, інноваційності, та екологізації ;
- відновлення економічного розвитку шляхом застосування у разі необхідності антикризових заходів, спрямованих на підвищення резистентності суб’єктів господарювання та інститутів функціонування економічної системи.
- постійне посилення економічного суверенітету держави.
32. Основним конституційним обов’язком Кабінету Міністрів України в напрямі забезпечення національної економічної безпеки на поточний та перспективний період є подолання або мінімізація усіх видів внутрішніх та зовнішніх загроз стабільності функціонування національної економічної системи. Для цього Кабінет Міністрів України на підставі результатів моніторингу та прогнозування таких загроз шляхом реалізації власних повноважень забезпечує:
- стабільність механізму керованості суспільно-економічних процесів з боку держави;
- активізацію факторів економічного потенціалу, що визначають необхідний рівень резистентності національної економіки;
- функціональний стан матеріально-технічної та інституційної інфраструктури національної економічної системи;
- диверсифікацію внутрішніх та зовнішніх джерел залучення факторів суспільного виробництва;
- організацію імпортозаміщення або виробництва альтернативних товарів та послуг критичного імпорту;
- створення достатніх державних резервів необхідної продукції.
33. Основним конституційним обов’язком Кабінету Міністрів України в напрямі забезпечення стабільності конституційності економічного та правового господарського порядку є здійснення впливу на економічні відносини з метою підтримки основних макроекономічних пропорцій стабільного функціонування національної економічної системи.
Для цього Кабінет Міністрів України в тому числі і спільно з іншими органами державної виконавчої влади, що йому не підпорядковані здійснює державне регулювання економічних відносин, забезпечуючи при цьому свободу підприємницької діяльності, гармонізацію законних інтересів суб’єктів господарювання, споживачів, держави та територіальних громад, добросовісну економічну конкуренцію та протидію проявам тіньової економіки.
Кабінет Міністрів України зобов’язаний використовувати своє право законодавчої ініціативи та власні нормотворчі повноваження для формування та підтримки стабільного і цілісного правового забезпечення функціонування національної економічної системи.
34. Основними обов’язками Кабінету Міністрів України в напрямі забезпечення сталого економічного розвитку суспільства є:
- формування відповідних прогнозів та здійснення програмування змісту і темпів такого розвитку;
- реалізація таких програм шляхом стимулюючого впливу на економічні відносини в формі державної підтримки, регуляторних заходів, державно-приватного партнерства, запровадження механізмів саморегуляції;
- забезпечення введення відповідних спеціальних правових режимів господарювання.
Результати такого впливу визначаються системою міжнародно-прийнятих показників економічного розвитку і слугують критерієм оцінки ефективності діяльності Уряду.
35. Основними пріоритетами сталого економічного розвитку є спрямованість на зростання конкурентоздатності національних товарів та послуг на внутрішньому та зовнішніх ринках, його інноваційний характер, а також екологізація усіх складових національної економічної системи.
Для забезпечення світового рівня конкурентоздатності національної економіки, товарів та послуг що виробляються, Кабінет Міністрів України зобов’язаний сформувати та реалізувати структурно-галузеву, конкурентну та регуляторну політику держави щодо національного товаровиробника шляхом створення відповідних правових режимів господарювання, що спрямовані на:
- зниження виробничих витрат;
- мінімізацію адміністративного навантаження;
- систематичне інноваційне оновлення основних виробничих фондів;
- здійснення державної підтримки вітчизняних експортерів;
- сприяння формуванню ефективної структури національної економіки.
Показники рівня конкурентоздатності національної економіки слугують інтегративною оцінкою ефективності економічної політики та діяльності Кабінету Міністрів України.
36. У сфері забезпечення інноваційного характеру економічного розвитку, Кабінет Міністрів України зобов’язаний сформувати і реалізувати інноваційну політику держави шляхом:
- державної підтримки науково-технічної та інноваційної діяльності в стратегічних секторах національної економіки;
- створення та підтримку функціонування національної інноваційної системи, ринку технологій;
- залучення іноземних інвестицій в інноваційній формі.
Ефективність функціонування державної інноваційної системи в сфері оборонно-промислового комплексу, а також створення кола критичних технологій для забезпечення національної інноваційної безпеки, фінансового та організаційно покладаються на Кабінет Міністрів України.
37. В сфері забезпечення процесу екологізації суспільного виробництва Кабінет Міністрів України зобов’язаний сформувати та реалізувати еколого-економічну політику держави шляхом:
- контролю за використанням природних ресурсів – об’єктів права власності Українського народу;
- державної підтримки реалізації заходів по ресурсозбереженню та використання альтернативних джерел енергії та сировини;
- контролю за безпечністю для здоров’я громадян та навколишнього середовища товарів та послуг;
- забезпечення мінімізації або уникнення забруднення навколишнього середовища від виробничої діяльності.
38. Основним обов’язком Кабінету Міністрів України в напрямі протидії кризовим деструктивним впливам на національну економіку є здійснення комплексу ефективних антикризових заходів, спрямованих на мінімізацію шкідливих наслідків кризи та відновлення спроможності економічної системи до сталого розвитку.
Для цього Кабінет Міністрів України зобов’язаний розробити та прийняти державну програму антикризових заходів, що має бути реалізованою в межах загального правового режиму господарювання, а в особливо складних випадках – спеціальних, надзвичайних правових режимів.
Засоби та порядок застосування таких режимів мають бути передбачені цією Конституцією, спеціальними законами України та Державною антикризовою програмою.
Неефективність державної програми антикризових заходів, або неспроможність Уряду її реалізувати є підставою прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінету Міністрів України.
39. Інноваційна функція повинна розумітись не лише утилітарно – щодо економічних відносин, а саме науково-дослідного та виробничого сектору економіки, але в більш широкому контексті, як забезпечення інноваційності самого суспільства в його бажанні успішно вирішувати увесь спектр соціальних проблем. Відповідно до цього, інноваційна функція держави має відтворити в структурі самого суспільства специфічну систему суспільно-економічних відносин, що повинні функціонувати в межах спеціально створеної та адекватної їх природі національної інноваційної системи.
40. Законодавець усвідомлює актуальність інноваційної політики держави, що має забезпечити інноваційний характер економічного розвитку, конкурентоздатність національної економіки та її товарів та послуг. В цьому сенсі поточне законодавство містить низку новел, що можуть бути використаними при удосконаленні змісту та законодавчої техніки конституційно-правового регулювання, зокрема, правового положення Кабінету Міністрів України. Однак, для подальших наукових досліджень залишається проблема подолання фрагментарності правового забезпечення інноваційної функції Уряду України, необхідність забезпечити системний характер впливу держави як на його об’єкт – національну інноваційну систему, так і відносно механізму, що має складатися із системи правових та організаційних засобів впливу.
41. Таким чином, суспільно-політична та політико-правова актуалізація питань щодо «інноваційної функції держави» або визнання надзвичайної важливості для суспільно-економічного розвитку саме інноваційного характеру економічних процесів і ролі Уряду України в їх активізації, актуалізація питань створення національної інноваційної системи, як складової частини економічних відносин, актуалізація інноваційних відносин, як об’єкту правового регулювання, об’єкту державної економічної політики, що реалізується через цілу низку законодавчих новел тощо, фактично актуалізує значення відповідних суспільно-економічних відносин до конституційно-правового рівня. В цьому сенсі розвиток поточного законодавства і зокрема зміст Закону України «Про Кабінет Міністрів України» слугує індикатором виявлення нових суспільно-економічних пріоритетів, значення яких буде тільки зростати.
42. Необхідно констатувати, що фрагментарними зусиллями законодавцю не вдається вирішити одне з найважливіших системних питань конституційно-правового регулювання – забезпечення ефективної взаємодії держави та місцевого самоврядування у вирішенні нагальних проблем регіонального суспільного розвитку. Розбудова механізму та законодавчого забезпечення саме регіональної політики держави лише симптоматично актуалізує цю проблему. Її вирішення, як уявляється, потребує зусиль на рівні удосконалення конституційно-правової доктрини.
43. Розподіл публічної влади в суспільстві на сферу власне державної влади та на сферу повноважень органів місцевого самоврядування поставив питання не тільки щодо межі та чіткості такого розподілу, але і про необхідність визначення правових форм та механізмів взаємодії між ними. Це ілюструє, зокрема, зміст Закону України «Про місцеве самоврядування України», що структурно не містить окремих підрозділів або навіть статей, якими б було врегульовано умовно «зовнішні» відносини з суб’єктами державної влади. Однією з форм постійної та системної взаємодії органів держави та місцевого самоврядування має стати проведення державою власної регіональної політики. За своїм змістом така політика є комплексною і зачіпає цілу низку сфер суспільних відносин, оскільки і її цілями є широке коло позитивних соціально-економічних ефектів, що виявляють себе в першу чергу в регіональному вимірі.
Для суверенної держави безвідносно до форми державного устрою регіональна політика, як уявляється, має бути постійною складовою її внутрішньої політики. Відсутність конституційно-правової інституціалізації регіональної політики держави фактично розфокусовує законотворчу діяльність Верховної Ради України в цьому напрямі, залишає державне програмування регіонального розвитку на рівні факультативного напряму діяльності держави, не створює підстав конституційної відповідальності за наслідки бездіяльності держави в цій сфері, провали регіонального розвитку територіальних одиниць.
44. Діяльність Кабінету Міністрів України в екстраординарних умовах, на рівні конституційно-правового регулювання, має лише загальну вказівку на підстави функціонування держави в умовах надзвичайних правових режимів, але що стосується відповідних повноважень саме Кабінету Міністрів України і тим більше способів їх реалізації – все це за рівнем регулювання перенесено до поточного законодавства, що потенційно створює небезпечні можливості для масштабних порушень конституційної законності.
45. Перелік повноважень Кабінету Міністрів України згідно із ст. 116 Конституції України має бути доповнено окремим положенням щодо подання пропозиції Президенту України про введення надзвичайного стану та про його скасування згідно із законодавством України.
46. У змісті положень ст. 64 Конституції України зафіксовано принцип неможливості обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина, крім випадків, передбачених Конституцією України. В цій же статті сформульовані два виключення – введення воєного або надзвичайного стану. Саме тому логічно, що закони України «Про правовий режим надзвичайного стану» та «Про правовий режим воєнного стану» містять в своєму змісті пряму вказівку, що реалізація додаткових повноважень органів держави пов’язана із обмеженнями конституційних прав і свобод громадян. В той же час, зміст відповідних повноважень, що ними наділяються органи держави згідно із законами України «Про мобілізацію та мобілізаційну підготовку» та «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» також потенційно пов’язані із цілою низкою обмежень конституційних прав і свобод громадян. Тим не менше, введення цих видів правових режимів діяльності органів держави не отримало значення конституційно-правових підстав, що також передбачають виключення з дії принципу неможливості обмеження конституційних прав і свобод відповідно до ст. 64 Конституції України. В цьому сенсі, як уявляється, виникає питання або про необхідність заповнення прогалин в конституційно-правовому регулюванні або про невідповідність змісту норм названих законів України змісту ст. 64 Конституції України.
47. Зміст п. 31 ст. 85 Конституції України резонно «зв’язав» питання введення воєнного та надзвичайного стану, адже згідно із змістом ст. 64 Конституції України вони зазначені як конституційно-правові підстави для обмеження прав і свобод громадян, що їх об’єднує за своїми конституційно-правовими наслідками, тим більше, що закони про введення воєнного або надзвичайного стану прямо в своїй назві визначають їх як правові режими. З огляду на це об’єднання в п. 21 ст. 106 Конституції України надзвичайного стану та надзвичайної екологічної ситуації, а в п. 20 ст. 106 Конституції України мобілізації та воєнного стану, як уявляється, обумовлені «спорідненою» природою самих загроз національній безпеці. Забезпечення логіки системно-структурної взаємодії названих конституційно-правових норм, вимагає відповідні положення ст. 106 Конституції України технічно фіксувати кожне з названих повноважень Президента України окремою строкою. Як уявляється, доцільно розширити п.19ст.92 Конституції України щодо об’єктів правового регулювання виключно законами України також сферою суспільних відносин, що виникають з приводу «мобілізаційної підготовки та мобілізації».
48. Відтак, встановлення компетенції вищих органів державної влади «в найзагальнішій формі» створює великі ризики для додержання вимог не тільки ст. 19 Конституції України, але і ст. 6 Основного Закону щодо поділу державної влади на окремі її гілки. Слід зазначити, що в даному випадку виникає додаткова проблема конкурентності між Президентом України та Кабінетом Міністрів України, хоча de ure, Президент України за своїм правовим статусом до виконавчої функції державної влади формально не належить, але наділений визначальними щодо Уряду України повноваженнями.
49. Таким чином, функції-повноваження Кабінету Міністрів України, що визначені у Конституції України мають відкритий перелік також як і повноваження Уряду згідно із Законом України «Про Кабінет Міністрів України». Кінцева ж конфігурація функцій-повноважень, що визначатимуть компетенцію Уряду України має визначатися в такому випадку додатково змістом будь-яких інших законів України, що прийняті в тій чи іншій сфері. Слід зазначити, в цьому сенсі, що названий порядок суттєво знижує значення як конституційно-правового регулювання, так і значення базового Закону України «Про Кабінет Міністрів України», який має бути за своїм характером та місцем в системі законодавства – кодифікацією. Але найнебезпечнішим є те, що ціла низка екстраординарних, надзвичайних, додаткових тощо повноважень Кабінету Міністрів, що суттєво поширюють його компетенцію за рахунок правового положення інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання і на кінець громадян, міститься в законодавстві особливої категорії – законодавстві про надзвичайні правові режими функціонування держави. І це законодавство фактично не має внутрішніх системно-структурних зв’язків ні з конституційно-правовим статусом Кабінету Міністрів, ні із змістом його базового закону – «Про Кабінет Міністрів України».
50. Таким чином, можна зробити висновок, що Законом України «Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію» законодавець передбачив підстави для надання Кабінету Міністрів України цілої низки надзвичайних повноважень, передбачив його функціонування в особливому, надзвичайному режимі, але в той же час не визначивши жодної з цих особливостей його компетенції у Основному Законі держави зокрема в тексті ст.116 Конституції України, чим утворив в конституційно-пр