КОНТРОЛЬ ЗА ОХОРОНОЮ ТА ВИКОРИСТАННЯМ ЗЕМЕЛЬ ЖИТЛОВОЇ ТА ГРОМАДСЬКОЇ ЗАБУДОВИ В МІСТАХ

Краткое описание

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ІМЕНІ В.М.КОРЕЦЬКОГО НАН УКРАЇНИ

На правах рукопису

КРАВЧЕНКО Сергій Дмитрович

УДК 349.41

КОНТРОЛЬ ЗА ОХОРОНОЮ ТА ВИКОРИСТАННЯМ ЗЕМЕЛЬ ЖИТЛОВОЇ ТА ГРОМАДСЬКОЇ ЗАБУДОВИ В МІСТАХ

12.00.06 – земельне право; аграрне право;
екологічне право; природоресурсне право

Дисертація на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук

Науковий керівник:
Семчик В.І.
доктор юридичних наук, професор, член-коресеондент НАН України, академік АПрН України

Київ - 2010

ЗМІСТ

ВСТУП………………………………………………………………………...4

РОЗДІЛ 1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА ЗЕМЕЛЬНИХ ВІДНОСИН У ГАЛУЗІ КОНТРОЛЮ ЗА ОХОРОНОЮ ТА ВИКОРИСТАННЯМ ЗЕМЕЛЬ ЖИТЛОВОЇ ТА ГРОМАДСЬКОЇ ЗАБУДОВИ В МІСТАХ….……………………………………………………….12
1.1. Контроль за охороною та використанням земель як інститут земельного права, його види та загальна характеристика ……………………...12
1.2. Завдання і мета контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах………………………………………26
1.3. Сфера контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови у системі управління земельними ресурсами міст…………………………………………………………………………..............39
Висновки до Розділу 1………………………………………………………56

РОЗДІЛ 2. ОБ’ЄКТИ ТА СУБ’ЄКТИ КОНТРОЛЮ ЗА ОХОРОНОЮ ТА ВИКОРИСТАННЯМ ЗЕМЕЛЬ ЖИТЛОВОЇ ТА ГРОМАДСЬКОЇ ЗАБУДОВИ В МІСТАХ…………………………………………………………..64
2.1. Об’єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах…………………………………………………….64
2.2. Суб’єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, їх структурні функції і повноваження……………………………………………………………………….82
Висновки до Розділу 2………………………………………………...…...102

РОЗДІЛ 3. ПОВНОВАЖЕННЯ, ФОРМИ І МЕТОДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ КОНТРОЛЮ ЗА ОХОРОНОЮ ТА ВИКОРИСТАННЯМ ЗЕМЕЛЬ ЖИТЛОВОЇ ТА ГРОМАДСЬКОЇ ЗАБУДОВИ В МІСТАХ ………………………………………………………...............................................109
3.1. Форми і методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах у земельному праві………………109
3.2. Форми, способи і порядок державного реагування на порушення земельного законодавства і вимог щодо охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах……………………………………..128
3.3. Контрольна діяльність органів прокуратури у сфері охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах…………….140
Висновки до Розділу 3……………………………………………………..175

ВИСНОВКИ………………………………………………………………..181

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ……………………………….197

ВСТУП

Актуальність теми. Контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є одним з найбільш поширених і дієвих способів забезпечення законності в земельних правовідносинах. Він виступає важливим елементом управління земельними ресурсами в населених пунктах. За останні роки в нашій державі набув широкого поширення функціональний підхід в управлінні земельними ресурсами, що передбачає в кінцевому підсумку формування цілісної системи контролю у галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах.
Реформування земельних відносин в Україні актуалізує пошук шляхів розв’язання проблеми раціонального використання земель житлової та громадської забудови в містах та дотримання законності щодо реалізації права власності на землю. Цілком очевидно, що зміна характеру земельних відносин має вплинути і на зміну характеру контролю за їх охороною та використанням. Контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови є важливою ланкою в системі управління земельними ресурсами міст, оскільки він виступає засобом виявлення порушень тих земельно-правових приписів, що видаються органами державної влади та місцевого самоврядування.
Значні темпи розвитку населених пунктів викликають необхідність посилення контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови. Зростання антропогенного тиску на землі, що тісно пов’язане з урбанізаційними процесами в Україні, обумовлює актуальність дослідження правових проблем здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.
Забезпечення раціонального використання та охорони земельних ресурсів в населених пунктах набуває в процесі становлення та розвитку ринкової економіки в Україні все більшого соціального та суспільного значення. Стан правового регулювання контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах та проблеми його реалізації є надзвичайно важливими для розуміння та здійснення реформування земельних відносин.
В науковому плані проблеми здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах мало досліджені. Теоретичною основою для проведення дослідження стали праці таких українських науковців у галузі аграрного, земельного та екологічного права, як В.І. Андрейцев, Г.В. Анісімова, Г.І. Балюк, О.А. Вівчаренко, Ю.О. Вовк, А.П. Гетьман, Н.С. Гавриш, В.К. Гуревський, І.І. Каракаш, Т.Г. Ковальчук, М.В. Краснова, П.Ф. Кулинич, Н.Р. Малишева, В.Л. Мунтян, В.В. Носік, О.М. Пащенко, О.О. Погрібний, В.І. Семчик, Н.І. Титова, В.І. Федорович, Ю.С. Шемшученко, М.В. Шульга, В.В. Янчук, В.З. Янчук та інші.
Для здійснення порівняльно-правового дослідження проблем контролю за використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах значний інтерес становлять праці російських учених Г.О. Аксененка, Ф.Х. Аліханова, В.П. Балезина, Г.Є. Бистрова, С.О. Боголюбова, О.Г. Голіченкова, Б.В. Єрофєєва, Ю.Г. Жарікова, О.О. Забєлишенського, І.О. Іконицької, М.І. Козиря, М.Д. Казанцева, М.І. Краснова, О.І. Крассова, І.В. Павлової, В.В. Петрова, В.Х. Улюкаєва, Г.В.Чубукова та інших.
Нормативною базою дисертації є Конституція України, Земельний кодекс України, Закони України «Про охорону земель», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про землеустрій», «Про Генеральну схему планування території України», «Про основи містобудування», «Про благоустрій населених пунктів», «Про прокуратуру» та інші нормативні акти, що стосуються земельних відносин.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідної роботи відділу проблем аграрного, земельного та екологічного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України за темою «Проблеми організаційно-правового забезпечення інноваційної діяльності у сільському господарстві» (РК 0106U012116 (2007-2008 р.)
Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційної роботи полягає у розробці теоретичних засад здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, а також в обґрунтуванні наукових рекомендацій щодо вдосконалення земельного законодавства в галузі реалізації повноважень, форм і методів діяльності органів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах України.
Мета дослідження обумовила вирішення наступних завдань:
– охарактеризувати поняття і види контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах;
– визначити мету і завдання контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах;
– дослідити місце і роль контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах у системі управління земельними ресурсами;
– провести всебічний аналіз об’єктно-суб’єктного складу правовідносин контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах;
– вивчити форми і методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в земельному праві;
– охарактеризувати способи і порядок державного реагування на порушення земельного законодавства і вимог щодо охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах;
– проаналізувати особливості діяльності органів прокуратури у сфері контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах;
– сформулювати та обґрунтувати пропозиції по вдосконаленню законодавства в галузі контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.
Об'єктом дослідження є суспільні відносини, врегульовані нормами земельного права, що виникають в процесі здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах України.
Предметом дослідження є положення Конституції України, Земельного кодексу України, законів та підзаконних нормативно-правових актів, що регламентують порядок здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, практика застосування законодавства, наукові праці та інші теоретичні розробки в цій галузі.
Методи дослідження. Відповідно до зазначених мети і завдань в процесі дисертаційного дослідження використовувалися загальнонаукові та спеціальні методи пізнання. Застосування діалектичного методу сприяло дослідженню діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо реалізації організаційно-правових заходів і повноважень в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах. Завдяки використанню системного методу контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської в містах розглядається як складова правового інституту управління в галузі використання та охорони земель. Формально-юридичний метод застосовувався для поглибленого аналізу змісту чинних нормативно-правових актів, що регламентують порядок організації контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської в містах. За допомогою порівняльно-правового методу аналізувалися погляди науковців щодо правового інституту контролю в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах, а також вивчався позитивний правотворчий досвід іноземних держав. Використання вищезазначених методів наукового пізнання дало змогу комплексно проаналізувати порядок та умови дотримання земельного законодавства щодо контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах та сформулювати ряд наукових положень, що виносяться на захист.
Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дана робота є першим в науці земельного права України комплексним і всебічним дослідженням теоретичних і практичних правових проблем здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, в якому зроблені науково-теоретичні висновки і сформульовані пропозиції щодо вдосконалення чинного земельного законодавства в цій сфері.
Одержано такі основні результати, які характеризуються науковою новизною і виносяться на захист:
вперше:
– визначено, що інститут права контролю у галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах розглядається як система публічно-правових норм земельного права, якими регламентуються правомочності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, спрямовані на організаційно-правове забезпечення додержання земельного законодавства учасниками земельно-правових відносин, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України, Законами України «Про місцеве самоврядування», «Про основи містобудування», «Про Генеральну схему планування території України», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», «Про землеустрій», «Про прокуратуру» та іншими законами;
– виведено положення, що основне призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах України полягає у забезпеченні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами заходів, спрямованих на використання та охорону цих земель відповідно до їх цільового призначення;
– обґрунтовано висновок, що охорона земель житлової та громадської забудови в містах в комплексі реалізується шляхом застосування державно-владного впливу на учасників земельних правовідносин щодо вилучення земельних ділянок у містах, надання їх у власність чи в користування для житлової та громадської забудови, забезпечення їх правового режиму з дотриманням земельного та містобудівного, будівельно-архітектурного, санітарного, протипожежного, дорожнього та іншого спеціального законодавства, прав та обов’язків власників земельних ділянок і землекористувачів, виконанням природоохоронних заходів;
– обґрунтовано висновок, що до суб’єктів контролю за дотриманням земельного законодавства, в тому числі за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, відносяться органи законодавчої і виконавчої влади, а також органи місцевого самоврядування в межах повноважень, встановлених Конституцією України та спеціальним законодавством, норми якого стосуються регулювання земельних відносин;
– встановлено, що об’єктом контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є земельні ділянки, які відповідно до генерального плану міста за цільовим призначенням цієї категорії земельного фонду міста використовуються власниками земельних ділянок і землекористувачами для спорудження та експлуатації житлових, культурно-побутових та інших будівель і споруд, вулично-дорожньої транспортної мережі, а також площі, парки, сади, сквери, бульвари, об’єкти зеленого будівництва та інші місця загального користування.
Удосконалено:
– систему принципів здійснення кон¬тролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, до яких віднесено: законність, об’єктивність, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів; розподіл контрольних повноважень, функцій контролю за охороною та використанням земель між суб'єктами; запобігання виникненню істотних відхилень фактичного використання земельних ділянок від встановлених земельним і містобудівним законодавством норм; ефективність, систематичність, своєчасність, гласність і різнобічність контролю; відповідальності контролюючих суб'єктів, власників землі, землекористувачів; забезпечення раціонального використання та відновлення земельних ресурсів; пріоритет екологічних інтересів суспільства у використанні земель над його економічними інтересами; повне відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про використання та охорону земель; поєднання заходів стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах.
Набули подальшого розвитку:
– пропозиції щодо виведення Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель із-під підпорядкування Державного комітету України із земельних ресурсів та передачі його в підпорядкування центрального органу виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів;
– положення, що до суб’єктів земельних правовідносин відносяться всі учасники таких відносин, в тому числі органи державної влади та місцевого самоврядування, участь яких врегульована земельним законодавством і спрямована на вирішення питань, пов’язаних з використанням та охороною земель житлової та громадської забудови в містах;
– положення про необхідність додержання вимог містобудівного, екологічного, санітарно-епідеміологічного законодавства в процесі реалізації суб’єктами земельних правовідносин повноважень в галузі контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах;
– пропозиція змінити назву розділу 32 Земельного кодексу України на «Контроль та нагляд за використанням та охороною земель» та доповнити його статтею 188-1 «Прокурорський нагляд за дотриманням земельного законодавства».
Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені у дисертації висновки та положення створюють теоретичну основу для вдосконалення земельного законодавства і дають можливість обґрунтувати концептуальні підходи до розв’язання основних проблем правового інституту контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. Викладені в дисертації пропозиції та запропоновані автором рекомендації можуть бути використані для професійної підготовки фахівців в галузі управління земельними ресурсами, під час викладання курсу «Земельне право України», при розробці спецкурсу «Державне управління земельними ресурсами», а також при підготовці відповідних розділів підручників, навчальних посібників, методичних матеріалів.
Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертаційного дослідження були оприлюднені на:
Публікації. Основні положення і висновки дисертації відображено у __ наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях, затверджених ВАК України, та в тезах ___ доповідей на науково-практичних конференціях.
Структура дисертації визначається змістом наукової проблеми і спрямована на досягнення поставлених завдань. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків та списку використаних джерел (447 найменувань на 46 сторінках). Повний обсяг дисертації становить 242 сторінки.

Список литературы

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження, виконаного на основі теоретичного осмислення наукових праць, аналізу чинного законодавства та практики його застосування, в роботі сформульовано низку висновків, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення правового інституту контролю у галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах. У висновках роботи містяться загальні підсумки результатів, одержаних у процесі дослідження.
1. Вперше запропоновано визначення інституту права контролю у галузі використання та охорони земель як системи публічно-правових норм земельного права, якими регламентуються правомочності органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на організаційно-правове забезпечення додержання земельного законодавства учасниками земельно-правових відносин, визначених Конституцією України, Земельним кодексом України, Законами України «Про місцеве самоврядування», «Про основи містобудування», «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», «Про землеустрій», «Про прокуратуру» та іншими законами.
2. Виведено положення, що основне призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах України полягає у забезпеченні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами заходів, спрямованих на використання та охорону цих земель відповідно до їх цільового призначення.
3. Обґрунтовано висновок, що контроль за охороною та використанням земель житлової і громадської забудови в містах в комплексі реалізується шляхом застосування державно-владного впливу на учасників земельних правовідносин щодо вилучення земельних ділянок у містах, надання їх у власність чи в користування для житлової та громадської забудови, забезпечення їх правового режиму з дотриманням земельного та спеціального містобудівного, будівельно-архітектурного, санітарного, протипожежного, дорожнього та іншого спеціального законодавства, прав та обов’язків власників земельних ділянок і землекористувачів, виконанням природоохоронних заходів.
4. Удосконалено систему принципів здійснення кон¬тролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, до яких віднесено: 1) законність, об’єктивність, поєднання державних, регіональних і приватних інтересів; 2) розподіл контрольних повноважень, який передбачає розмежування функцій ініціювання та виконання контролю за охороною та використанням земель між суб'єктами; 3) повнота охоплення об'єктів контролем, яка досягається внаслідок суцільного відстежування або вибіркової перевірки земельних ділянок житлової та громадської забудови в містах; 4) достовірність фактичної інформації, що забезпечує її відповідність реальним стану земель, процесам їх використання і результатам діяльності, що їх відображає ця інформація; 5) збалансованість контрольних дій, яка передбачає узгодженість їх внутрішньої та зовнішньої спрямованості й забезпечує рівновагу контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах; 6) превентивність контрольних дій, завдяки чому досягається завчасне здійснення контролю з метою запобігання виникненню істотних відхилень фактичного використання земельних ділянок від встановлених земельним законодавством норм; 7) самодостатність системи контролю, що передбачає наявність такого складу елементів контролюючої системи, який забезпечує ефективність її функціонування та розвитку; 8) ефективність, що передбачає пристосованість системи контролю до діяльності власників землі, землекористувачів, в тому числі орендарів і залежить від повноти виконання контролюючими суб'єктами таких основних вимог, як безперервність, регулярність, систематичність, своєчасність, повнота охоплення об'єктів контролю, оперативність, дієвість, гласність і різнобічність; 9) принцип відповідальності, який передбачає відповідальність контролюючих суб'єктів за ефективність функціонування системи контролю за охороною та використанням земель та власників землі, землекористувачів, в тому числі орендарів за наслідки контрольних дій; 10) забезпечення охорони, раціонального використання та відновлення земельних ресурсів як основного національного багатства українського народу; 11) пріоритет екологічних інтересів суспільства у використанні земель житлової та громадської забудови в містах над його економічними інтересами; 12) повне відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства про використання та охорону земель; 13) поєднання заходів стимулювання і відповідальності у сфері використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах.
5. Розроблено критерії класифікації і запропоновано наступний поділ на види контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах:
1) Залежно від співвідношення об’єкта та суб’єкта контролю: а) внутрішній контроль (самоконтроль), що здійснюється безпосередньо власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями з метою запобігання виявлення органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян порушень земельного законодавства, припинення права власності на земельну ділянку чи права землекористування і притягнення до юридичної відповідальності; б) зовнішній контроль, що здійснюється уповноваженими органами державної влади, органами місцевого самоврядування та об’єднаннями громадян.
2) Залежно від суб’єктів контролю: а) державний контроль, що в свою чергу поділяється на загальний, який здійснюється Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Кабінетом Міністрів України та Радою Міністрів Автономної Республіки Крим; та спеціальний, який здійснюється Міністерством охорони навколишнього природного середовища, Державним комітетом України із природних ресурсів, Державною інспекцією з контролю за використанням і охороною земель, Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, Комісією з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державною санітарно-епідеміологічною службою, Державною службою з питань національної культурної спадщини та їх регіональними відділеннями; б) самоврядний контроль, що здійснюється територіальними громадами міст, селищ та сіл, обраними ними місцевими радами народних депутатів та сформованими виконавчими комітетами; в) громадський контроль, який здійснюється громадськими організаціями екологічного спрямування.
3) За джерелом інформації: а) документальний, який полягає у здійсненні контрольних дій на основі поданої власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями, звітності і документації про стан використання земель; б) фактичний контроль, який полягає в безпосередньому обстеження порядку і умов використання земельної ділянки.
4) За часом проведення: а) попередній контроль, що здійснюється з метою виявлення необхідних умов і обгрунтованих підстав для прийняття рішень щодо надання і вилучення земель; б) поточний контроль, який полягає в перевірці дотримання визначених умов землекористування на конкретних стадіях виконання управлінських рішень; в) наступний контроль, що має за мету визначення відповідності результату діяльності землевласника, землекористувача, в тому числі орендаря змісту рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання земельної ділянки у власність чи в користування.
5) Залежно від цільової спрямованості контрольних дій органів: а) стратегічний, що спрямовується на планування використання та охорони земель на майбутні періоди; б) тактичний, що вирішує поточні питання, що виникають в процесі землекористування.
6) За місцем здійснення: а) контроль на місцях (виїзний), коли контролюючі органи виконують контрольні дії безпосередньо на підконтрольній земельній ділянці; б) дистанційний контроль (безвиїзний), коли суб’єкт контролює віддалений від нього об’єкт за допомогою інформації, яка передається засобами зв’язку.
6. Обгрунтовано, що мета контролю за охороною та використанням земель житлової і громадської забудови в містах залежить від величини міста (мале, велике, середнє, крупне і найкрупніше), а також його функціонального профілю (індустріальний центр і непромислове місто) і полягає в тому, щоб за наслідками контрольної діяльності уповноважених органів були вжиті заходи щодо дотримання громадянами, юридичними особами, органами державної влади і місцевого самоврядування вимог законодавства щодо цільового використання земельних ділянок і розташованих на них об’єктів, чи об’єктів, які запрограмовано побудувати згідно з генеральним планом міста, усунути виявлені порушення законодавства, земельних і містобудівних актів, встановлених стандартів і приписів, притягнення до юридичної відповідальності осіб, які допустили порушення земельного законодавства, та відшкодування заподіяної шкоди. Досягнення даної мети обумовило наявність наступних основних завдань контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах: перевірка виконання власниками землі, землекористувачами, в тому числі орендарями вимог земельного законодавства; перевірка цільового і раціонального використання земельних ділянок; перевірка дотримання правил забудови, вимог містобудівної документації; попередження і усунення виявлених порушень земельного законодавства; виявлення відхилень від норм чинного законодавства при використанні земельних ділянок громадянами та юридичними особами; прийняття рішень щодо притягнення винних у порушенні земельного законодавства до юридичної відповідальності.
7. Доведено, що контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах організується та здійснюється на всіх стадіях земельного процесу: за дотриманням встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, за використання земельних ділянок відповідно до цільового призначення; за дотриманням законодавства у процесі укладання цивільно-правових правочинів, надання у користування, передачі у власність, вилучення (викупу) земельних ділянок; за розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням у дію об’єктів, які негативно впливають на стан земель; за проведенням державної землевпорядної експертизи містобудівної і землевпорядної документації.
8. Дістала подальшого обґрунтування думка про те, що контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є основною функцією управління земельними ресурсами, гарантією земельного правопорядку і одночасно правовою формою діяльності уповноважених органів. Ефективність управління земельними ресурсами і результативність контролю їх використання значною мірою зумовлено специфікою землі, котра, з одного боку, є унікальним обмеженим природним ресурсом, а з іншого – товаром. Отже, регулювання взаємовідносин між господарюючими суб’єктами з приводу використання земель житлової і громадської забудови має здійснюватися, виходячи з уявлень, що земля є просторовим базисом для розміщення об’єктів нерухомості, засобом та об’єктом комплексу прав (власності, користування, розпорядження, володіння, оренди тощо). Контроль за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є явищем різноплановим і багатогранним, саме тому він може розглядатися як форма або вид діяльності, як функція управління. Виходячи з розуміння контролю в сфері управління земельними ресурсами як спостереження за відповідністю дозволеного використання земель житлової та громадської забудови приписам земельного законодавства, він є конкретним самостійним видом роботи. Функція контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в управлінні полягає в аналізі і порівнянні фактичного стану використання земель з вимогами земельного законодавства, виявленні відхилень у процесі землекористування і з’ясуванні причин таких відхилень. Таке специфічне призначення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови дає можливість виділити його серед інших функцій управління земельними ресурсами населених пунктів, створити спеціальні органи, які не виконують чи майже не виконують інших, крім контролю, функцій, визначити компетенцію цих органів. На нашу думку, той факт, що в переліку функцій управління контроль зазвичай посідає одне з останніх позицій, свідчить не про другорядність контролю як виду діяльності, а про послідовність дій в процесі управлінської діяльності. Контроль не існує в ізольованому вигляді, не повинно бути контролю заради контролю. Контроль в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах здійснюється з урахуванням особливостей цієї категорії земель, в певному обсязі і в певній формі. Він спрямований на конкретний результат і на шляхи досягнення цього результату, а також на усунення суб’єктивних і врахування об’єктивних перешкод при здійсненні управлінської діяльності. Отже, визначаючи роль і місце контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах у системі управління земельними ресурсами, можна стверджувати, що контроль перебуває в тісному взаємозв’язку з іншими функціями управління і одночасно призначений для оцінки відповідності здійснення цих функцій завданням, що стоять перед управлінням земельними ресурсами населених пунктів.
9. Встановлено, що завдання, форми і методи контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах безпосередньо залежать від правового режиму даної категорії земель, порядку їх використання і забудови, тому ці питання вимагають детального дослідження. Територія конкретного міста як окремого адміністративно-територіального утворення складається з різних за призначенням земельних ділянок: одні з них слугують місцем проживання людей і зайняті житловим фондом, а інші виступають місцем розміщення громадських будівель і споруд чи є місцями загального користування, тому ці землі неоднорідні за своїм складом, хоч і використовуються як просторово-територіальна основа. Самостійну роль серед цих земель у межах населеного пункту виконують ті, які використовуються для задоволення комунально-побутових і соціально-культурних потреб. Найважливіше значення у межах міста мають землі житлової та громадської забудови, оскільки вони з урахування цільового призначення використовуються як просторово-операційний базис, тобто для розміщення та обслуговування різного роду об’єктів забудови та інших об’єктів загального користування. Землі житлової та громадської забудови як самостійна категорія серед земель України з’явились замість земель населених пунктів, які відповідно до раніше чинного земельного законодавства теж характеризувалися самостійним правовим режимом. Специфіка земель житлової та громадської забудови, як об’єктів контролю, обумовлена необхідністю дотримання вимог містобудівної документації, розробка і реалізація якої повинна враховувати як комплекс властивостей конкретної земельної ділянки, так і міста в цілому. В результаті аналізу обмежень, які накладаються на використання земельних ділянок житлової та громадської забудови внаслідок їх розташування в містах, можна зробити висновок, що вони зумовлені: запланованим перспективами розвитку міста в цілому та окремих його територій; зонуванням території міста за пріоритетними та допустимими видами використання та забудови; історично сформованою функціонально-планувальною організацією міських територій; просторовою композицією існуючої забудови; функціональним навантаженням прилеглих територій; існуючими державними нормами щодо забудови та іншого використання земельних ділянок (містобудівними, природоохоронними, історико-культурними, інженерними, санітарно-епідеміологічними тощо). Тому вплив різних факторів на можливість і доцільність використання земельних ділянок житлової та громадської забудови є дуже суперечливим і має бути врахований в процесі управлінської діяльності.
10. На основі аналізу земельного і містобудівного законодавства обґрунтовано, що об’єктом контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах є ділянки, які відповідно до генерального плану міста за цільовим призначенням цієї категорії земельного фонду міста використовуються власниками земельних ділянок і землекористувачами для спорудження та експлуатації житлових, культурно-побутових та інших будівель і споруд, вулично-дорожньої транспортної мережі, а також площі, парки, сади, сквери, бульвари, об’єкти зеленого будівництва та місця загального користування. Аналіз чинного земельного законодавства та правозастосовної практики дозволяє нам виділяти безпосередні і факультативні об'єкти контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах. До безпосередніх об'єктів контролю за охороною та використанням земель належать встановлені в натурі на місцевості земельні ділянки житлової та громадської забудови з визначеними щодо них правами і обов’язками. До факультативних об'єктів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах ми відносимо стан використання земель, стан виконання природоохоронних заходів власниками земель чи землекористувачами, стан документації, що підтверджує права на землю.
11. Встановлено, що до суб’єктів контролю за дотриманням земельного законодавства, в тому числі за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах, відносяться органи законодавчої і виконавчої влади в межах повноважень, встановлених Конституцією України та спеціальним законодавством, норми якого стосуються регулювання земельних відносин. Надвідомчий контроль здійснюють органи державної влади загальної компетенції – Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Кабінет Міністрів України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим; відомчий контроль здійснюють вищі за підпорядкованістю органи відомчої компетенції – Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державний комітет України із земельних ресурсів, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України; міжвідомчий контроль здійснюють спеціалізовані контролюючі органи міжвідомчої компетенції, створені для здійснення суто контрольних повноважень за предметною спрямованістю – Державна екологічна інспекція, Державна архітектурно-будівельна інспекція, Комісія з опрацювання та комплексного вирішення питань реалізації державної політики у сфері раціонального використання та охорони земель, Державна санітарно-епідеміологічна служба, Державна служба з питань національної культурної спадщини. Завдання кожного контролюючого органу виконавчої влади полягає в тому, щоб в межах наданих йому повноважень здійснювати організаційно-правові контрольні заходи з метою забезпечення дотримання громадянами, юридичними особами, органами державної влади та місцевого самоврядування та посадовими особами земельного і містобудівного законодавства щодо охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах.
12. Обгрунтовано, що сучасна інституціональна структура управління земельними ресурсами в Україні, до складу якої входять і органи контролю, характеризується відсутністю чіткості в розподілі обов’язків, а також конфліктністю інтересів різних відомств і широким розподілом відповідальності за рішення, що приймаються. Поряд із цим системі управління земельними ресурсами населених пунктів, яка склалася в Україні, притаманне дублювання функцій, як в окремих питаннях контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови, так і в загальних питаннях земельної політики. Не сприяє ефективному використанню земель житлової та громадської забудови нерозмежованість площ державної і комунальної власності, що є наслідком існування декількох причин: відсутність законодавчо визначеного терміну здійснення цих процедур; недостатнє фінансування проектно-геодезичних робіт, опір органів місцевого самоврядування. Слабке фінансування є однією з головних причин незадовільної діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування щодо контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.
13. Набуло подальшого розвитку твердження про необхідність додержання вимог містобудівного, екологічного, санітарно-епідеміологічного законодавства в процесі реалізації суб’єктами земельних правовідносин повноважень в галузі контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах.
14. Доведено, що доцільність вирішення в структурно-організаційному плані виконання функцій контролю за охороною та використанням земель залежить від обсягу та потреб практики в її здійсненні. Повноваження та права органів, які здійснюють земельний контроль, залежать від рівня, на якому цей контроль здійснюється. Тобто, чи здійснюється цей контроль щодо самих органів управління та суб’єктів, які підпорядковані контролюючим органам. Свої особливості мають як форми та методи контролю, так і правові наслідки його здійснення. У цьому контексті критерієм використання контрольних повноважень може служити застосування всіх існуючих форм і методів контролю по відношенню до суб’єктів контролю. При наділенні органів влади повноваженнями щодо здійснення регулятивних функцій, необхідних для ефективного організуючого впливу на розвиток земельних відносин в населених пунктах, має бути баланс між обсягом повноважень і здійсненням відповідного контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в інтересах усього суспільства. Тобто, контролюючий орган може мати лише такі повноваження, які будуть використовуватися для задоволення суспільних потреб, а не відомчих інтересів органу влади чи інтересів його посадових осіб.
15. Удосконалено пропозиції щодо виведення Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель із-під підпорядкування Державного комітету України із земельних ресурсів. Державна інспекція з контролю за використанням та охороною земель є структурним підрозділом центрального апарату Держкомзему, наділена повноваженнями управління земельними ресурсами, розпорядження земельними ділянками державної власності, реалізації загальнодержавних і регіональних програм використання та охорони земель, іншими функціями і повноваженнями, які потребують контролю незалежного від Державного комітету України із земельних ресурсів органу. Крім того, начальник Державної інспекції з контролю за використанням та охороною земель призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра охорони навколишнього природного середовища України.
16. Запропоновано з метою підвищення ефективності контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах створити спеціальний орган – Інспекцію по контролю за використанням території населеного пункту, яка займатиметься виявленням, попередженням і припиненням правопорушень чинного законодавства при використанні території населеного пункту в галузі землекористування, планування, розвитку території і благоустрою. До повноважень Інспекції доцільно віднести: виявлення самовільно зведених (розміщених) некапітальних об’єктів і самочинного будівництва, документування виявлених порушень і направлення матеріалів у відповідні органи; контроль за використанням нерухомих об’єктів відповідно з правилами забудови що стосується дозволеного використання земельних ділянок і об’єктів капітального будівництва, а в разі виявлення порушень – складання актів і їх направлення у відповідні органи; здійснення контролю за дотриманням правил благоустрою при проведенні земляних робіт, будівництва, реконструкції і капітального ремонту, робіт по благоустрою і очищенню безгосподарських територій, місць масового відпочинку населення, міських скверів, парків, вулиць і тротуарів, кладовищ, контроль за станом і утриманням санітарно-захисних зон.
17. Набули подальшого розвитку положення, що до суб’єктів земельних правовідносин відносяться всі учасники таких відносин, в тому числі органи державної влади та місцевого самоврядування, участь яких врегульована земельним законодавством і спрямована на вирішення питань, пов’язаних з дотриманням цього законодавства. Так, здійснюючи нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина у сфері використання та охорони земель, додержанням законів з цих питань органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, органи прокуратури керуються як законом «Про прокуратуру», так і Земельним кодексом України, законами «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про захист конституційних прав на землю», «Про охорону земель» та іншими.
18. Встановлено, що запровадження нових форм власності і господарювання на землі були покликані змінити ставлення до землі, позитивно вплинути на показники і результати її використання та покращення якісного стану, проте досить часто відбуваються зворотні явища. Незважаючи на те, що від початку проведення земельної реформи в Україні минуло 18 років, у суспільстві не склалася остаточна думка щодо характеру земельних відносин в містах, що зумовлює нестабільність землекористування, невпевненість власників у своїх правах, хаотичну та безконтрольну забудову земельних ділянок, нераціональне використання земель житлової та громадської забудови в містах. Аналіз ефективності використання земель житлової та громадської в містах дає всі підстави стверджувати, що руйнація державної монополії та введення інституту приватної власності на землю не забезпечили раціонального використання та охорони земель житлової та громадської забудови. На наш погляд, без суттєвого удосконалення законодавчого забезпечення для налагодження дієвого контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах неможливо стимулювати землевласників до раціонального і ефективного землекористування. Вважаємо, що необхідно розробити чіткий регламент здійснення контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах з метою запобігання порушення як правових норм, так містобудівних вимог. Для цього необхідно визначити перелік та значимість факторів, які обумовлюють режим використання міських земель; встановити перелік обмежень (містобудівних, природоохоронних, історико-культурних, інженерних, санітарно-епідеміологічних тощо), які діють на землях житлової та громадської забудови; забезпечити прозорість у процесі надання дозволів на використання та забудову земельних ділянок; забезпечити контроль за використанням та забудовою земельних ділянок на вторинному ринку; організувати доступність інформаційного забезпечення з питань обмежень на використання та забудову земельних ділянок в містах.
19. На підставі аналізу чинного земельного законодавства автором доведено, що контроль в галузі охорони та використання земель житлової та громадської забудови в містах має свої, притаманні йому правові форми діяльності. На практиці контроль за використанням та охороною земель здійснюється в таких формах: постійного контролю; цільових перевірок; комплексних перевірок (перевірок, здійснюваних за участю інших державних органів, зокрема, правоохоронних). Правові форми контролю залежно від послідовності їх застосування можна поділити на три традиційні форми: попередній, поточний і наступний. Метою попередньої форми контролю є створення передумов для цільового і раціонального використання земель житлової та громадської забудови в містах, що включає в себе розробку і прийняття правових норм, інструкцій, планів тощо. Посадові особи органів контролю за використанням та охороною земель, беручи участь в проектуванні, плануванні, розробці програм, експертизі проектних рішень, процесі вибору і відведенні земель, при прийнятті в експлуатацію об’єктів, попереджають можливість настання негативних, шкідливих наслідків в галузі охорони земель. Поточний контроль є невід’ємною формою діяльності контролюючих органів, оскільки аналіз практики їх роботи свідчить про неможливість відсутності правопорушень в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах. Наступна форма контролю є логічним продовженням поточної форми, що здійснюється з метою перевірки виконання вказівок, вимог і приписів органів земельного контролю.
20. Встановлено, що від форм контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах слід відрізняти методи його здійснення, що являють собою способи, прийоми, за допомогою яких контролюючі органи здійснюють функцію контролю з метою найбільш ефективного виконання покладених завдань. Застосування відповідних методів контролю за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах залежить від органу, що здійснює контроль, його завдань і повноважень, місця, яке займає функція контролю в його діяльності. В свою чергу, і методи діяльності мають вплив на суб’єктів контролю, вимагаючи проведення певних дій. Тому реформування земельного контролю, вдосконалення структури та діяльності органів контролю за використанням та охороною земель відбувається в тісному зв’язку з широким застосуванням та використанням різноманітних методів та форм контролю.
21. Автором визначено, що реагування уповноважених органів земельного контролю на виявлені порушення в галузі використання та охорони земель житлової та громадської забудови в містах виражається у відповідній формі притягнення до юридичної відповідальності. З метою попередження і припинення виявленого земельного правопорушення та усунення його шкідливих наслідків, спеціально уповноважені органи мають право застосовувати адміністративні заходи впливу. В сучасних умовах особливої актуальності і гостроти набувають проблеми самовільного будівництва будинків і споруд. Це пов’язано з тим, що зазначене будівництво є одним з тим протиправних явищ, які, з одного боку, порушують вимоги планування, використання і забудови земель в містах, а з іншого – негативно впливають на успішне завершення земельної реформи в Україні і на утвердження правопорядку в галузі земельних відносин. Крім того, відомо, що існування і розповсюдження самовільного будівництва об’єктивно сприяють створенню передумов для функціонування тіньового ринку нерухомості.
22. Доведено, що здійснення прокурорського нагляду за охороною та використанням земель житлової та громадської забудови в містах в окремих випадках невід’ємно пов’язано із здійсненням нагляду за додержанням екологічного та містобудівного законодавства. Отже, прокурор у процесі здійснення нагляду за використанням земель житлової та громадської забудови має забезпечити ефективну взаємодію відповідно до вимог чинного законодавства з іншими державними органами, такими як Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство регіонального розвитку і будівництва, Державний комітет України із земельних ресурсів; органами позавідомчого контролю, такими як Державна екологічна інспекція, Державна санітарно-епідеміологічна служба. На сучасному етапі становлення державності в Україні ринок землі в Україні є несформованим; не проведено розмежування земель комунальної та державної власності на землю; із законів, які відповідно до Земельного кодексу України повинні бути прийняті для врегулювання земельних відносин, прийнято на сьогодні лише третина. Таким чином, існуючі прогалини у земельному законодавстві призводять до низки правопорушень. Зокрема, до найбільш розповсюджених порушень земельного законодавства можна віднести: зловживання службовим становищем посадовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування, перевищення службових повноважень службовими особами підприємств різних форм власності, незаконне використання земельних ділянок підприємствами, отримання хабарів, службова недбалість посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, самовільне зайняття та використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, продаж земельних ділянок без проведення земельних аукціонів тощо. У зв’язку з цим набуває все більшого значення діяльність органів прокуратури, які здійснюють нагляд у сфері використання земельних ресурсів.
23. Автором встановлено, що Земельний кодекс України не містить окремих статей, якими б визначалося здійснення прокурорського нагляду за додержанням земельного законодавства. Тому ми пропонуємо змінити назву розділу 32 Земельного кодексу України на «Контроль та нагляд за використанням та охороною земель» та доповнити її статтею 188-1 такого змісту: «Прокурорський нагляд за дотриманням земельного законодавства здійснюється відповідно до Конституції України і Закону України «Про прокуратуру».

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Абакумова Ю. Кто на новенького: Президент спустил на тормозах контроль над застройкой исторической части города // Бизнес. – 2007. – № 43. – 22 листопада. – С. 102.
2. Авер’янов В.Б. Виконавча влада і державний контроль / В.Б. Авер’янов, О.Ф.Андрійко. – Київ: Вища школа права при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 1999. – 48 с.
3. Аврашко Н.В. Економічний механізм регулювання земельних відносин при відведенні земель для несільськогосподарських потреб // Матеріали конференції «Земельні відносини і просторовий розвиток». – Ч. ІІ. – К., 2006. – С. 91-93.
4. Андрейцев В.И. Правовое обеспечение экологической экспертизы проектов. – Киев, 1990. – 148 с.
5. Андрійко О.Ф. Державний контроль в Україні: організаційно-правові засади. / НАН України; Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. — К.: Наук. думка, 2004. — 299 с.
6. Андрійко О.Ф. Державний нагляд // Юридична енциклопедія, Т.3. – С. 140.
7. Апанасенко К.І. Правовий режим майна, що є в комунальній власності. Автореф. дис. к.ю.н. 12.00.04. – Київ. нац. університет ім. Т. Шевченка. – К., 2006. – 20 с.
8. Бабенко В. Завдання прокурора у галузі охорони довкілля // Прокуратура. Людина. Держава. – 2004. – № 7. – С. 76-83.
9. Бабенко В.І. Організаційно-правові аспекти прокурорського нагляду за додержанням законів про охорону довкілля. Автореферат дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук 12.00.10. – Одеса, 2004. – 20 с.
10. Бабенко В.І. Прокурор у галузі охорони довкілля: Сутність, повноваження, організація: Навч. посіб. для студ. юрид. спец. вищ. навч. закл. / В.І. Бабенко, М.В. Руденко. – К.: Видавничий Дім «Ін Юре», 2005. – 408 с.
11. Бабкова В., Шандула О. Щодо ефективності контрольної діяльності в органах прокуратури // Право України. – 2001. – №4. – С. 52-55.
12. Бабкова В.С. Организационно-правовые проблемы контроля в прокурорской деятельности. – Харьков: Легас, 2001. – 176 с.
13. Бавбекова Э.А. Совершенствование функции государственного земельного контроля в условиях земельной реформы // Актуальні проблеми держави і права. – 2003. – С. 654-658.
14. Бавбєкова Е.А. Особливості управління в сфері використання та охорони земельних ресурсів в АРК // Вісник Запорізького національного університету: Збірник наукових статей. Юридичні науки. – 2006. – С. 124-126.
15. Бавбєкова Е.А. Правова основа державного управління земельними ресурсами в сучасних умовах // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених. – Сімферополь, 2005. – Вип. 7. – С. 87-90.
16. Багін М.Л. Вплив структури земельних угідь населених пунктів на нормативну грошову оцінку їх земель // Вісник ХНАУ. Серія «Економіка і природокористування». 2007 – № 4. – С. 12-17.
17. Базова Т.П. Договір найму житла / Цивільне право України: Підручник: У 2-х кн. – О.В. Дзера (кер. кол. авт.), Д.В. Боброва, А.С. Довгерт та ін.; За ред. О.В. Дзери, Н.С. Кузнєцової. – К.: Юрі